浅析公民社会组织在经济社会发展中的重要作用——以山东省枣庄市为例

陈超

(枣庄市人民政府办公室，山东 枣庄 277800)

改革开放以来，我国的生产关系和社会结构发生了深刻而又复杂的变化，各种公共危机频繁爆发，各级政府承担和应对的社会管理任务更加繁重。实践证明，仅靠政府的力量来管理公共事务已经远远不够。在现实中，非政府组织与各级政府部门协同努力，为经济社会发展做出了较大贡献。公共管理的理论和实践表明，在管理主体上，对社会公共事务的管理不能由政府独自承担，必须鼓励和引导非政府组织加入，必须不断扩大社会的自治能力，大力培育非政府组织，使其与政府共同参与社会公共事务的管理。本文试结合枣庄市经济社会发展的实际，简述非政府组织的重要作用。

一、深刻剖析公民社会组织(非政府组织)的实质与内涵

非政府组织是20世纪的产物，是人们重新审视国家(政府)和市场在社会发展中的作用的结果。非政府组织，即NGO(Non-Governmental Organization)源于1945年联合国成立时通过的《联合国宪章》第71条“经济暨社会理事会得采取适当办法，俾与各种非政府组织会商有关本理事会职权范围内之事件。”与“政府组织”相对来说，“非政府组织”的称呼逐渐被人们使用。1992年，联合国召开了环境与发展大会，通过了《21世纪议程》，该议程提出要加强非政府组织的作用，要求各国政府和各政府间国家组织与非政府组织建立伙伴关系和对话机制。在联合国、世界银行等国际组织的倡导下，非政府组织作为一种参与社会治理的方式，已在很大程度上得到国际社会的认可。1995年“世界妇女大会”在中国北京召开，大会期间举行了“非政府组织论坛”，中国人第一次在媒体中接触到“非政府组织”、“第三部门”等术语。美国莱斯特·萨拉蒙教授提出非政府组织具有五大特征：一是非政府性；二是非营利性；三是自治性；四是志愿性；五是组织性。这一定义的内涵正是近代西方对国家、市场、公民社会三者分立的理解模式的反映。由于该定义比较符合西方国家的基本情况，因而受到了广泛国际社会中广泛采用的认可。

非政府组织定义可谓仁者见仁、智者见智，不同的国家有不同的称谓或相关术语，如“第三部门”、“非营利组织”、“独立部门”、“慈善组织”、“志愿组织”、“公民社会组织”、“民间组织”、“免税组织”、“草根组织”等。英文NGO的中文表达，是联合国的一个专用术语。“非政府组织”容易引起误解，产生歧义。在工作和生活中，不能望文生义，将非政府组织进行庸俗化或肤浅性地理解。实际上，“非政府组织”并非“政府之外的所有组织”，更不是“无政府组织”，也不是“反政府组织”。从我国政府管理角度看，非政府组织主要包括社会团体、基金会、民办非企业单位，主要是指有别于政府组织、营利组织的各种非政府、非营利组织的总称，它提供部分公共物品与服务，强调个人奉献、成员互益等价位观念。综合国内外专家学者的观点，“非政府组织”是指依法建立的、相对独立于国家政府系统，以社会成员的自愿参与、自我组织、自主管理为基础，以社会公益活动或互益活动为主旨的非营利性、非政治性、非宗教性的一类组织[1](P3)。北京大学俞可平认为，社会学意义上的公民社会组织概念强调“中间性”，即公民社会组织是介于国家和企业之间的中间领域，它是官方政治领域和市场经济领域之外的民间公共领域[2](P2)。深刻挖掘非政府组织的内涵对进一步提高对非政府组织的认识有着重要的意义。

二、国内外非政府组织在实践中的作用

美国经济学家伯顿·韦斯布罗德曾经指出，政府、市场和非政府部门在满足个人对于公共物品需求时具有相互替代性和互补性。公共管理的理论和实践表明，政府和市场都会产生“失灵”，政府不能包办一切，也包办不了一切。“大政府、小社会”的时代已经被“小政府、大社会”所代替。

在重视社会管理和公共服务的时代中，非政府组织成为政府优化管理与服务的合作伙伴。在一个完整的、真正健全的社会中，甚至可以说真正科学、良性运转的社会发展历程中，政府、市场、公民社会组织或非政府组织，这三者缺一不可，而且这三者在具体实践中还相互补充，互相补位。只有政府、市场、公民社会组织或非政府组织合力而为，才更有可能治理好我们今天的社会。在西方，非政府组织或“第三部门”在经济社会中的作用主要有六个方面：一是促进经济增长；二是增加就业机会；三是提供公共物品和弥补政府缺陷；四是增加资源运用的透明度和合理性；五是扩大社会公平；六是培养人们的互助协作精神；七是在国际事务中发挥监督、协调作用[3](P408)。当今世界，非政府组织对政府的作用体现在五个方面：一是促进政府职能的转变；二是制约政府权力；三是提供政府的合法性；四是沟通政府与公民的桥梁；五是提高公共产品的供给效率[4](P72)。西方学者在研究公共资源治理时认为：一是要增加自主组织的初始可能性；二是增强人们不断进行自主组织的能力；三是要增强在没有某种外部协助的情况下通过自主组织解决公共资源的能力[5](P51)。

在日本的阪神大地震、美国的“9·11”事件以及美加大停电等诸多国外公共危机管理事件中，非政府组织发挥了重要作用。美国社会于“9·11事件”后短短3个月内，筹得共一亿五千万美元捐款，其中57%的捐款是由不同基金组织筹集，这些捐款再分发到各慈善机构，协助纽约市重建和帮助死难者家属。以汶川地震为例，在“5·18”四川汶川大地震的当天，有10多个国际非政府组织达到灾区，中国的一些非政府组织也是在第一时间参加救援。据清华大学NGO研究所估计，NGO数量应在30万个左右。由国内多家NGO发起的“NGO四川地区救灾联合办公室”在成都设立。据调查测算，各省市进入四川灾区服务的志愿者超过十万人。改革开放以来，中国政府高度重视培育和发展非政府组织，尤其是鼓励和支持非政府组织参与应急管理，如中国红十字会已发展有7.6万多个基层组织，约2700万会员，36万多名志愿者；中国慈善总会组织的团体会员已由1974年的少数几家发展为目前的137家。但与国外形成鲜明对比的是，在经历SARS、禽流感、汶川地震、玉树地震等一系列公共危机事件中，尽管国内非政府组织都参与了公共危机管理工作，但参与更多的是政府，非政府组织参与的热情和在其中发挥的作用不够。数据表明，每万人拥有的非政府组织数量，法国是110个，日本是97个，美国府组织数量不多、对非政府组织的登记管理实行双重管52个，巴西13个，而我国只有2.4个[6](P15)。由于我国非政府组织数量不足、资源的缺失使非政府组织缺乏社会公信度、资金的缺乏等因素的制约，我国非政府组织与西方发达国家相比发展缓慢。

三、非政府组织在建设幸福新枣庄中发挥了重要作用

在我国现实中，非政府组织的分类、管理的部门与国际上、学术界的划分不太一致，包括各类社会组织和农业经济合作社等。中国的非政府组织管理制度始于1988年，经过十几年的发展和完善，初步体系基本建立。最值得一提的是，1998年国家颁布了新的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》，2004年颁布了《基金会管理条例》等，这些法规对不同类型的非政府组织作了管理规定。

从地方政府的管理实际上看，目前实行的是双重管理体制，包括登记注册管理和日常管理，注册的部门涉及民政、工商、农业等部门，有的不在任何部门注册，有的民政、工商、农业等部门都参与管理。这三个部门管理的非政府组织为经济社会发展做出了重要贡献。

(一)社会组织的作用日益凸显。根据枣庄市民政局统计，市以下民政部门登记管理的主要有社会团体和民办非企业单位，社会团体分行业性、学术性、专业性、联合性几种类型，民办非企业单位分教育类、科技类、文化类、卫生类、体育类、劳动类、民政类、社会中介服务类、法律服务类几种类型。目前，我市现有各类社会组织1443个，其中社会团体976个，民办非企业单位467个，基本涵盖了经济社会生活的一些主要领域。社会组织承接政府职能的作用不断增强，内部机制建设明显提升，社会的影响力和公信度进一步拓展，成为加强社会管理、建设和谐社会中的重要生力军。

一是承接了政府转移的一些相关职能。全市各级行业协会接受政府委托，积极开展了行业规划、调研、统计、培训等活动。例如，枣庄市保险业协会等根据有关部门委托，认真开展专业技术职业资格培训，为我市培养了各类专业技术人才。二是维护了市场竞争秩序。通信行业协会、室内装饰协会等社团，根据本行业的实际制定了行业标准、行规行约，进行行业自律，避免恶性竞争，维护消费者的合法权益。市保险业协会积极引导保险公司开展行业自律配套联动，促使保险市场保持平稳发展的健康态势。三是提供了咨询服务。全市的学术性、专业性社团和农村经济协会通过开展各类人员培训、技术交流、技术咨询、法律法规的宣传，为经济社会发展和政府重大决策提供了有价值的咨询服务。比如，市公证员协会按照公证人员专业化、职业化要求，加强公证人员专业性、专题性培训，取得了良好效果。四是促进了社会公益事业发展。各类民办学校为社会培养了大批社会急需的各类人才，主要包括学历教育和职业技能培训。各类民办医院、民办科研院所也在各自的领域内发挥积极的作用。各类文化、体育类社会组织在各自的领域积极举办比赛、展览，组织会员参加上级举办的比赛、展览，丰富了群众文体生活。枣庄市残疾人联合会、市慈善总会、市老区建设促进会、市志愿者协会组织开展的各种公益活动，对我市经济社会发展起到了明显的促进作用。市青年志愿者协会积极引领广大青年志愿者开展党政需求、扶弱助困、便民服务、环境保护、应急救援、大型赛会等领域的大型志愿服务，打造了“七彩童年”关爱留守儿童、“照靓夕阳红”助老服务、“宝贝助力1+1”等系列活动品牌，赢得社会各界的广泛赞誉。枣庄市老促会联络配合中国老促会、省老促会到老区捐赠、慰问走访，积极联络、协调省老促会和山东海澜天韵集团有限公司为山亭区学校捐赠了大量图书。五是维护了社会稳定。各类社会组织积极发挥桥梁纽带作用，通过各种渠道，及时向党委、政府反映合理诉求，有效化解了社会矛盾，积极参与和谐社区建设，创造了就业岗位，缓解了就业压力。比如，台儿庄古城创业促进会积极响应各级党委政府“全民创业促就业”的号召，大力组织社会各界、特别是工商界的力量，全力开展扶持青年创业活动，基本实现了以创业带动就业的根本目的。

(二)农业农村经济组织蓬勃发展。2007年7月1日颁布实施的《中华人民共和国农民专业合作社法》第二条规定：“农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。”党的十七大报告明确指出要“发展农民专业合作组织支持农业产业化经营和龙头企业发展”。该法颁布实施以来，枣庄市委、市政府高度重视农民专业合作社的发展，全市各级各部门把大力发展农民专业合作社作为稳定和完善农村基本经营制度，推进农业经营方式转变，创新现代农业经营主体的重要任务来抓，通过采取积极引导、大力扶持、典型示范等措施，有效促进了我市农民专业合作社的又好又快发展。根据枣庄市工商局和枣庄市农业经济管理办公室统计，2011年全市登记注册农民专业合作社1619户，出资总额239090万元，成员总数10926人，与去年同期相比分别增长44.30%、71.95%、38.27%。全市共创建市级示范社22个，市级示范社累计创建188个，全年新增合作社497个，吸纳成员5.49万个，带动农户23.44万户，占全市农户总数的30%。在实践中，枣庄市均洋奶牛合作社以均洋乳业有限公司为龙头，通过采取统一供应饲料、统一合同收购、统一疫病防治、统一协调贷款等方式带领社员饲养奶牛，有效促进了奶牛养殖业的发展。目前，该合作社已发展社员158个，带动农户1200多户，年销售收入800多万元，利润50多万元。再如，滕州市瑞阳大枣产销合作社的“瑞阳”牌大枣、薛城区沙沟镇张庄村石榴合作社的“千寿槐”牌石榴、山亭区水泉镇田坑冬桃合作社的“水泉”牌冬桃等产品畅销国内外市场。市中区西王庄乡兴亮蔬菜种植专业合作社，结合临近城郊的特点，创造了“企业+合作社+农户”现代农业示范典型，有效促进了农民增收。

(三)农民专业合作合作社的迅猛发展有效促进了农村土地使用产权改革和国家农村改革试验区建设。为了有效破解制约农业农村经济发展的资金和土地瓶颈，从2008年开始，枣庄市在全国率先开展了以“一证一所一社”为核心内容的“三位一体”农村土地使用产权制度改革，在全国产生了良好反响。目前，全市以土地为纽带的合作社达到537家，规模经营土地34.7万亩，占全市耕地总面积的15%，利用农地抵押贷款2.09亿元。市、区(市)两级试点合作社评估总价值17亿元，是去年年初的3倍。2011年，全市土地合作社亩均收益6660元，比一家一户分散耕种高出62%；参与改革的农民人均增收30%，人均纯收入高于全市农民平均收入1100元。国家和省对枣庄的改革工作给予了充分的肯定，枣庄被列为全国18个、山东唯一的国家农村改革试验区，全市农业农村经济迎来了难得的发展机遇。

四、存在的主要问题与对策建议

虽然非政府组织在经济社会发展中发挥了重要的作用，是构建和谐社会不可或缺的重要因素。但从全国来看，发展不够充分，角色功能混乱，一些行为不太规范，自身能力欠缺；非政府组织普遍面临经费和人才匮乏的问题，筹资能力弱，筹资渠道少，严重影响其生存和发展；大部分非政府组织开展活动都是自上而下，自下而上开展活动太少；法律法规不健全；公众对第三部门的认同度不高等等。从枣庄市实际来看，非政府组织发展面临一些挑战，存在一些问题，比如总体数量不够，对发展非政府组织的认识和重视程度需进一步提高，缺乏广泛的宣传，有的对非政府组织还存在一些误区，管理不太规范，缺乏资金扶持，数量不足，力量薄弱等等。这些问题的存在在某种程度上制约了非政府组织的发展。

毋庸讳言，随着经济社会的不断发展，非政府组织作用越来越重要。结合枣庄市实际，下一步建议做到以下几点：一是充分利用各种媒体，大力宣传非政府组织的重要作用；二是健全完善非政府组织发展的体制机制，为非政府组织健康发展营造良好环境；三是加大依法管理力度，规范发展各类非政府组织；四是加大财政投入，为非政府组织发展提供可靠保障。总之，通过政府和公民社会组织或非政府组织的齐心协力，进一步促进幸福新枣庄建设。

参考文献

[1]马庆钰.中国非政府组织发展与管理[M].北京:国家行政学院出版社，2007.

[2]俞可平等.中国公民社会的制度环境[M].北京:北京大学出版社，2006.

[3]陈振明.公共管理学[M].北京:中国人民大学出版社，2003.

[4]曹现强，王佃利.公共管理学概论[M].北京:中国人民大学出版社，2010.

[5][美]埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事物的治理之道[M].上海:上海三联书店，2000.

[6]肖慧.试论非政府组织在公共危机管理中的作用[J].中国校外教育，2011，(9).