基层社会管理重在抓落实

□王永平（中共广州市委党校，广东 广州510 0 7 0）

基层社会一般是指乡镇（街道）或乡镇以下所辖区域构成的生活共同体。基层社会管理是整个社会管理的重要基础，也是社会管理领域的重点和难点，党和国家非常重视加强和创新社会管理，作了一系列部署，为基层社会管理指明了前进的方向。“基础不牢，地动山摇”，基层抓落实的情况如何，事关整个社会管理的大局，事关改革发展稳定的全局。因此，必须以改革创新精神抓好基层社会管理的落实，切实做到有人抓、有人管、有人督、有实效。

一、抓落实是创新基层社会管理的根本途径

党和国家一直非常重视社会管理，特别是近年来把社会管理放在十分突出的地位。2011年，党和国家召开了一系列有关社会管理的重要会议，出台了一系列政策文件。胡锦涛总书记指出：“我们加强和创新社会管理的根本目的，是维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业，为党和国家事业发展营造良好社会环境。”“社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面。”加强和创新社会管理的主要目标，是要“扎扎实实提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义管理体系”，“确保社会既充满活力又和谐稳定”。[1]基层社会管理要服从和服务于上述目标任务。

社会管理的根本目的、主要目标和主要任务都要靠基层去完成、去实现。现在的主要任务，是要把党和国家的方针政策进一步落到实处。在我国，抓落实的主要载体是基层，基层党组织和基层干部是最直接、最重要的力量。调查表明，我国基层社会管理在长期的探索和实践中，取得了许多成绩，积累了不少宝贵经验，为促进社会既充满活力又和谐稳定发挥了基础性作用。近年来，在加强和创新基层社会管理方面涌现了大量的先进基层地区、先进单位和先进个人，他们为抓落实发挥了很大作用。但是，在基层社会管理中仍存在“三多三少”的现象，即：一般号召多，实际行动少；上面部署多，条件给得少；工作任务多，真正干活的少。尽管上述这些现象不是主流，但应引起重视，并切实加以解决。否则，党和国家社会管理的方针政策就会大打折扣甚至落空。解决这些问题的途径主要有两条：一是上级决策机构要真正把社会管理的目光投向基层，把重点放在基层，把资源多给基层，并且调整和完善对基层的评价标准，为基层创造更好的工作环境和条件；二是基层党委和政府要把社会管理放在更加突出的地位，从本区域的实际出发，因地制宜，把党和国家的有关方针政策贯彻执行好。上述两条途径是相互联系的，它们统一于基层社会抓落实的具体实践中。

基层社会管理要抓好落实，既是党中央提出的明确要求，又是基层社会管理的本质使然。“空谈误国”、“实干兴邦”，这是历史经验，也是治政规律。习近平同志指出：“抓落实，从各级党委、政府和领导干部工作方面讲，就是抓党和国家各项方针政策、工作部署和措施要求的落实。落实到哪里去？就是落实到实践中去，落实到基层中去，落实到群众中去，使之成为广大党员、干部、群众的自觉行动，以确保党和国家确定的目标任务顺利实现。”[2]就基层社会管理而言，抓落实，就是从本地实际出发，以求实效为导向，创造性地开展工作。基层社会管理主要是对人的服务和管理，说到底是做群众工作，从一定意义上讲，基层政府最重要的职责任务就是社会管理，因为这种管理就是为民服务。为了抓落实，求实效，可以借鉴工程建设的办法，把基层社会管理的工作变成具体项目。有了项目，应具体分解，合理分工，抓紧施行，注重实效。没有项目，应群策群力，积极争取，并且尽力提高项目立项的成功率。要努力使目标任务化，任务项目化，项目具体化。只有具体，才能深入；只有具体，才能落实。

抓好基层社会管理的落实，不是坐而论道的泛泛而谈，而是身体力行的具体工作，特别要做好以下几项工作：

第一，建立健全基层社会管理组织，并且在实践中努力完善这个组织，使之成为富有权威、服务群众、上下通气、左右联系的管理体系。在这个体系中，基层党组织必须发挥领导核心的作用，基层政府或政府派出机构应强化管理和服务职能。同时，要走社会化之路，积极组织和引导各类社会组织和居民群众参与社会管理，支持和引导基层各类企事业单位履行社会管理和服务职责。

第二，完善群众权益维护机制，按照有关政策法律反映群众诉求，协调利益关系，化解社会矛盾，维护本地区群众的合法权益。

第三，在加强和完善流动人口和特殊人群管理和服务方面发挥基层性作用。采取各种措施，把工作做到家，从严管理，热情服务，把党和政府的温暖送到居民群众的心坎上。

第四，在做好自身工作的基础上，争取更多的人力、物力和财力的支持。把基层的资源更多地用于社区、用于居民，为群众提供更多更好的服务。

第五，在加强和完善公共安全方面履行职责，积极参与，打好基层，预防在先，特别是要协助政府有关部门参与社会治安综合治理，按照有关法律和政策，协调上级有关部门做好食品药品安全监督、安全生产监管和应急处理、网络管理等工作。

第六，在基层开展思想道德建设。这是我们党的优良传统，是基层社会的基础工程。目前，这是一条最短的“短腿”，最薄弱的环节，必须高度重视，切实加强。孔子曰：“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格。”只有全体社会成员高度认同、自觉遵守和共同维护价值规范，社会和谐稳定才有可靠的道德基础和思想保障。而在思想道德建设方面，基层社会具有不可替代的作用，特别是基层党政机关和社会组织应当而且能够发挥重要作用。

二、抓落实的关键是要提高基层干部的执行力

基层社会管理必须依靠人才，要把那些敬业爱岗、敢想会干和善于做群众工作的干部选拔充实到基层，让他们在实践中得到锻炼和成长。基层干部身处基层第一线，是基层社会管理的中坚力量。他们直接面对群众，是党的方针政策的主要执行者，有时还处于基层社会矛盾的风口浪尖，压力大，任务重，是基层抓落实的主力军。基层社会管理要落到实处，关键是要提高广大基层干部的执行力。执行，说到底就是干，只有干，才能落实。执行力是执政能力的重要体现，也是基层干部最主要的素质。提高基层干部的执行力，从根本上讲就是要提高基层干部贯彻落实党和国家社会管理的方针政策的能力。执行力的强弱，是检验基层干部的试金石。基层干部的执行力主要体现在想干、会干、实干三个方面。

想干，就是想在基层干一番事业，想为群众做实事办好事。想干，主要体现在事业心和责任感上。这是提高执行力的基本前提。要提高基本的事业心和责任感，一要靠个人修养，二要靠教育培训，三是要靠树立榜样，四是要靠制度机制。这几个方面是相互联系、互相作用的。这种事业心和责任感，说到底，就是为民之心。要有为民之心，就要对群众有真情。不培养对群众的感情，不和群众打成一片，就不可能有事业心和责任感。要坚持思想上尊重群众、感情上贴近群众、工作上依靠群众，把群众满意不满意作为加强和创新社会管理的出发点和落脚点。要以人民群众利益为重、以人民群众期盼为念，着力解决好人民最关心、最直接、最现实的利益问题，始终保持党同人民群众的血肉联系。基层干部是做好群众工作最直接、最有效的力量。基层干部特别是其中的党员干部在某种程度上代表着当地党组织的形象，代表基层政府或者办事机构的形象，他们的事业心、责任感如何，直接影响到他们的具体工作及其实际效果。因此，在开展工作中要牢固地树立群众观点、群众立场，发扬密切联系群众的作风，真心实意地为群众办实事、做好事、解难事。

会干，就是会做事，能干活。从不会干到会干，是一个逐渐进步的过程；从会干到能干，也是一个不断发展的过程，而且永无止境。改革开放以来，我国社会发生了广泛而深刻的变化。经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，机遇前所未有，挑战也前所未有。社会的这些深刻变化直接反映到基层，使基层社会管理面临着非常复杂的局面，出现了一系列新情况和新问题。在社会转型期，群众工作呈现出一些新特点，概括起来就是：群众的结构越来越复杂；群众的思想观念和利益诉求越来越多样化；群众对公共服务的需求不断增加，利益表达方式也更加多元化。在这种情况下，基层干部要做好群众工作很不容易，特别是不少基层干部感到老办法不管用，新办法又不够用，面临能力不足、本领恐慌等问题。这些问题势必造成基层执行力的弱化。因此，基层干部必须重视和加强学习，千方百计提高能力，尤其是提高执行力。学习既需要明确目标，又需要有效途径。这就要求在抓紧自学的基础上，还应开展大规模培训，并把培训的效果作为基层干部任期考核的内容，把学习能力的强弱作为基层干部提拔任用的重要依据。通过各种办法，变“要我学”为“我要学”。在干中学，学中干，以学促干，以干促学，学干结合，切实提高实际工作能力。

实干，就要说实话、干实事，求实效。邓小平同志曾经说过：世界上的事情都是干出来的，不干，半点马克思主义也没有。已经定下来的任务，就要心无旁鹜，雷厉风行，实打实地干。已经部署的工作，就要具体安排，分工合作，带头去做。已经承诺了的事情，就要采取措施，说到做到，取信于民。实干，就要扎扎实实做自己的事，在管理和服务中切实履行职责。为此，基层干部要心系群众，了解群众工作新情况，拓展群众工作新思路，延伸群众工作新内容，搭建群众工作新平台。同时，要千方百计服务群众，努力解决事关人民群众切身利益的问题，如基本公共服务、治理社区环境、扶助社区老弱病残等等。这是基层干部最根本的群众工作，也是最得民心的事情。实干，就要调查研究。重视调查研究，是我们党的传家宝，也是做好基层社会工作的基础和前提。调查研究，不仅是领导干部的事，实际也是基层干部的事。没有调查研究，就没有发言权；不深入群众，就办不成实事。群众有智慧，群众有力量。基层社会抓落实的全部工作，都离不开群众的理解、支持和参与。但是，有些基层干部虽然身处基层，但脑不勤、腿不勤、下不去，并不真正了解实情，没有准确把握群众脉搏。因此，始终坚持并不断加强调查研究，是基层干部特别是基层领导干实事的基本功。要深入实际，把群众工作做到家，做到群众的心坎上。实干，就要从事关群众切身利益的突出问题抓起，具体、深入、细致地化解基层矛盾，协调利益关系，为老百姓办实事、做好事、解难事。量力而行，尽力而为，不要“四面出击”，“眉毛胡子一把抓”。近年来，不少基层党委政府每年推出办几件实事的承诺，并且“言必信、行必果”，让群众享受到改革发展的成果。这些都是实干的体现，应当大力推广。

三、通过寻找扎实有效的工作抓手来抓落实

抓好基层社会管理的落实，是一项长期复杂的系统工程。只有坚持标本兼治，整体推进，重点突破，才能找到扎实有效的工作抓手。所谓抓手，是指重点工作、重要途径、突破口、切入点等。

一是抓组织载体。落实基层社会管理工作，要有一定的组织载体，并且要不断地加强和改善这些组织的建设。胡锦涛总书记特别强调：“切实加强党的领导，强化政府社会管理职能，强化各类企事业单位社会管理和服务职责，引导各类社会组织加强自身建设、增强服务社会能力，支持人民团体参与社会管理和公共服务，发挥群众参与社会管理的基础作用。”[3]这段论述，指出了做好社会管理的组织载体，即党委政府、企事业单位、社会组织、人民团体以及群众组织。抓好这些组织载体是适应形势发展变化的必然要求。基层党组织是党执政的组织基础，也是基层社会领导核心和战斗堡垒。基层党组织要有组织设置，扩大组织覆盖，创新活动方式，以基层党组织建设带动其他各类组织建设。基层政府在基层社会管理中处于主导地位，应当进一步转变政府职能，即向创造良好环境转变，向提供优质公共服务转变，向注重维护社会公平正义转变，向实行科学公共治理转变。属于基层社会的公共事务，公民社会组织承担不了的，市场机制也解决不了的，政府必须努力解决，并且要坚决管住管好。同时，要把那些政府不该管、管不好、管不了的事转移出去，让基层社会的其他组织去管。其实，基层社会管理最好的办法是在党委政府的领导下，通过基层自治组织（居委会、村委会）去管理，让群众自我管理。需要指出，抓组织载体，不应当实行社会管理行政化，而应当积极推行社会管理社会化。近几年来，笔者一直强调“社会管理社会化”[4]、“加快转变社会管理方式转变”等观点。[5]社会管理社会化，主要是指社会事业社会办、社会事务社会管、社会成果社会享，它包括管理主体多元化、管理政策公平化和基本公共服务均等化等。

二是抓制度建设。基层社会管理要落到实处，一方面领导干部要以身作则，模范带头；另一方面，要建立和完善制度，用制度管人、用制度管事。基层社会管理是一项系统工程，需要建立完善的制度很多，重点是考核制度、监督制度、问责制度等。考核制度，主要包括考核指标、考核方式和考核结果的应用等内容。应当根据基层社会管理的目标任务，制定突出实绩、可以量化的考核指标。采用考核方式应当根据基层社会的实际而定，可以由上级考核、群众评价、同级评比等等。考核的结果应当用于基层社会管理的实际工作中，特别是要同干部的使用、升迁以及惩处挂钩。考核优秀的干部应予以表扬和鼓励，条件允许还应给予一定的物质奖励；表现特别优秀的，在提拔重用上应予以优先考虑；考核结果差的干部，应提出批评，并帮助其改正；考核结果很差、群众很不满意的干部，应予以一定的处分，必要时可以作适当的组织处理。狠抓落实监督制度必不可少。要建立行之有效的基层干部监督制度。监督的形式很多，如党内监督、人大代表监督、行政监督、法律监督、群众监督、舆论监督等等。在基层社会管理中，最主要的是加强行政监督和群众监督，特别是要充分发挥群众监督的作用。抓问责须有制，有责可问，有责必问。首先要抓紧制定《基层干部社会管理问责制度》，并在实践中不断完善。问责的范围应当覆盖基层领导干部和基层工作人员。各级领导干部既要敢于问责、善于问责，又要正确对待问责、主动接受问责。抓问责，必须动真格。对群众反映强烈、损害群众利益的突出问题和责任人，一定要敢于问责，从严处理。

三是抓用人导向。毛主席早就说过，政治路线决定之后，干部就是决定的因素。在开展基层社会管理过程中，怎样用人、用什么样的人，始终是一个具有决定意义的事情。用人的重要性不言而喻。抓落实、促发展，需要进一步优化用人导向。在长期的实践中，我们党已经形成一整套科学合理的用人理念、制度和方法，关键是要结合实际，具体运用。国外的人力资源理论和方法，可以给我们一些启示，但如果不结合实际、“择其善者而从之”，盲目照抄照搬是会吃亏的。因此，必须根据党的干部政策和实际工作的需要，把那些政治强、业务精、工作实、口碑好的同志提拔到重要岗位上。不能让老实人吃亏，也不能让钻营者得利。要突出重视基层的用人导向，通过多种形式使那些适合基层工作、作风好、能力强的干部留在基层，让那些在基层工作有经验，有实效的优秀干部得到更好的培养和使用。

四是抓方法创新。这里讲的创新，包括创新社会管理理念、主体、手段、体制等，这几方面是相互联系的，概括起来就是社会管理方式创新。抓落实之所以要创新，主要是因为当前我国社会管理还没有摆脱传统计划经济体制的制约。比如，社会管理重政府管理、轻公众参与，重管理体制、轻协商服务，重行政手段、轻法律道德手段等等，因而必须改革创新。著名社会学家陆学艺指出：“要搞好社会建设，必须进行社会体制改革”；“现在进行社会建设，要学习经济建设的经验，要进行社会体制改革，形成社会的动力机制，放手发动群众，调动各方面的积极性，大力发展社会组织、社会团体、民间组织，社会事务交给社会去做，政府进行宏观统筹和协调，社会建设也一定会取得成功。”[6]创新必须是在党的领导下的创新，是在继续弘扬优良传统基础上的创新，是尊重群众、尊重实践的创新，同时也是吸收借鉴国内外先进经验的创新。近年来，各地探索社会管理方式的创新，积累了可贵的经验，形成了各具特色的基层社会管理模式。比如，北京市基层社会管理网格化管理模式；天津市经济技术开发区社区管理的“泰达”模式；广州市基层社会管理的“一队三中心”模式；河南省焦作市解放区的“社区复合共治”模式；江苏省彭泽县“中心+村落”的农村社区管理模式；湖南省长沙市开福区“社区管理社会化”模式，等等。[7]还有许多地方从本地实际出发，创新基层社会管理，取得了新实效。比如，四川省成都市的农村成立了村民议事会和村民小组议事会；广州市将政府支持和市场机制结合起来在社区设立家庭服务中心；上海市建立拆迁新机制，在基层设立人民调解工作站；北京市采用信息技术，对基层社区实行“网格化”管理。总之，这些探索和创新适应了形势发展的要求，对基层社会管理抓落实具有重要意义。

加快转变社会管理方式，既是创新基层社会管理的努力方向，又是落实基层社会管理的根本要求。加快转变社会管理方式刻不容缓，因为它是应对社会风险挑战的必然要求，是保持社会和谐稳定的必然要求，是加快转变经济发展方式的必然要求。这种转变主要包括三个方面，即：从重政府管理轻公众服务向政府负责和社会参与转变；从重管理制度，轻协商向更加重视协商和公共治理转变；从重行政手段、轻法律道德手段向依法管理和综合运用多种手段转变。[8]只有把加快转变社会管理方式的工作理念与抓好基层社会管理的落实结合起来，才能真正提高基层社会管理科学化水平。

[1][3]胡锦涛.扎扎实实提高社会管理科学化水平[N].人民日报，2011—2—20.

[2]习近平.关键在于落实[J].求是，2011，（7）.

[4]王永平.社会管理体制应当社会化[N].广州日报，2010—3—2；

[5]王永平.对加快社会管理方式的研究[J].北京工业大学学报，2011，（5）.

[6]陆学艺.中国社会建设与社会管理：探索·发现[M].北京：社会科学文献出版社，2001.17.

[7]魏礼群.社会管理创新案例选编（上、中、下册）[M].北京：人民出版社，2011.

[8]王永平.论加快转变社会管理方式[J].特区实践与理论，2011，（2）.