行政机关行政诉权探析*1

孔维臣

(武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072)

依据我国行政诉讼法的规定，可以作为原告提起行政诉讼的是公民、法人或者其他组织，行政机关一般以被告的身份参加行政诉讼。但是，行政机关具有双重身份：一重身份是掌握国家行政权、对社会进行全面管理的机关法人，享有行政管理权；另一重身份是作为地位平等的民事主体，参与各种民事法律关系，享有法定的民事权利、承担相应的民事义务。判断行政机关是以何种身份参与行政诉讼、是否具有行政诉讼原告资格时，要注意区分该行政机关是以哪一重身份出现的。如果行政机关作为普通的机关法人，接受其他行政机关管理，对该行政机关作出的具体行政行为不服的，可以作为原告提起行政诉讼。最典型的案例是税务局要为职工修建宿舍，其规划申请规划局未受理，税务局不服规划局的决定，以此为由提起行政诉讼。该案件中，税务局并非是行使其税务管理的行政职权，而是基于其民事主体的身份，因而具有了行政诉权。这一点已经被学界所广泛认可。行政机关如果是作为行政权的行使者身份出现的，则行政机关是否具备行政诉讼原告资格？就此问题我们进行探讨。

一、行政诉权之解读

行政诉权问题，一直为诉讼法学理论所重视，但研究者基本上停留在一般的解释与表述，研究成果寥寥可数，因而有关行政诉权的一系列问题长期悬而未决。围绕行政诉权问题的争论长期不休，关于行政诉权的各种学派应运而生。其中私法诉权说、公法诉权说、权利保护请求说、私法行为请求诉权说、起诉权利和条件诉权说、起诉胜诉和应诉答辩诉权说等是较为有代表性的观点[1]。要解读行政诉权之概念，就要首先界定诉权的基本内涵。

诉权之概念最早起源于西方的罗马法。在古罗马，最高裁判官享有除国王外至高无上的权力，具有最高的司法裁判权，其有权决定为公民提供法律保护的前提条件，即其有权决定公民诉权是否存在[2]。在德语中，“诉权”(Klagrecht)是指“可以为诉的权利”，这一概念与实体法和诉讼法合为一体的罗马法上的“诉”或者“诉权”(Actio)概念并不相同，而更加接近于《法国民事诉讼法典》中实体法和诉讼法相分离的“诉权”概念。 关于诉权与审判权的关系，笔者认为，二者之间存在一种内在联系。简而言之，诉权是审判权行使的前提和条件，审判权则是因行使诉权而产生的结果。可以说，“没有诉权，就没有审判权；国家之所以设置行政审判权并交由人民法院行使，其目的是为了保障当事人诉权的充分行使与依法实现。”[3]

行政诉权是诉讼当事人启动行政诉讼、建立具体的行政诉讼法律关系的基础与条件，是—种程序性权利。行政诉权是行政法律关系当事人基于行政职权的存在与行使而发生争议，依法向人民法院提起诉讼，请求人民法院提供司法保护和帮助的权利。行政诉权包括三个权利，即起诉权、获得行政裁判权及得到公正裁判权[4]208。行政诉讼原告行使行政诉权是通过行政诉讼寻求国家司法权保护的一种意思表示，是行政诉讼原告维护自身合法权益的有效手段。行政争议当事人没有行政诉权或者丧失行政诉权也就意味着其不能通过诉讼保护其合法权益，其权益不能获得法律的保护。

为了对行政诉权概念进行深入研究，需要明确并剖析诉权的性质。笔者认为，诉权的性质主要归结为以下三个方面。

1.诉权的基础性。诉权的基础性指的是诉权在权利体系中的基础性地位，其主要体现在诉权对其他方面人权及实体性权利的促成上。一方面，诉权能够维系权利的实现和权利体系的稳固；另一方面，诉权又可以通过促成其他具体权利的生成，使得整体权利体系能够在动态中实现自我完善，以满足权利主体及社会向前发展的需要。可以说，没有诉权，司法审判权就不能启动，因此诉权是当今法治社会公民借以主张并维护自己应有权利的基础和条件。

2.诉权的衍生性。诉权的衍生性是指诉权作为第一性权利的第二性的权利。所谓第一性权利有时也称为原有权利，指的是由一国法律直接赋予公民的权利或者由法律所授权的主体通过自身的积极活动而创设的权利，如所有权、人身权、著作权等。所谓第二性权利，也称为补救性权利，是指在公民第一性权利受到侵害时对其进行恢复而行使的权利，如诉权、损害请求权等。诉权作为一种程序性权利与救济性权利，其行使的目的是为了保障权利主体的第一性权利不受非法侵害。因此，从诉权的衍生性可以看出其作为第二性权利的性质。

3.诉权的程序性。“行政诉权作为公法上权利的一种，它是一种典型的程序权利。”[4]8诉权的存在，主要目的在于诉权能够保障权利主体的实体性权力得以实现，因而诉权本身就是一种程序性权利[5]。诉权的程序性体现在诉权与实体权不同的请求，诉权的内容是程序性的，是由当事人发动并导致人民法院启动司法程序的权利，同时也是要求人民法院依据法定的、公正的程序作出裁判以解决各种纠纷的权利。

与行政诉权概念紧密联系的是行政原告资格问题。行政诉讼原告是指认为自己的合法权益受到了行政主体作出的具体行政行为侵害或者受到不利影响而向人民法院提起行政诉讼的人，包括公民、法人或其他组织。原告资格是指符合法律规定的条件，根据法律的规定，能够向人民法院提起行政诉讼的资格[4]205。行政诉讼原告资格的确定，要充分考虑相对人的行政诉权，也要考虑行政诉讼目的、行政诉讼的受案范围等因素，同时也要考虑民事诉讼原告资格对行政诉讼原告资格的影响。

二、行政机关作为行政主体的行政诉权的可行性分析

行政机关如果以行政权的行使者身份出现，是否具备行政诉讼原告资格？笔者认为答案是肯定的。这是因为行政机关在各自的职权范围内行使职权时，有时基于其职权，会与其他行政机关产生职能交叉或者冲突。如规划部门进行的行政规划，严重威胁到气象设施的使用，则气象主管部门对该规划部门作出的具体行政行为不服的，可以作为原告提起行政诉讼，要求其撤销该规划。因此，行政机关在其合法权益受到或可能受到其他行政机关的侵害时，也应赋予其原告资格以维护其合法权益。其理由如下。

1.行政机关的行政诉权在理论上不存在障碍。《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关及行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起行政诉讼。”《行政诉讼法》第41条规定：“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织。”为使《行政诉讼法》的规定更加明确，该法第11条列举了行政诉讼的具体受案范围，并在该法第一款第八项、第二款中作了概括性、兜底性规定，即“认为行政机关侵犯其人身权、财产权，以及法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”。可见，《行政诉讼法》不仅明确规定了法院可以受理行政案件的范围和审理对象，同时也明确限定了行政诉讼中原告的资格。即，只有与法律规定的必须由行政终局裁决以外的其他具体行政行为有直接利害关系的行政相对人，认为行政主体作出的具体行政行为违法，侵犯其合法权益提起诉讼的，才能够具有法律认可的行政诉讼原告资格。为适应行政法治的发展，进一步明确行政诉讼的原告资格，《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《司法解释》)第12条规定：“与具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。 《司法解释》第12条对行政诉讼当事人的诉权作了总的规定，即与具体行政行为有法律上利害关系的。《司法解释》第13条则明确列举了实践中经常可能遇到的一些情形，即“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼：(一)被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；(二)与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的；(三)要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的；(四)与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的”。通过《司法解释》的进一步阐释，指明了行政诉讼的原告并不局限于具体行政行为的直接相对人，而以是否与被诉具体行政行为有 “法律上的利害关系”作为界定当事人是否具有原告资格的新的标准。“法律上的利害关系”这一标准突破了过去仅仅以“权利”为核心的原告资格理论，为行政机关享有提起行政诉讼的原告资格提供了依据。由《行政诉讼法》第2条的规定及《司法解释》可以看出，行政诉讼的原告包括公民、法人和其他组织。根据《民法通则》的规定，法人根据不同的标准，可以分为企业法人、机关法人、事业单位法人和社团法人等。从《行政诉讼法》第2条关于“法人”的规定来看，机关法人明显包含在法人范畴之内，而行政机关则是“机关法人”之一，其不能被无理排除在行政诉讼原告之外，应当赋予其行政诉权。

2.国外的经验值得借鉴。行政机关享有行政诉权在世界上很多国家都存在，日本的“机关诉讼”与德国的“机构之诉”最为典型。日本将诉讼是否涉及原告之利益，分为主观诉讼和客观诉讼，机关诉讼属于典型的客观诉讼。日本1962年颁布的《行政案件诉讼法》将行政诉讼类型分为四种，即抗告诉讼、当事人诉讼、机关诉讼和民众诉讼。该法第6 条对“机关诉讼”定义为：“围绕国家或公共团体机关相互间就权限之存在与否或行使之而引起纠纷的诉讼”。从该定义我们可以知道，机关诉讼对争议的内容是有一定的范围限制的，该诉讼尽管发生在两个行政机关之间或者两个公共团体机关之间，但争讼的内容仅仅限于有关公共行政的权限之争，不能随意扩大适用范围。与日本机关诉讼相类似，德国也存在所谓的“机构之诉”，其主要是关于公法人或者公营造物的机关争讼，适用于涉及行政组织法而产生的争议，尤其在地方公共团体机关之间或者其他单位对于其权限及其行使而产生的争议。关于机构之诉，德国观点认为行政机关能够因其公法上的权利受到其他行政机关侵害为理由提起行政诉讼，在不同的行政机关之间或者集体负责制的机关内部，对于发生的具有公法性质的法律纠纷，应当赋予该机关以行政诉权，通过法院的判决解决该争议。日本的机关诉讼与德国的机构之诉，颠覆了传统的行政诉讼只能是“民告官”的诉讼，在特定情况下，应当赋予行政机关以行政诉权。其他国家关于行政机关的行政诉权都从不同角度进行了规定，如韩国的行政机关之间的行政争议由宪法法院或宪法委员会进行裁判。美国关于行政机关的诉权主要是通过判例确定的。法国则存在一种独立的诉讼类型——越权之诉，它是指一个行政机关的合法权利在遭受另外一个行政机关侵害之时，在其自身不能对该侵权行为进行撤销或者进行改变的前提之下，就可以向行政法院提起诉讼，请求行政法院撤销该侵权行为。

3.从我国机关权限争议途径来看，赋予行政机关行政诉权也是十分必要且可行的。目前行政机关之间出现权限争议，一般通过行政系统内部解决，主要依据是《国务院组织法》、《地方政府组织法》、《国务院行政机构和编制条例》，同时参照有关行政组织的法律法规。行政管理过程中，权限争议发生以后，现实中最通常的做法是由它们的共同上级进行裁决。而行政诉讼过程中出现行政机关的权限争议，其解决办法是由法院层层向上级法院请示，直到最高人民法院，然后由最高法院请求由国务院解决。目前这种纠纷解决机制存在很大的问题：首先是缺乏时间上的限制，有很大的随意性，容易造成案件久拖不决；二是对于争议发生在行政诉讼过程中，发生权限争议的行政机关往往不主动提起诉讼，使很多类似的案件不能进入司法程序解决；三是这种内部的解决机制一旦超出国务院的权限，又没有其他有效的裁决手段。因此，应当赋予行政机关行政诉权，依据“司法最终”的法律原则，由法院进行裁决，尤其是在行政诉讼过程中出现行政机关之间的权限争议时，能够及时、公正地解决争议，能够提高行政案件的审判效率。我国行政审判工作已经过了二十多年，积累了丰富的经验，审判人员的素质也有了大幅度的提高，完全具备了解决行政机关权限争议的条件，因此赋予行政机关行政诉权是完全可行的。

三、行政机关行政诉权之行使

行政机关如何行使行政诉权，是一个全新的课题，是传统意义上行政诉权的内涵与外延的扩张，需要确立一整套能够在实践中操作的方案。

1.行使主体。施瓦茨说过“行政法任何方面的变化都没有原告资格方面的变化迅速”[6]。随着社会经济的发展，行政权力在逐步扩大，行政权之间的相互冲突不断增加，权力之间的僭越不可避免。职权法定是现代行政法治的基本原则之一，越权无效原则也被我们所接受，因此，行政机关必须在自己权限范围内行使职权，一旦出现权力错位，就要承担权力无效的法律后果。一旦行政机关发现其固有职权为其他行政机关所行使，其就有权通过行政诉讼的方式要求对方停止侵权行为。

2.行使方式。行政诉讼原告资格反映了行政法制现代化的发展水平。其发展呈现的趋势是逐渐放宽起诉资格，方便当事人起诉[7]。行政诉权的行使方式，一是行政机关发现其他机关侵犯其法定职权，主动向人民法院提起诉讼；二是在行政诉讼过程中，对于不同机关之间的权限争议，争议的行政机关可以主动请求人民法院进行确权；三是对于行政公益诉讼案件，有关的行政机关可以依据其职权，对损害公共利益的行政机关提起行政诉讼。

3.管辖。管辖分为级别管辖和地域管辖。关于级别管辖，基于行政诉权是为了解决行政机关之间的争议，难免受到地方的干扰，因此应当提高管辖级别，由中级以上人民法院管辖为宜。关于地域管辖应当采用“原告就被告”的原则进行确定，同时对于一些特殊的情况，可以采用异地交叉方式，由上一级法院指定管辖。

4.举证责任。作为“官告官”的行政诉讼案件，其举证责任的承担不能简单地采用传统上的由被诉行政机关举证的方式，而应当辅以“谁主张谁举证”的原则进行举证。因行政机关权限争议而行使行政诉权，则采用“谁主张谁举证”的原则，理由是两个行政机关之间地位是平等的，原告提出自己的主张必须提供相应证据证明被告行使的是自己的法定职权，以防止行政诉权的滥用而造成的诉累。而因公益诉讼而行使行政诉权，则仍然采用被告的行政机关举证的方式。

5.反诉。反诉是民事诉讼法规定的一项特有的程序制度，行政诉讼尚无该制度，也是行政诉讼法研究的空白。笔者认为，行政机关行使行政诉权应当部分引入反诉制度，对于行政机关之间的权限争议，基于行政机关之间地位的平等性，不需要以限制一方之诉权的方式以保护另外一方的诉权，因此应当赋予被告一方以行政反诉权。而对于因公益诉讼而行使行政诉权，则不允许作为被告一方的行政机关进行反诉。

四、结语

“官告官”的行政诉讼是对传统的“民告官”的行政诉讼方式的一大突破。通过行政诉讼的方式解决行政机关之间的争议，赋予行政机关行政诉权，对于我国现行的行政诉讼制度本身来说是一个极大的挑战。同时，引入行政机关行政诉权制度为我们及时、公正地解决行政争议提供了一个全新的视角，需要经过深入的理论探讨与实践检验，因此行政机关行政诉权制度的确定必定是一个漫长的过程，围绕这一问题的争论仍将持续。笔者坚信：当行政问题司法化之时，也是法治社会建立之日。

参考文献：

[1] 柴发邦.民事诉讼法学新编[M].北京：法律出版社，1992:64-65.

[2] 薛刚凌.行政诉权研究[M].北京：华文出版社，1999:2.

[3] 张显伟.行政诉权及其保障[J].广西民族学院学报,2004,26(4):163.

[4] 马怀德.行政诉讼原理[M].北京：法律出版社，2003:208.

[5] 翁 博.论行政机关的行政诉权[J].安徽警官职业学院学报,2011(2):37.

[6] [美]伯纳德·施瓦茨，著.行政法[M].许 炳,译.北京：群众出版社,1986:3.

[7] 胡宜奎.行政诉讼原告资格的发展趋势[J].学海,2000(3):135.