广州走新型城市化发展道路应注意的问题及对策

□张晓蔚（广州市人民政府 研究室，广东 广州510 0 3 0）

城市化是世界发展的趋势。各国城市化的实践告诉我们，城市化在促进资源优化和合理配置、创造全新生活方式的同时，也会产生一系列新的问题。作为全国城市化水平较高的城市，广州如何在新一轮城市化发展中，妥善解决好城市化过程中出现的矛盾和问题，对于我们能否真正走出一条符合广州实际、可持续的新型城市化发展道路至关重要、意义重大。

一、新型城市化发展应解决的问题

广州走新型城市化道路应当认真汲取拉美国家的经验教训，注意解决好以下三个问题：

一是人口过度向大城市集聚的问题。人口向城市大规模集聚，是城市化的必然趋势和重要标志。人口是一面“双刃剑”，人口的大量增加，既为城市发展提供劳动力支撑，也给城市建设和管理带来压力，处理不好就可能造成灾难性的问题。20世纪七八十年代，拉美国家在城市化过程中，正是由于忽视在城市化过程中解决好城市人口的合理控制和优化布局问题，大量农村人口涌向巴西的里约热内卢、墨西哥的墨西哥城等大城市，导致这些城市人口膨胀，失业人口剧增，贫富极为不均，在城市周边产生了大量的贫民窟，生态环境迅速恶化，公共服务严重不足，极大地制约了城市化的可持续发展，拖了经济社会发展的后腿，教训十分深刻。改革开放以来，随着城市化进程的提速发展，广州人口规模也发生了爆炸性增长。截止2011年，全市户籍人口达8 00多万，加上常住和流动人口，已经超过1500万人，约为改革开放之初的1978年的6倍，人口密度仅次于深圳和上海，列国内城市第三位。尤其是6个中心城区，人口密度达6726人/平方公里，而广州市土地利用强度已经趋于饱和，未利用地仅占5.6%。因此，在推进新型城市化进程中，如果我们不注意城市人口规模的合理控制，就可能因为城市不堪重负而重蹈拉美国家的覆辙。

二是城乡发展严重失衡的问题。农业社会产生村庄，工业社会催生了城市。在农业社会向工业社会转型的过程中，人才、资源、资本加速向城市集聚，农村的发展往往容易被忽视，从而产生新的矛盾和问题。20世纪六七十年代，拉美国家就是因为在推进城市化过程中，没有能妥善解决好农村农业和农民的问题，城市化发展严重失衡，从而陷入了更为棘手的城市危机之中。我国在推进城市化过程也同样存在上述问题，城乡差距有不断拉大的趋势。中国经济体制改革研究会副会长迟福林就曾表示，中国在保持经济持续快速增长的同时，已成为世界上城乡差距比较大的国家之一。广州城乡差距虽然较内地为小，但“十一五”期间城乡居民收入差距始终在2.4到2.5之间徘徊，远高于世界银行公认的共同富裕国家1.5的比例。目前，广州农村特别是北部山区农村留守老人、留守儿童问题与内地农村没啥两样，农村“空心化”情况日益突出，对农业生产有很大影响，如果解决不好，将极大地制约城市化发展。

三是外来人口安居乐业问题。农业劳动力向非农产业和城镇转移，是世界各国工业化、城镇化的普遍趋势，也是农业现代化的必然要求。我国农村劳动力数量众多，在工业化、城镇化加快发展的阶段，越来越多的富余劳动力逐渐转移出来，成为推动城市化的重要力量。就广州而言，目前全市外来的常住和流动人口与本市户籍人口之比，已经接近1：1。不可否认，在广州城市化过程中，外来人口作出了不可替代的重要贡献。但是，由于我国长期实行二元户籍制度，外来人口长期处于“半城市化”的状况，生活在城市化的边缘和社会底层，工作生活面临一系列困难和问题，积累了许多情绪和矛盾，成为城市化过程中社会不稳定的重要因素。如何让这部分人在广州有秩序、有尊严地生活和工作，是广州走新型城市化发展道路，预防拉美现象，化解社会矛盾，提升城市化发展水平所要解决的重大现实问题。

二、广州走新型城市化发展道路的对策建议

（一）强化规划政策对城乡人口的引领布局。广州走新型城市化发展道路，必须高度重视城乡人口的合理布局，防范拉美国家人口过度向大城市集聚问题的出现。要按照国家中心城市的总体定位，根据城市总体规划和土地利用总体规划对城乡人口布局的要求，作好规划和政策安排。一方面，通过产业转型升级，进一步优化生产力区域战略空间布局，大力推进低端产业和低端劳动力“双转移”，加快推进产业从劳动力密集型和依靠资源大量消耗型，向资本密集、技术密集和创新驱动转型升级，提高人口素质，减缓人口增长速度。另一方面，强化人口的控制，科学制定广州城乡和各区域人口规模及数量方案，按照中心城区严格控制、外围区（县级市）合理安排、中心镇逐步放开的要求，积极稳妥推进户籍制度改革。同时，加大政策引导、产业引导、居住生活引导，抽疏中心城区人口密度，逐步实现人口在中心城区、外围区（县级市）、中心镇的三级城镇体系的合理布局。

（二）推动城市生活方式在农村的普及化。目前，广州户籍人口城市化率为75%以上，达到发达国家的水平。像重庆那样大规模推进农村人口向城市集聚不符合广州城市化的发展实际，今后广州走新型城市化发展道路，重点不能再放在推动农村人口的城市化、片面追求人口城市化率，而是应该将城市化的重点放在推进农村实现城市生活方式的普及化。为此，要认真吸取拉美国家在城市化过程中城乡发展严重失衡的教训，建立完善以城带乡、以工促农的长效机制，加大城市支持农村、工业反哺农业的力度，通过实施美丽乡村计划，推动城市生活方式加快向广大农村地区延伸覆盖。按照岭南特色要求，高起点、高标准完善1142个村庄的规划设计，并引导有条件的自然村向行政村整合集中；全面推进村庄综合整治和改造危房，完善一体化垃圾处理，推进农村水改、气改和污水处理，完善农村道路、光纤网络等公共基础设施，实施村庄绿化美化。同时，着力打破城乡二元结构制度，“小步快跑”地促进农村教育、医疗、文化等基本公共服务均等化，大幅度提高新农保、新农合和农村低保水平，解决好农村就业难、上学难、看病难、养老难、住房难问题，切实让生活在农村的居民同样享受城市居民的生活待遇，推动城乡生活双向互动、协调发展，使农村成为大家向往的美丽家园，吸引农村新生代回乡创业发展。

（三）千方百计缩小城乡居民收入差距。

重点抓好三个方面工作：一是推动农业转型升级。完善各项多项惠农强农政策，支持“公司+基地+合作组织+农户”新型农业产业化发展模式，实施科技兴农战略，加快农业产业化、现代化步伐。这是提高农业发展水平、增加农民收入的关键。二是改革农村土地产权制度。农村土地和城市土地产权的二元结构，是制约农村发展、影响城乡差距的主要瓶颈。要大胆探索农村土地“四权”合法流转，鼓励农民以宅基地置换集中居住小区，引导农民将原来分散、闲置、使用效率低的宅基地集中复垦，向土地规模经营集中，提高土地价值和集约利用水平，促进发展现代农业，增加农业附加值，有效提高农民收入。三是重视培育新型农民。提高农民科技和知识水平是帮助农民增加收入的根本。要继续加大对农民从事科技农业的培训力度，增强农民创业发展能力。要大力发展农村二三产业，实施农村富余劳动力转移就业培训，力争农村从事二三产业劳动力占70%以上，提高农民工资性收入比重，加快缩小城乡居民收入。

（四）切实为外来人口提供优质服务。广州要真正实现城市化和现代化，不仅要处理好城乡人口结构二元关系，更要做好城市外来人口服务管理，这是城市社会服务管理的主要重心。要按照国家和广东省的有关要求，继续完善暂住人口居住证制度，在不突破国家关于要继续合理控制副省级市人口规模户籍政策的前提下，集中清理造成外来人口学习、工作、生活不便的有关政策措施，理性回应这部分人的合理利益诉求。要采取更加有效的措施，为外来人口在广州学习、工作、生活提供方便，逐步建立覆盖外来人口就业指导、技能培训、子女上学、法律援助、社会保障等基本公共服务体系，积极吸纳外来人口参与社区、村镇社会服务管理。要学习重庆市为外来人提供住房保障的做法，加大保障性住房、特别是公租房建设力度，尽可能让更多的外来人口住有所居，帮助外来人口加快融入广州城市生活，努力走出一条让“新广州人”实现安居乐业的新型城市化发展道路，促进幸福广州建设。