论欧债危机影响下我国政府采购管理体制革新

□崔 彦 张智纬（、广东警官学院 公共管理系，广东 广州50 3 ；、中山大学 国际商学院，广东 广州50 7 5）

随着欧债危机负面影响的迅速蔓延，全球经济正再次走入衰退的阴影，各国迫切希望能够找到经济增长点缓解国内的经济危机。显然，中国的政府采购市场在此时俨然成为“兵家必争之地”，如果不能在这个风口浪尖上妥善解决政府采购的问题和缺漏，那么国内的政府采购市场极有可能被外来的政治和经济所控制，或者被国际商业巨头左右，那时不但不能复苏欧债危机时代的低靡经济，还可能使国民经济陷入窘境。因此，在欧债危机时代下，应当把政府采购提升到国家战略的高度上来。而如何最大限度地发挥政府采购在拉动经济增长方面的巨大作用，应当作为一个重要课题予以认真思考。

一、政府采购的宏观行政管理功能

（一）刺激内需的杠杆功能

政府采购对市场供求关系产生深远影响，是政府公共部门履行管理职能的体现，庞大的采购规模、广泛的采购范围和多样的采购形式极大地促进了中国的消费市场。我国政府采购发展很快，2008年政府采购规模已接近5900亿元，近年来在4万亿元经济投资刺激下进一步扩大。根据凯恩斯政府干预经济理论，政府采购对经济的拉动作用具有乘数效应。政府采购规模扩大促使部分产品实现销售，使得部分国民收入增加；再通过生产和分配环节，增加企业和个人收入，从而分配成消费和储蓄，其中的消费再推动消费需求的产生，扩大的投资需求的产生也会随储蓄增加而循环增长，最终推动国民收入和经济的快速增长。所以，通过增加基础设施和公共设施的政府采购刺激内需的倍增效应，调节总供给与总需求的矛盾，最终发挥平衡经济总量的杠杆功能。

（二）助推经济转型的功能

首先，自主创新是产业结构优化升级的重要途径。政府采购能够引导本国为新技术建立和提供一个关键市场环境，加速新技术市场建立，明确了政策信息，对研究开发新技术起到引导和激励作用。自主创新在一系列政府采购政策引导和激励下得到有力的支持。

其次，要通过充分落实政府采购政策扶持在欧债危机时期遭受重创的中小企业。政府采购必须向中小企业倾斜、支持中小企业发展在我国《政府采购法》以及《中小企业促进法》中都有明文规定，政府采购调控经济发展具有法律依据。当前应当在实践中重视建立政府采购中小企业登记制度，为中小企业融资提供便利。譬如中小企业中标供应商可将政府采购中标通知书和政府采购合同作为抵押进行融资，直接可向银行申请贷款，从而贷款难等融资的压力得以解决。

（三）保护民族产业的功能

政府采购在全球化背景下，对于保护民族产业和本国贸易利益具有重要的作用。譬如美国一方面希望中国开放庞大的经济市场刺激政府采购领域，另一方面自己出台总额达数千亿美元的经济刺激计划却要求必须购买美国产品。美国的这种双重标准充分说明政府采购是保护和扶持本国企业的重要途径，全球范围内在政府采购领域基本上具有与此相一致的行为。再如欧盟也有类似的做法，规定采购金额在一定范围内必须采购欧盟产品，即使政府采购不得不采购国外的货物，为避免对国内产业受到冲击也要给予相应的贸易补偿。

二、欧债危机影响下政府采购存在的问题

（一）“国货”的认定标准模糊，大量工程项目采购国货被排斥在外

从大趋势上看，随着经济全球化和贸易自由化的发展，政府采购市场必将最终形成全球统一的大市场。这就要求大部分国内企业加强国际竞争力，在国内政府采购市场尚未完全开放的期间练好内功。在此过渡期间内，我国在政府采购方面理应向本国企业倾斜，帮助国内企业做大做强。我国《政府采购法》第10条规定：“政府采购应当采购本国货物、工程和服务。但有下列情形之一的除外：需要采购的货物工程或者服务在中国境内无法获取或无法以合理的商业条件获取的；为在中国境外使用而进行采购的；其他法律、行政法规另有规定的。”从上述规定看，本国货物的标准没有详细规定，缺乏可操作性，在实践中一些地方政府片面理解“除外”条款，比排场，强调“特殊”，“国货”不但不被优先考虑，反而受到歧视。[1]目前，在电子产品等高新技术领域，我国政府采购市场已被外国供应商和外国产品基本控制。

（二）在“刺激经济”幌子掩盖之下的地方保护问题

政府采购应当公平对待所有的供应商，采取公开透明的方式公开采购信息，政府采购市场对符合条件的供应商应予以开放，择优中标，资源的广泛流动和合理配置必须在公平竞争的基础上得到保障。但是，由于地方主义政绩观的作祟，有些政府曲解政府采购的规定，使得政府采购市场背离公平竞争的市场规则。地方保护是最典型的体现之一，各地政府为应对欧债危机，在国家财政刺激计划下大打地方保护牌，形式各异，五花八门。

（三）采购政府中腐败现象较为普遍，中小企业在政府采购过程中很难得到帮助

对政府采购预算、方式、资金结算甚至包括集中采购目录等在《政府采购法》中都有明确规定，但增加预算、随意采购等各种违规违纪采购行为仍然存在；委托社会代理机构或自行采购来回避集中采购目录内的项目规定；用化整为零的方式规避“门槛价”的采购项目的制约；以采购项目涉及国家秘密、采购紧急项目或属于“工程”项目的名义变相执行政策；擅自将正常的采购项目变成紧急采购项目规避法定方式和程序。[2]中小企业在整个社会其交纳税收与城镇就业岗位以及最终产品与服务价值分别占全国的53%、75%和60%以上。[3]由于现有制度和实际的入市门槛太高，中小企业被排斥在政府采购的市场之外。客观来说，目前在政府采购方面确有一些不好的现象：个别地区存在供应商串标行贿评委相互勾结；少部分政府官员打着政府采购的幌子大行受贿索贿之实；打着实施政府采购扶持中小企业的政策幌子，冠冕堂皇的内定供应商收受贿赂。政府采购在这些现象的严重影响下其公正性收到社会质疑，对于经济的发展有百害而无一益。

三、政府采购国际协定的有关要求与“国货优位”政策

（一）政府采购国际协定的有关要求

2005年10月27日，第十届全国人大常委会第十八次会议批准通过了《联合国反腐败公约》（A n t i-Co r r u p t i o nCo n v e n t i o n），成为该公约的缔约国之一。根据《联合国反腐败公约》第9条对公共采购和公共财政管理的规定，各缔约国均应当根据本国法律制度的基本原则采取必要步骤，建立对预防腐败特别有效的以透明度、竞争和按客观标准决定为基础的适当的采购制度。该条款对该类制度适用时应当考虑到的最低限值提供了指导，所涉及的方面应当包括：一是公开分发关于采购程序及合同的资料，包括招标的资料与授标相关的资料，使潜在投标人有充分时间准备和提交标书；二是事先确定参加的条件，包括甄选和授标标准以及投标规则，并予以公布；三是采用客观和事先确定的标准作出公共采购决定，以便于随后核查各项规则或者程序是否得到正确适用；四是建立有效的国内复审制度，包括有效的申诉制度，以确保在依照本款制定的规则未得到遵守时可以诉诸法律和进行法律救济；五是酌情采取措施，规范采购的负责人员的相关事项，例如特定公共采购中的利益关系申明、筛选程序和培训要求。

上述五项内容分别就公共采购时不同进程和范畴提出要求，第一项是对公共采购招投标前准备期有关内容作出要求；第二项是对公共采购中标标准作出要求；第三项是对公共采购决定作出要求；第四项对公共采购复审制度作出要求；第五项对相关的配套制度作出要求。这五个方面不仅是公共采购制度要求的最低限值，也为规范公共采购制度提供了不同方向的指导。

另一与政府采购密切联系的是世界贸易组织（W TO）《政府采购协定》（G PA）。G PA为W TO成员就各自开放政府采购市场另行谈判所签署的多边协定，只对W TO的G PA成员具有约束力。G PA主要通过国民待遇与非歧视原则来实现成员间开放政府采购市场之目的，主要内容为：对于G PA成员承诺纳入G PA附录一清单中的政府采购，不得对本国（地区）与G PA其他成员的供应商、产品、服务进行区别对待；不得对除本国（地区）外其他G PA成员间的供应商、产品、服务进行区别对待。2007年12月28日，我国政府履行承诺，向W TO秘书处递交了加入G PA的申请书和出价清单，但就中国当前的谈判进程来讲，却举步维艰，进程缓慢，尚未成为W TOG PA的成员国。换言之，中国无须受W TO《政府采购协定》的约束。

（二）政府采购“国货优位”政策是否与自由贸易发生冲突

政府采购“国货优位”政策是否与自由贸易原则相冲突一直是一个引起激烈争论的问题，主要存在两种不同观点。

一种观点认为，政府采购“国货优位”是行政干预市场经济的表现，阻碍了商贸自由，形成了原产地贸易歧视，违反了有关国际自由贸易协定，是贸易保护主义的形式之一，相应政策应当被取缔或作出实质性修改。

另一种观点认为，政府采购与私人部门有着本质的不同，政府不应当被认为是自由贸易经济有关规范中的贸易主体，受有关自由贸易公约、法律等针对于贸易方的约束。政治方面，政府采购带有极强的主权色彩，不受其他政府、组织的非法干涉；经济方面，政府承担着宏观调控的重要职能，如果将政府采购完全地市场化，政府将可能失掉驾驭马车的缰绳，那时在欧债危机引发的二次经济衰退的背景下，国民经济将信马由缰，陷入更加危险的境地。因此，政府采购向国货倾斜无可厚非。

结合国际背景和当前国情来看，笔者比较赞同第二种观点，除了上文提及理由外，还有其他方面的原因：

第一，政府采购优先购买国货是一种国际惯例。在同等条件下，各国政府优先采购本国商品，是国际通行做法，政府通过采购本国产品进行宏观调控是政府治理本国经济的权利和工具。以美国为例，美国早在1933年就出台了《购买美国产品法》，要求美国政府在同等条件下优先购买国货，经过若干次修改与完善，这部法律是美国政府采购国货的核心法律依据。为了应对金融危机，美国政府在经济刺激方案中包含了“购买美国国货（Bu y A m e r i c a n）”的政策。这项政策在出台之初就引起国际社会的广泛关注，并使美国受到贸易保护主义有所抬头的质疑。《购买美国产品法》规定，美国采购中小企业提供的国货不得高出国外同类产品价格的12%，大型企业提供的国货不得高于国外同类产品价格的6%，采购需求部门的主管还有权按正常程序调高可高出国外同类产品价格的比例。而在应对金融危机出台的有关经济法案中，确立的国货优惠幅度达到25%，远远高于《购买美国产品法》中的规定。作为G PA的成员国之一，这项举措必然引起国际社会的高度关注，迫于国内外的压力，美国对相关法案进行了补充和调整，增加了美国政府购买国货的条件，即不得违反美国承担的G PA与其他国际协定的义务。对于中国当前的状况，这个案例极具说明力。中国面临由欧债危机引起的经济二次衰退，为了实现经济的稳定和发展，以政府采购作为重要手段进行宏观调控，本是无可厚非，况且中国目前尚不是G PA的成员，不必受《政府采购协定》的约束，强化国货优位政策上无论从主体还是程度都比美国要轻得多，同样是面对经济危机的政策举措，完全没有理由受到任何冠以“贸易保护主义”名义的怀疑和责难。

第二，政府优先采购国货政策构成“贸易保护”本身就缺乏经济学依据。假定在某一历史时期，一国的国内需求水平和供给水平都是一定的。国内需求可以分为政府需求（公共部门）和私人部门两个部分，如果政府青睐于国货，那么国内供给将这部分产品授予政府，剩下的（如有）将卖予私人部门和出口，私人部门不见得对国货有所偏好，假定其对国货持中性态度，那么必然有一部分私人部门购买外国同类产品，即进口。我们不妨从经济学的角度，思考政府实施“国货优先”政策与否对贸易量是否有所影响。

假定某一历史时期国内总需求水平、国内供给水平、政府需求水平一定，私人部门的需求则为总需求与政府采购量之差。私人部门对国货持随机态度，即对应私人部门需求部分，私人部门选择国货还是选择进口对应着不同的概率，国内产出在满足国内需求的部分后，剩下的产量出口。在国货优先政策的情况下，即使是政府百分之百地采购国货的极端情况，也会因为私人部门的需求，冲销政府采购国货的影响，最终对净出口水平并不能产生任何影响。一国的净出口水平与政府采购无关，仅由一国的国内供给与需求水平决定。一国政府实施“国货优先”政策与否不会对贸易产生影响，更不会与贸易保护扯上关系了。

四、欧债危机影响下的政府采购管理之路径

（一）界定“国货”条件，保障“国货优位”，规范工程项目的政府采购管理

政府采购优先“国货”政策由于标准的不统一很难得到落实，所以，应当将参考一些外国国家的有益的经验，将国货产品定位为最终产品，至少零部件当地价值含量不少于50%。[4]另外，从知识产权含量、产品国内增加值幅度、持股比例和品牌自主性成分等方面确定“国货”标准。尽快制定政府采购管理的暂行办法将工程项目纳入监督管理，规定除招标投标环节适用招标投标法外，凡政府采购工程项目进行招标采购的，其程序均按政府采购法规定执行完成。

（二）建立市场导向的价值评估规范体系，作为政府采购的主要依据

我国于1999年4月17日出台的《政府采购管理暂行办法》和2002年6月29日颁布的《中华人民共和国政府采购法》没有对政府采购的价值需求评估规范进行界定。在国际上，政府采购实践做法是一个采购项目的完成，无论政府采购涉及多大金额、采取何种采购方式，都需要经过三个环节：首先是事前监督评估采购需求；其次预测采购风险；最后是组织事后监督效益评估。当前我国《政府采购法》完全没有涉及一部分内容，这不利于维护国家利益和社会公共利益，也不利于实现提高政府采购资金的使用效益的政府采购根本目标。因此，应尽快建立政府采购的价值评估规范制度。

首先，建立市场为导向的价值评估行为规范制度。市场为导向的政府采购价值评估主要职责是评估分析各级政府规划的大中型工程、货物和服务采购；统一组织评估行政事业单位集中采购的货物、工程和服务；对被授权进行分散采购的部门或单位采购活动进行备案管理、监督和评估。在政府采购活动中，评估人员应来自于学界或商业界，尽可能增加社会的参与度，对与供应商有利害关系的必须要求回避。评估行为应分为事前评估和事后评估。事前评估就是在政府采购信息公开之前所进行的评估行为。事后评估是在采购合同履行完之后，经过验收、结算后所进行的对政府采购效益的评估。建议各级政府建立政府采购的价值评估机构、规范其职能及明确事前评估的程序、方式、方法和回避等规定；至于事后评估属于“监督检查”内容，可在采购合同履行完之后实施验收结算后，对政府采购效益予以评估。[5]

其次，建立学界和企业界参与的政府采购价值评估机构。各级政府可以在各级财政部门的组织和协调下建立一个民间的非常设性的政府采购价值评估委员会。这个委员会的组成主要可通过自愿报名、财政部门筛选、明确职责和权利。因此，财政部门作为政府采购主管部门主要是协调管理和政策指导学界和企业界参与的政府采购价值评估委员会。另外，学界和企业界参与的政府采购价值评估机构可以采用计时工资的兼职形式，以减少财政支出和增加编制负担。要明确学界和企业界参与的政府采购价值评估委员会的否决权，无论是事前还是事后政府采购项目的监督，如果没有通过学界和企业界参与的政府采购价值评估委员会的咨询，都可以不受任何官方影响对其进行否决。[6]各级政府财政部门对没有通过学界和企业界参与的政府采购价值评估委员会评估的政府采购计划、编制和政府采购预算方案都要严格作为不予批准和拨付政府采购款的主要依据。

（三）建立政府采购监督机制和救济追回制度

在政府采购交易行为中，必须完善政府采购监督制度，加强财政部门的监督、采购主体间制约监督、外界专家监督和社会公众监督，将监督制度立体化、动态化。除了增加司法审查机制外，还要增加学界和企业界参与的政府采购价值评估监督机制，对于政府采购合同的实施中存在的诸多权力因素的影响予以制衡，因此，对具有一定特殊性的政府采购合同行为要通过学界和企业界参与的政府采购价值评估委员会的介入实施监督。各级财政部门建立救济制度来予以补缺实施事后监督，具体措施可以加强财务、审计部门资金收回制度，在特殊情况下司法机关尤其是法院可以通过变更或甚至解除合同来恢复原状挽救损失。政府采购产生的冲突实际上是代表公共利益的政府和代表市民社会的企业之间私法主体利益发生的争议，既属于公法调整的范畴又涉及到私法保护的范围，所以，在实践中通过司法途径来解决争议主要是针对涉及国计民生等重大公众利益的政府采购争议，适用公权力救济途径也不违反市场精神，这也是尊重社会公共利益精神的体现。

[1]李静.我国政府采购的外部监督机制研究[J].中国政府采购，2011，（1）.

[2]李平.政府采购六种现象亟待规范[EB/OL].中国政府采购网，h t t p://w w w.c c g p.g o v.c n./.

[3]陈小莹、刘华、李景.国企中标地铁等工程后大部分立即转手分包[EB/OL].新浪网，h t t p://n e w s.s i n a. c o m.c n/c/2008-11-22/020516702154.s h t m l.

[4]孙煜华.政府采购工程中的国家赔偿责任探究——以上海市“11·15”特大火灾事故的处理为例[J].法治研究，2011，（2）.

[5]吴成钢、崔彦、代中现.论入世后我国政府采购法尚存在的法律问题[J].江西师范大学学报（哲学社会科学版），2004，（3）.

[6]余英.论对政府采购的民主监督[J].经济研究导刊，2011，（31）.