论城市化进程与我国城市发展的现实选择

马凤鸣，邢 晔

（吉林建筑工程学院管理学院，吉林长春130118）

论城市化进程与我国城市发展的现实选择

马凤鸣，邢 晔

（吉林建筑工程学院管理学院，吉林长春130118）

城市发展方针与城市化进程存在着极为密切的关系。在城市不同的发展时期，城市的发展方针也各不相同，在总结我国城市化进程的基础上，剖析了城市发展方针、城市规模与发展战略的政策性选择。

城市化进程；发展方针；城市规模

城市化作为一个重大的社会变迁现象引起了人们的广泛关注，在大力推进城市化的同时，应重新审视我国的城市发展方针。城市发展方针关系到城市发展的进程，因此制定科学合理的发展方针至关重要。要结合我国城市发展的历史与现状，借鉴国外成功的经验，不断探索新形势下城市化的发展规律，同时也要关注逆城市化等社会现象。这对于搞好城市化进程建设的协调、健康和可持续发展具有重要意义。

“逆城市化”又称为“反城市化”（deurbanization），是美国著名规划师贝利于1976年首先提出来的，即大城市的人口和经济活动部分地由城市中心向外围迁移和扩散，使郊区无限蔓延，并导致城市中心区和中心城市的衰退。直观地看，它似乎和城市化背道而驰，美国、英国和日本等国家分别于20世纪40年代、60年代和70年代开始出现这种逆城市化趋势，具体表现为：在城市化水平继续缓慢提高的同时，郊区化以更快的速度进行；市区中心吸引力下降；郊区成为人们主要的聚居区域；中心城市开始分解，小城市成为城市化的主力军。最近，又有人提出“反郊区化”概念。

一、城市化发展的历史进程

“城”和“市”最初本是两个不同的概念，指不同的对象，正是它们的有机结合，才产生了完整意义上的城市。关于城市的定义可以这样表达：现代的城市是一定地域范围内经济、政治和文化的中心，是现代工业和第三产业以及非农业人口集中的地方，在国民经济和社会发展中起着主导作用。

城市化是生产力变革引起的人类生产力方式、生活方式和居住方式改变的过程。具体表现为人口向城市转移；农业人口转化为非农业人口；农村地区逐步演化为城市；城镇数目不断增加；城市人口不断膨胀，用地规模扩大；城市基础设施不断提高；城市文化水平不断提高，并向农村推广。

（一）城市化阶段的划分

世界上大多数国家的城市化发展，都有异曲同工之处，即城市化水平的提高需要一个漫长的历史过程，在此过程中，城市化的形态特征与内在机制都发生着较明显的变化，体现出鲜明的阶段性，可以区分为早期（或称初级）、中期（或称中级）和后期（或称高级）三个阶段。至于其数量界限，尚无统一标准，一般认为：城市化水平在30%以下为初级阶段（发展较慢）；30%～70%为中级阶段（发展较快）；70%以上为高级阶段（发展较慢）。

也有学者将城市化的进程分成六个阶段：城市化水平在10%以前称为史前阶段；10%～20%为起步阶段；20%～50%为加速阶段；50%～60%为基本实现阶段；60%～80%为高级阶段；80%以后为自我完善阶段。

（二）新中国的城市化发展道路经历了一个比较曲折的发展过程

新中国的城市化发展大体可分为以下四个阶段：（1）城市化的初步发展时期（1949－1957年）。这是新中国城市化的起步阶段。至1957年城市数量发展到176个，城市总人口为9949万，城市化水平为15.4%。（2）城市化的曲折发展时期（1957－1977年）。这一时期是新中国成立以后政治、经济和社会发展的特殊时期，城市化进程也经历了剧烈的波动和起伏。第一阶段，1958－1965年。受盲目大跃进的影响，最终造成国民经济链条的崩断，极大地破坏了生产力。经过1961－1963年的城乡结构大调整，城市化水平出现大幅回落。1964年与1957年比较，城市数量减少5个，城市化水平也有所回落，比1957年减少0.9个百分点。此阶段常被称为中国的第一次“逆城市化”。第二阶段，1966－1977年。受“文革”的影响，我国的社会经济发展停滞不前，城市化也处于停滞状态。大规模“三线”建设、工厂内迁、干部和知识青年下乡（总数达2000多万人），致使全国范围内出现第二次“逆城市化”现象。（3）城市化的快速发展时期（1978－1997年）。这一时期始于1978年的改革开放，给我国的政治、经济、文化以及社会的各个方面都带来了巨大的变化，国民经济迅猛发展，城市工业持续增长，农业生产不断提高，城市贸易愈加繁荣。经济的充分发展为农业人口流向城市提供了条件，国家对城市的发展也有了比较正确的认识。国家实施和调整了一系列鼓励城市发展的政策和措施，包括调整了城镇设置标准等。到1997年，我国城市由193个增至600多个，与1979年相比，新增480个，相当于前30年增加数的2倍多。（4）城市化的全面推进时期（1998年至今）。这一时期中国对城市化的发展战略有了更加充分的认识，城市化和城市发展空前活跃。尤其是党的十五届五中、六中全会明确提出，把城镇化作为促进经济结构调整和国民经济健康发展的重大战略举措，各地方政府也纷纷出台了加速发展城镇化的具体措施，中国的城镇化驶入了前所未有的快车道。到2000年底，中国城市总数达到663个，城市化水平达到36.1%。

二、城市发展方针与城市规模分析

（一）现有城市发展方针及其局限性

城市化动力一经诞生，就成为促进经济发展与社会进步的巨大推力，并且伴随着生产力的发展与生产关系的变革，逐步成为一个国家或地区的政治、经济、文化中心。中国是一个典型的二元经济结构国家，既有现代完整的工业体系，也有落后的传统农业生产方式，农业人口占总人口的比例很大。新中国成立以后，几代人为实现工业化、现代化和探索中国的城市化发展道路，付出了巨大的努力。

新中国成立后的相当一段时期内，在当时的消灭三大差别（工农差别、城乡差别和脑力劳动与体力劳动的差别）的思想误导下，我国城市发展方针实行的实际上是一种否定大城市发展、贬低城市作用的“反城市化”政策。造成城市化水平不仅没有增加，反而略有下降。

改革开放之初的1978年召开的全国城市工作会议提出了“控制大城市规模，多搞小城镇”的原则。1980年10月召开的全国城市规划工作会议提出“严格控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”，特大城市、大城市、中等城市、小城市应逐步形成2∶1∶3∶4的关系。1989年，全国人民代表大会审议通过的《城市规划法》，把以上限制城市发展的思想用强硬的法律条文规定下来，把限制大城市发展的思想推向了登峰造极的地步，可谓罕见。把城市化道路的选择与城市化规模联系在一起是毫无道理的。

由于当时认识的局限性，认为我国人口众多，高度集中于城市是不可想象的，分散于农村又将阻碍现代化。恩格斯在1874年就讲过：“乡村农业人口的分散和大城市工业人口的集中，仅仅适应于工农业发展水平还不够高的阶段，这种状态是一切进一步发展的障碍，这一点现在人们就已经深深地感觉到了。”［1］

集中性和分散性不应该截然分开，而应是相互联系的。根据我国国情，采取“大分散、小集中”的战略，将分散的农村居民点，集中建设使其形成农工商联合基地。对于数以亿计的农村剩余劳动力，按照以上就近转化理论，当时认为可在附近小城镇安排60%，在农村集镇安排30%，而把进入大中城市的人口控制在10%，即2000万左右。现在看来就显得相当局限和保守了。

1997年《国务院批转公安部小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度意见的通知》认为，应当适时进行户籍管理制度改革，允许已经在小城镇就业、居住并符合一定条件的农村人口在小城镇办理城镇常住户口，以促进农村剩余劳动力就近、有序地向小城镇转移，促进小城镇和农村的全面发展。农村新生婴儿可以随母或者随父登记常住户口。此后，许多小城市为促进经济发展，基本放开了户籍限制；不少大中城市，甚至北京、上海等，也放松了外地人口进入本市的限制，这极大地加速了人口的流动。据权威部门预计，未来30年，我国人口将形成5亿城镇人口、5亿流动迁移人口、5亿农村人口“三分天下”的格局［2］。

据国家统计局调查统计：我国流动人口增长迅速，截至2005年底，总量已达1.5亿（其中跨省流动0.5亿），意味着全国每9个人就有1个处于流动状态。而城市是流动人口最集中的地方，全国大中城市流动人口一般约占市区常住人口的20%～30%。根据2005年人口抽样调查的数据，上海的流动人口已高达580万，相当于市区常住人口的20%～30%；北京的流动人口达到357万，相当于市区常住人口的30.3%。2006年，广州市登记在册的流动人口达到360万，相当于本市人口的48%；当年非本地户籍、在广州出生的婴儿竟比本地户籍的新生婴儿多1.34万。2005年，东莞市有本地户籍人口165万，而常住的打工人口为585万，后者是前者的3.5倍。而在我国，还有数以亿计的剩余劳动力，他们还要加入到流动人口队伍中去。城市化水平每提高1%，农村剩余劳动力转移1000万，有文章指出：“我国将有4亿农民转变为市民，公共服务将受考验。”［3］

综上分析，当年提出的城市发展方针并非建立在严谨科学的分析基础之上，而是为了追求直接的生产投资效益，在城乡分割和计划经济体制下，压缩“非生产性”投资的背景下提出的，因此具有较大的局限性。

（二）城市发展规模分析

1.城市规模发展的变化

由表1可以看出，尽管国家的法律规定要严格控制大城市，实际上近30年来发展最快的恰恰是大城市和特大城市。尽管新中国成立后，有关部门很早就提出了“严格控制大城市规模”的城市建设方针，但是大城市，尤其是特大城市快速发展的事实却说明：城市发展是由其自身的客观规律所决定的，而非行政命令与人为干涉所能左右。

实际上我国内地的城市结构体系发生了相当大的变化：大中小城市的结构比例分别为：1949年1∶1.3∶6.7，1980年1∶1.6∶2.4，1990年1∶2.0∶4.9，2002年1∶2.0∶2.9，其中总的趋势是向着合理的城市结构体系发展。

2.科学地认识城市规模

所谓城市规模是指在一定的城市地域或空间内，所聚集的物质与经济要素在数量和质量上的差异性、层次性；它主要包括城市人口、城市经济实力、建成区土地面积这三个组成部分。城市人口、土地和经济活动之间，客观上存在着必然的联系，它们共同构成城市的要素，是城市规模的体现。因此，城市规模的测度应采用综合指标法更为科学。综合指标法虽然全面，但测度起来比较烦琐，为简便起见，很多情况下实际上采用的都是单一指标法。政府主管部门和学术界关于城市规模及城市化道路的选择上，观点莫衷一是。（1）美国系统工程专家吉布森认为：3万～5万人可以获得“惬意的生活环境”；当人口规模达到25万人时，就业机会增多，但环境不如过去；当人口规模达到100万时，出现“大城市病”。（2）英国、法国、德国、日本、前苏联等国家的许多学者通过研究和资料比较，倾向于推荐15万～45万人的人口规模。（3）世界银行的发展报告推论，城市经济规模的下限应该是15万人以上，目前还没有上限。

3.城市的最佳规模并不存在

应当认识到：第一，城市的“最佳规模”在现实中并不存在。大有大的优点和缺点，小有小的长处和短处。第二，影响城市发展和城市规模的因素是多元的，并非取决于单一因素。第三，现代市场经济的开放性使得城市获得更广泛的发展空间、更广泛的发展基础，城市发展不会局限于自身的区域。市场经济的一大特征是其流动性——生产资料、生产要素、产品及服务、科学技术和信息等，在越来越大的范围内、以越来越自由的方式流动。第四，在不同规模的城市之间，并不天然地存在绝对优劣。第五，应充分认识到目前我国内地城市的总体结构为：大城市不大、中等城市不活、小城市不强、小城镇不优的现状。

2011年国家发展和改革委员会要求防止特大城市过度扩张［4］，所以，在全面推进城市化的过程中，要关注中心城市附近的逆城市化现象和一些地区的“滞后城市化”现象的出现。“滞后城市化”即城市化速度落后于工业化的进程，造成城市化水平与经济发展水平的脱节。亚洲的一些国家，城市化水平落后于工业化进程。工业向乡村扩散，农村人口就地经济非农业化，从而城市化水平不能真实地反映经济发展的水平，在我国的“长三角”和“珠三角”等经济发达地区就存在这种现象。所以，目前的状况是，一方面某些中心城市逐渐有“逆城市化”现象显现，另一方面某些民营经济、乡镇企业发达的地区，还存在着“滞后的城市化”现象，因而城市规模应科学地审视，要区别对待，不能一刀切。

三、城市发展动力机制与我国城市发展的政策性选择

（一）城市化动力机制分析

研究城市化的动力机制必须十分关注城市化的发展轨迹。现代社会是从农业社会发展而来的，在城市化的初级阶段，由于受生产关系及生产力发展水平的制约，城市的规模很小，数量也不多，第一产业在空间上仍然占据主导地位，是城市发展的初始动力。在城市化的中级阶段，由于工业革命的发展，导致了城市规模的迅速扩大和数量急剧增加，在这一阶段，第二产业占据了主导地位，是城市发展的根本动力。在城市化的高级阶段，城乡差别不断缩小，从城乡分离到城乡融合，是历史发展的必然。在这一阶段，第三产业占据主导地位，是城市发展的后续动力。

随着城市的功能发生历史性变化，在信息社会里，作为第四产业的信息产业及知识经济迅速发展，使得城市产业结构进一步优化，为城市化发展提供了持续的动力。

目前我国的城市化水平为44%左右，处于中级阶段的中级水平，正是城市化的快速发展时期，工业化的扩张仍是城市化的主要拉力。

可喜的是，虽然我国的城市化进程起步晚，但伴随着农业产业结构的调整和新农村建设的发展，农业经济已经逐渐成为城市化的主要推力之一。主要表现为：农村耕地资源短缺与劳动力生产率提高导致大批农村劳动力剩余；城乡居民收入差距加大吸引农村劳动力进城。

在经济利益的作用下，城乡居民收入之间存在的较大差距必然导致许多农村劳动力从农业部门转入非农业部门。而且差距越大，劳动人口越具有强烈的到非农产业谋生的驱动力，如果在空间上无法转移，就会形成“离土不离乡”的人口转移模式。

（二）三元结构是目前的现实抉择

1979年诺贝尔经济学奖获得者、美国著名经济学家阿瑟·刘易斯，在1954年发表的《劳动无限供给条件下的经济发展》一文中，首次把发展中国家经济的“二元性”明确地刻画了出来。他认为，发展中国家的经济结构可以概括为两大部门：一个是“资本主义部门”，在生产中使用可再生性资本，劳动的边际效率较高；另一个是“自给农业部门”，在生产中不使用再生性资本，劳动力隐蔽失业，劳动的边际生产力很低，甚至为零或负数。典型的”二元经济结构”突出地表现在技术上、经济上、地理上三个方面的二元性：技术上，以原始手工技术为主导的传统农业和以机械自动化技术为主导的现代工业并存；经济上，以自然经济为基础的农业部门和以商品经济为基础的工业部门共处；地理上，贫困落后的广大农村和高度发达的少数城市同在。

“二元经济结构”的发展是单线单向的，如果不进行制度的变革和创新，“二元性”将日趋激化，两极分化将越发明显，二者之间的关系如下：

传统农业部门：原始的手工技术→自然经济基础→落后的农村

现代工业部门：机械自动化技术→商品经济基础→发达的城市

三元结构是目前的现实抉择，由于乡镇工业的崛起和迅速扩散，标志着传统经济的“二元结构”已被突破，三足鼎立的传统经济、乡镇工业与现代工业的国民经济新格局已经形成。这种“三元结构”的关系如下：

传统农业部门→自然经济基础→相对落后的农村

乡镇工业部门→商品经济基础→发展中的小城镇

现代工业部门→商品经济基础→高度发达的城市

如果不想降低先进一极的生产方式，但又无法一下子把落后的生产方式提高到先进的水平，那将如何消除二元结构呢？实践表明，发展的重点应放在两者之间的中间层次上，即在二元结构的两极之间，建立起充当产业关联的中介和生产力水平的台阶，这就是三元结构的基本框架，也是我国沿海经济发达地区多年来所选择的道路。

为贯彻上述政策，20世纪80年代初，我国开始实行市管县制度，地级市数量增加较快，1983－1998年间，共有100多个县级市升格为地级市，其中仅1983－1985年的3年里，地级市的数量增加50个。

1983年，著名社会学家费孝通提出“解决农村剩余劳动力问题要以小城镇为主，大中小城市为辅”，认为“加强小城镇建设是中国社会主义城市化的必由之路”。上述建议在当时的城乡户籍制度下，应该是最好的选择，因此得到了社会和政府的认同。

1984－1986年，“撤社建乡”，并降低建制镇标准，结果3年里建制镇数量增加7750个；1992－1994年，国家对乡镇实行“撤、扩、并”，结果3年里建制镇又增加7750个。这6年里建制镇增加数相当于1979－1999年间净增加数的71%。

1986年国家有关部门修订“建市”标准后，县级市也增加很快。1986－1996年的11年间，县级市数量净增加286个。

1992年，国务院再次修订小城镇建制标准，促进了小城镇的发展。

1993年10月，建设部召开全国村镇建设工作会议，确定了以小城镇建设为重点的村镇建设工作方针，提出了到20世纪末我国小城镇建设发展目标。会后，经国务院原则同意，建设部等6个部委联合颁发了《关于加强小城镇建设的若干意见》。

1995年4月，国家经济体制改革委员会、建设部、公安部等11个部委联合下达《小城镇综合改革试点指导意见》，并在全国选择了57个镇作为综合改革试点。

1998年10月，中共十五届三中全会通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，提出“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略”，进一步提升了发展小城镇的重要地位。

2000年，中共中央、国务院发布的《关于促进小城镇健康发展的若干意见》指出：“加快城镇化进程的时机和条件已经成熟。抓住机遇，适时引导小城镇健康发展，应当作为当前和今后较长时期农村改革与发展的一项重要任务。”

综上所述，改革开放以来，我国城市化政策的变化，主要体现在两个方面，一是由过去实行城乡分隔的二元结构，限制人口流动逐渐转为放松管制，允许农民进入城市就业，鼓励农民迁入小城镇；二是确立了以积极发展小城镇为主的城市化方针。

应当认识到三元结构是目前的现实抉择，美国等国都经过了一百多年的时间，才由城市化的初级阶段发展到城市化的高级阶段，所以我们要充分认识到城市化的过程是一个漫长的进程。

加速不同地区间城市的平衡发展，要关注中心城市附近的“逆城市化”现象和一些地区的“滞后城市化”现象，因地制宜，坚持科学的发展观，走可持续发展的道路，搞好大中小城市的协调发展。制定切实可行的城市发展方针，搞好城市功能定位，确定合理的城市建设规模，不能单纯地限制或鼓励发展，做到城市与经济、环境的协调发展。

［1］马克思恩格斯文集：第1卷［M］.北京：人民出版社，2009：689.

［2］我国人口分布将形成“三分天下”格局［EB/OL］.［2011－1 1－2 0］.http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2009－04/14/content＿11184857.htm.

［3］我国将有4亿农民转变为市民公共服务将受考验［EB/OL］.［2011－11－20］.http：//news.sina.com.cn/c/sd/2010－12－01/150921565979.shtml.

［4］国家发改委要求防止特大城市过度扩张［EB/OL］.［2011－11－20］.http：//news.xinhuanet.com/2011－04/11/c＿121287533.htm.

［5］蔡孝箴.城市经济学［M］.天津：南开大学出版社，1998：41－48.

［6］钟秀明，武雪萍.城市化动力［M］.北京：中国经济出版社，2006：70－88.

［7］马凤鸣.城市化进程与逆城市化［J］.城市建设理论研究，2011（11）：1－3.

［8］马凤鸣.城市功能定位分析［J］.长春大学学报，2012（1）：24－27.

F291.1 文献标志码：A 文章编号：1671－9476（2012）04－0109－04

2012－01－08

马凤鸣（1962－），男，吉林舒兰人，副教授，主要从事建筑经济学、城市经济学和管理数学的教学与研究。