推进广佛肇一体化的法治思考

□史浩林（中共广州市委党校 政治学与法学教研部，广东 广州510 0 7 0）

2011年9月，广州、佛山、肇庆三市政府联合发布了《广佛肇经济圈发展规划(2010—2020年)》（简称《发展规划》），确定以广佛同城化为示范打造广佛肇经济圈，“两年实现项目全面合作，五年实现制度体制协调，十年实现经济圈全面大融合”。要将这一规划变为现实，必须认真思考法治在其中的功效，切实发挥法治不可替代的作用。笔者认为，基于广佛肇三地的现实状况和未来发展客观需要考量，以科学、合理、可行的法制调整、引导、规范和保障广佛肇一体化的推进，才能使之有牢固的衔接纽带、坚实的制度依托、高效的行政管理、协调的运作机制、有效的统一执法和紧密的司法配合。离开了法治，广佛肇一体化势必步履维艰，甚至难成现实。为扎实推进广佛肇一体化，在法治建设方面亟需优先考虑和切实致力于以下三个方面。

一、积极促成三地立法及规则的彼此一致

无论广佛肇一体化的构建，还是其逐步推进和具体落实，法治不仅不可缺位，而且必须“先行”。[1]因为区域经济的一体化本身就是使各自独立运作的个体形成紧密衔接、相互配合的整体，客观上注定需要有明确、清晰、可靠的法制化规则加以引导、规范和保障，这既是已被世界许多成功城市群建设所凸显和证明的规律，更是国内推进类似经济圈发展正在依循和践行的路径。尽管《发展规划》对于推进广佛肇一体化确实具有前瞻性、指导性和可行性，但宥于其自身属性，缺乏法制化规则独具的规范性、约束性和强制性却是不争事实。换言之，对于广佛肇一体化的推进来说，这一《发展规划》整体蓝图和框架设计的指引，而不可能有施工规程和操作规范所必备的刚性。显然，单凭前者肯定不足以完成广佛肇一体化这一系统工程的建设，必须有后者的积极跟进和渐次充实。由此可见，立法及相关规则的制订必须被置于优先考虑和统筹安排的位置，而且这种先行必须以相互协调、彼此一致、循序渐进为圭臬。

在广佛肇一体化中实现立法及规则的一致，需要三地的人大及其常委会、政府及其所属部门所颁行的相关地方性法规、地方政府规章以及有类似属性的各种规范性文件的彼此协调、互不抵触。诚然，由于在我国现行行政区划中，广佛肇三地互不隶属，各自又都有独特优势、发展需求和建设规划，因此，促成三地立法及规则的彼此一致，无疑较同一行政区域政府内的协调面临更多困难。但是，要推进广佛肇一体化，就既要正视和关照相互的差异，更应致力于规则的彼此一致和包容并蓄。否则，广佛肇一体化犹如纸上谈兵。

为促成广佛肇立法及规则的彼此一致，一要在观念上达致共识。切实在立法及规则的起草、出台全过程积极确立三地合作、互利、共赢的理念，全力探寻广佛肇三地之间的最大公约数，逐步缩小彼此规则的差异，使所制订的立法和规则既服从和服务于广佛肇一体化的大局，又充分考虑彼此的特殊情况和特定权益，着力破除唯我独尊、各自为政、利益零和、以邻为壑的意识。二要在运作上形成机制。三地的地方国家权力机关、行政机关及法制机构完全有必要建立相互协作的机构、彼此沟通的管道和稳定可靠有效的运行机制，以便能够认真研究面临的问题、适时消除立法及规则方面的冲突。三要在内容上破除壁垒。由前述机构牵头，组织力量仔细审视广佛肇三地现行立法及规则的同一性和差异性，重点破除彼此设限甚至相互矛盾的内容，大力清理与广佛肇一体化有碍或不利的各种规定，尽可能减少影响彼此合作的审批事项和审批环节、优化管理程序，为三地企业、民众的无障碍沟通、充分交流提供良好的制度空间。

当然，广佛肇立法及规则的彼此一致，肯定要在依法治国和法治广东的框架内推进，以符合我国宪法、法律、行政法规以及广东省有关地方性法规和地方政府规章的规定为前提，目的在于使其在广佛肇三地更切实、更严格、更有效贯彻实施，而不是与其相抵触，更不是规避或妨碍其施行。

二、着力促进三地行政管理及执法的相互协调

广州、佛山、肇庆是广东省的不同地级市，行政区域相邻但政府及所属行政机构互无隶属关系。在行政执法中，三地政府及其所属机构当然都要依据和遵循我国宪法、法律、行政法规、国务院部门规章以及广东省的地方性法规、地方政府规章，但由于三地在经济发展、基础设施、产业体系、生态环境、居住空间、城乡结构等方面都差异明显，在环境保护、招商引资、土地批租、对外贸易、人才流动、技术开发、信息共享等方面也都各有千秋，相互在执法机制的设置、执法标准的掌握、执法手段的运用、执法方式的选择等方面不尽一致，在行政管理及行政执法方面更不可能并行不悖、无缝衔接。《发展规划》既然将广佛肇经济圈定位为“珠三角一体化发展先行区、全国深化改革与科学发展试验区、国家重要综合性门户区域、国际性现代服务业中心和先进制造业基地、广东宜居城乡建设示范区”，积极促进和着手建立广佛肇三地行政管理及行政执法的相互协调，无疑应当成为实现这些目标的不二之选。

实现广佛肇三地行政管理及行政执法的相互协调，需要广佛肇三地政府及其所属机构在行政管理和行政执法中彼此沟通、同心协力、相互配合，共同致力于广佛肇一体化建设。这种协调，大致涉及基础设施建设与管理、产业结构的优化与互补、商务与贸易的无障碍对接、工商企业的统一管理、农副产品的产销与流通、劳务管理与劳动者权益保护、科教文化的交流与合作、信息化建设的互利共赢、资源的开发与环境的保护、卫生防疫的协作等领域，在人口计生、海关、物价、工商、质监、税收、食品药品、卫生、知识产权、治安、司法行政等方面也有巨大合作空间。所有这些方面，广佛肇三地政府在行政执法上都需要展开积极交流、深度沟通和精诚合作，倘若三地政府及所属行政机构对此依旧各自为政、不相往来，分别追求利益的最大化，广佛肇一体化的进程注定大打折扣、有名无实，甚至导致各不得利、一损俱损的结果。

为促进广佛肇三地在行政管理及行政执法方面的相互协调，一要校正执法理念。三地执法机构及其执法人员要打破受条块分割管理体制的制约所形成的“各扫门前雪”、“彼此不搭界”的本位意识，在互相关联的行政事务中积极确立和切实贯彻非歧视原则，彼此给对方行政相对人完全对等和一视同仁的待遇，最大限度排除因地缘身份不同而造成的种种袒护或歧视，竭尽全力促成彼此的互利和双赢，让三地民众共享广佛肇一体化带来的便利和温暖。二要协调执法行动。由于广佛肇三地彼此地域相邻，任何一地的执法行动，如果没有其他城市的支持与配合，势必产生挤出或外溢效应，即违法犯罪分子为躲过风头、逃避打击而就近逃往临近地区，待另地行动过后再图重拾旧业。这不仅会给临近地区带去危害或隐患，更不利于对各种违法犯罪行为的集中整治和有效遏制。鉴此，实行一体化中的广佛肇三地执法机关，完全有必要在行政执法方面加强沟通、协调和联动，使相关的行政执法行动相得益彰，力求在三地达到最佳效果。三要协调执法程序。由于目前无论国家还是广东省，都没有出台统一的行政程序法律、法规或规章，这样难免会使广佛肇三地行政执法机关在行使职权及履行职责方面各自遵循不同的行政程序。在推进广佛肇一体化的情况下，这种不同既会影响行政效率的提高，又会给三地民众办理有关行政事务带来诸多不便，甚至有可能给以权谋私、侵权渎职、敷衍塞责留下可乘之机。推进广佛肇一体化，客观上需要三地及早出台规范行政程序的规则，逐步实现三地行政执法程序的一致。基于建立长效机制的考虑，由广佛肇三地有关部门抓紧商定并签署内容充实、权利义务明确、可操作性强的行政管理及行政执法合作协议，无疑十分必要和重要。在这方面，湖南构建的长株潭城市群、安徽打造的合芜蚌自主创新综合试验区，[2]东北三省在行政执法协作方面的积极探索和实践，[3]对广佛肇一体化的相关建设不无借鉴意义。

三、扎实实现三地司法审判及执行的衔接配合

广佛肇三地司法机关在行使检察权、审判权的过程中，虽然都要依据和遵循我国有关法律、行政法规及司法解释，但因三地的经济发展水平、人口素质、社会状况存在差异，各自司法机关在检察、审判及执行中的立案标准、定罪量刑尺度、裁判执行并非完全一致。就广州和佛山而言，“两地盗窃犯罪的立案标准、企业排污标准、人身损害赔偿标准、审判案件改判标准等方面都存在不一致的地方，没有形成区域内相对统一的法治环境，这显然会影响到相关法律的执行效果，影响司法机关职能的作用。”[4]况且，由于三地地域相邻，彼此间社会交往、人口流动和经贸往来都十分频密，产生于三地公民、法人及其他组织之间的许多民事纠纷、经济案件的调查、取证和处置，常常需要三地司法机关的彼此沟通和协助。因此推进广佛肇三地司法机关有关工作的紧密衔接和相互配合，不仅是促进我国司法统一的积极实践，更是推进广佛肇一体化建设的题中必有之义。

广佛肇三地在司法及执行中实现衔接配合，需要广州、佛山、肇庆三地的检察机关、审判机关建立相互沟通顺畅、彼此互助、合作紧密、默契配合的机制，共同致力于三地相关的各种涉及司法的事项的公正、高效、便捷处理。其领域主要涉及跨广佛肇三地的各种刑事犯罪的查处、民事纠纷、行政争议、劳动纠纷、知识产权纠纷、环境污染诉讼、消费争议等案件的受理和审判。这种有机配合，既要坚持严格依法行使检察权和审判权，又要充分考虑广佛肇三地的客观实际；既要防止和排除对检察权、审判权的各种非法干预，又要认真注意和公正对待广佛肇一体化对司法工作的正当、合理要求；既要保持三地司法机关各自的独立性，又要有利于三地的交流与合作；既要顾及三地各自的特殊性，又要有益于促进三地一体化发展的大局。这样才能使三地的司法工作为广佛肇一体化发挥积极作用。

为促成广佛肇三地司法机关及执行的衔接与配合，首先，需要广佛肇三地人民法院、人民检察院商定建立彼此司法工作的联系机制。最好以协议的方式依法确定相互联系的制度化规则，建立稳固的联络渠道，明确相关信息的传递和反馈程序及各自在其中的权利和义务。其次，要尽快启动这种联系机制的切实运行。要及早使这种机制的运作进入稳固化和常态化，安排人员专门负责此项工作。对运行中发现的梗阻、瓶颈或不适，应及时采取有效措施加以认真解决；对所存在的不健全、欠充实、较模糊的问题抓紧补充和完善，从而使之得以充分发挥应有效能。再次，广佛肇三地人民法院、人民检察院要建立定期沟通、协商的对口联席会议制度，并切实开展工作，以便认真总结经验、查找内中不足、化解各种疑难、充实合作内容，使广佛肇三地司法配合与互助逐步达致顺畅、高效和便捷。

概言之，在广佛肇一体化进程中高度重视和积极推进法治建设，不仅对于保障广佛肇三地社会秩序、经济秩序的持续稳定和各种矛盾纠纷的及时化解，有效保护三地民众合法权益十分必要和大有裨益，更能为落实珠三角发展规划乃至推进粤港澳之间的互利、合作、共赢奠定现实基础和创造必要条件。在广佛肇一体化中忽视法治建设，无论《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》的贯彻落实，还是粤港澳合作的拓展与深化，都注定难以扎实推进和富于可持续性。

[1]孙笑侠、钟瑞庆.“先发”地区的先行法治化[J].中国改革论坛，2009，（9）.

[2]刘杰、何聪.安徽有个“合芜蚌”[N].人民日报，2011—11—21.

[3]何勇.东北三省建立行政执法违法案件查处协作机制[EB/OL].人民网，h t t p://p o l i t i c s.p e o p l e.c o m.c n/G B/ 14562/11517633.h t m l.

[4]邓建新.“珠三角”协调发展待统一立法[N].法制日报，2009—6—10.