行政性进入壁垒下的企业预算约束硬化

2012-01-28孟昌

中国流通经济 2012年7期

孟昌

一、文献述评与问题的提出

当政府通过行政性手段来强制性地限制潜在厂商的进入时，存在行政性进入壁垒。为获得行政性进入壁垒下的排他权，在位企业往往接受政府的管制，即这类企业以自由定价权换取了政府的保护性壁垒。诸如金融、电力、通信、石油和铁路运输等产业被几家甚至一家国有大型企业垄断的格局，很大程度上是行政性壁垒保护的结果。国内学者通常所说的行政垄断企业即是这类受行政性进入壁垒保护的企业。同时，由于这类企业的规模大、沉淀成本高，在很大的产量范围内有成本的次可加性，因此市场的结构性进入壁垒也很高。也就是说，我国的这类行政垄断企业受到行政性进入壁垒和结构性进入壁垒的双重壁垒保护。[1]、[2]同时，这些企业一般是国有企业。一个被普遍观察到并被研究所证实的事实是，这类企业一方面声称自己因承担了非利润目标而亏损或者并未获得高利润；另一方面，其内部人又能获得高收入和高福利。有实证研究表明，这类企业因行政垄断而内生出巨额社会成本，其职工获得比竞争性行业高得多的工资收入。[3]、[4]、[5]、[6]、[7]

科尔奈（Kornai）[8]首先从公有制经济中观察到，企业总是可以事后通过与政府重新谈判来改变自己面对的约束条件，因而存在预算软约束。预算软约束表现为：当企业遇到财务困难时，国家将用减税、优惠贷款、财政拨款、承担亏损或允许涨价等方法帮助解脱。科尔奈认为，父爱主义和企业破产的高政治代价等导致了软约束。张维迎[9]基于对公有制经济缺乏内生性激励机制的认识，将公有制视为预算软约束的根本原因。公有制作为预算软约束的强制度条件，已成共识。大多数文献认为，政府不对困难企业施以救助的承诺不具有可信性是软约束的直接原因。德瓦特里庞和马斯金（Dewatrpont&Maskin）[10]突破了科尔奈模式，将预算软约束视为动态承诺的可信性问题，即动态激励机制问题，将预算软约束由公有制经济中的“政府—企业”关系扩展到非公有制经济中“政府—企业”关系以及私人经济中的“债权人—债务人”关系的更宽范围内。林毅夫等[11]、[12]基于对中国体制性问题的观察，强调预算软约束源于企业承担了政策性负担。政策性负担可以使企业将亏损的责任推给政府，在信息不对称的情况下，由于不能将政策性亏损从经营性亏损中分离出来，政府只能对所有亏损给予补贴，产生了预算软约束。对市场竞争的限制和直接的配置资源是政府救助的主要手段。

行政性进入壁垒下的国有垄断企业主要存在于自然垄断产业、公用事业和政府不允许进入的其他产业，同时具有上述预算约束理论所描述的体制特征和行为特点。既存在被动救助，也存在被施加了非利润目标时的主动救助，此外，还存在政府及其代理人出于与企业分享租金的目的而进行的转移支付。由科尔奈开创、德瓦特里庞和马斯金发展的预算软约束理论，为我们分析中国的行政性垄断企业预算软约束特征提供了更多分析工具。

二、行政性进入壁垒下的预算软约束

按照科尔奈等学者[13]判断预算软约束的条件和特征，①并且基于下述两个原因，行政性进入壁垒下的被管制企业更容易产生预算软约束。

第一，当政府有权力对行政性壁垒下的被管制企业实施诸如定价、收益率等管制措施，尤其是出于社会公益目标甚至政治目标而实施管制时，更“有道义、有义务”对企业进行救助。实际上，这些救助不必然发生于企业产生了真正的财务困难之时，而可能因企业的信息优势诱使其高报成本而实施，也可能因为内部人获得了超过其贡献的所得造成亏损而实施，还可能因为企业与管制者的合谋而实施。在管制的情况下，政府很难将企业真正的经营亏损（即企业按照利润最大化目标组织生产时产生的亏损）与蓄意亏损区别开来，也很难与政策性亏损区别开来。我们的这一判断与斯蒂格利茨[14]、林毅夫和李志赟[15]是一致的。尽管斯蒂格利茨和林毅夫的研究专注于范围更广的国有企业，而非行政性壁垒下被管制的国有企业，但在理论上，企业采取公共所有制本身就是一种政府管制，只是本文所讨论的公共企业与其他类型的公共企业被政府管制的强度和方式有所不同，这一点在转型中国家尤其突出。行政性壁垒下的被管制企业亏损来源之所以不可区分，一是由于信息不对称、亏损的多因性和企业目标的多重性；二是由于存在管制者被企业俘获的可能性。

第二，当被管制者和管制者形成利益共同体，或者很容易从设租—寻租活动中获得利益时，管制者主动实施救助的动机会更强烈。因为事后的救助行为既能增大被管制者的利益，也能使管制者自己从中受益，分享更多租金。

因此，除了已有文献关于公有制本身是企业预算软约束的原因以外，行政性进入壁垒也会导致预算软约束问题的出现。如果这两种制度安排结合在一起，即政府对这类产业实行公有制的同时实施进入管制，预算约束就会更软。中国的铁路、电信、电力、石油、金融等被政府管制或保护的经济部门在所有制上是国有制或国有控股，在市场化改革前存在严重的预算软约束，并不是成本严格约束下追求利润最大化的企业组织，其行为更像政府的一个行政部门或者生产单元，而邮政和铁路等产业也确实以政府部门的形式存在。在企业化或公司化改革后，这类部门大多至少在形式上具有了现代企业或公司制的某些特征，在法律地位上变成了企业，不再具有行政职能，因而在理论上预算约束有所硬化。但实际上，这些企业的预算软约束特征依然很明显，所具有的区别于其他企业的经济特征（如一定程度上的自然垄断性，即由规模经济和强的网络正外部性导致的成本的次可加性），以及所承担的一些社会职能甚至政治职能，很容易使政府对其进行行政性进入壁垒下的国有化经营。这些企业具有“行政性壁垒的保护”、“国有”和“垄断”的制度特征和产业组织特征，更软的预算约束是必然结果。中国的垄断性产业在组织形态上具有政府所有、卖方垄断和被管制的特征。[16]

三、行政垄断企业内部人控制下的利润侵占与要素配置效率

1.内部人侵占利润的基本判断

竞争性市场中的企业，更有可能在成本硬约束下按照利润最大化原则，将要素使用到边际产品价值等于边际要素成本。对于行政性壁垒保护下的企业而言，由于没有竞争压力，缺乏降低成本、提高管理水平的内在激励，容易导致高平均成本。这类企业收入的来源有三：人力资源所得、土地和资本等非人力资源所得以及排他性权利的租金所得。作为内部人控制下的排他性生产者，劳动要素具有侵占其他要素收益和垄断租金的自然倾向。②张春霖称之为行政干预下的内部人控制。[17]企业将生产要素使用到边际要素成本大于边际产品价值可能是更优的选择，但在这类企业，人力资本所得高于其贡献是普遍现象，在一些国有垄断行业相当严重。内部人侵占其他要素所得和垄断租金、缺乏竞争而内生出的低效率导致的额外成本必将转嫁给社会。在接受价格管制的情况下，当平均成本上升到等于或大于管制价格时，企业会计利润为负。即便企业一开始有高额利润，也可能因为缺乏竞争压力、内在激励和有效监督而被不断上升的成本和内部人的侵占消耗掉。租金产生于政府设置的进入壁垒，而其耗散也是因为行政性壁垒的保护性。失去的租金很大程度上转化成相关利益者的私人收益，给企业增加了额外成本并扭曲了要素的配置。额外的边际成本使企业不能向社会提供最优产量。

这里的关键是人力资本要素的边际成本（MFCL=w）是否反映其效率（VMPL）。如果要素所得反映了其贡献，即MFCL=VMPL，那么要素配置是有效率的；如果大于贡献，即MFCL＞VMPL，或者MPL/w＜MPk/k，那么，要素的配置是无效率的，存在人力资本侵占其他要素收益的情况。由于排他性权利的租金来自于消费者剩余，而土地和资本等要素所得属于国家，因此，企业内部人的所得大于其贡献的部分来自消费者和国家两个源泉。企业将低效率导致的额外成本转嫁出去的关键是事后能得到政府救助，如涨价和补贴等。对事后能得到政府救助的预期，导致了预算软约束。

2.内生性监督机制缺失下的效率

需求的价格弹性低是企业成功转嫁成本的根本原因。对消费者而言的低需求价格弹性产品，如电信、邮政服务和成品油等必需品，对于单个厂商自己来说是不是低需求价格弹性产品，要看有无其他厂商生产的替代品。由于给定其他条件时，弹性随替代品的增加而变大，使厂商通过价格来转嫁低效率的可能性减弱。因此，当竞争者的数量增加时，这类企业自己产品的需求价格弹性（对于单个厂商来说）会逐渐变大，来自市场的约束就会变硬。极端情况是完全竞争结构下市场对单个厂商产品的需求价格弹性无穷大，即面对水平的需求曲线，价格已经完全外生于厂商而内生于市场了。行政性进入壁垒下的企业，其产品的需求价格弹性之所以比较低，固然与产品的经济属性有关，而关键原因则在于缺乏替代者。如中国的电信服务，不论有无中国联通进入，都不会影响它对于消费者的经济属性。在整个市场上，电信服务的需求价格弹性不会因为联通的进入而变化，但是中国联通的进入却使消费者对中国移动提供的电信服务的需求价格弹性变大了。如果两家企业联合起来，或者在政府的统一定价下生产，给定其他条件时，消费者不会因为联通的进入而得到好处。而正因为技术条件和市场条件的不同，仍然形成了市场竞争的格局，消费者从竞争中得到了利益。中国联通以及此后的“小灵通”作为竞争者对中国移动增加了约束。可以推断，如果没有中国联通等运营商进入并逐渐形成了强有力的替代，中国移动的冗员负担和成本控制与铁路部门不会有太大差别。

对于这类市场需求价格弹性较低的产品的生产者，促使其提高效率的方法无非两个：政府管制或者允许竞争者进入。政府管制是外生的监督和激励，而引入竞争者则是内生化的监督，是市场提供的免费监督。前一种情况下，要防止生产者与管制者勾结，而后一种情况下，要防止生产者之间相互勾结，即反托拉斯。而当生产者数量足够多时，一方面使市场自身就具备了防止生产者相互勾结的自动机制，即免费乘车激励；另一方面，消费者对单个厂商产品的需求价格弹性会变得足够大，从而使市场实施了更强的监督。防止生产者与管制者勾结则需要好的制度安排和良好的政府治理结构。市场经济中对企业的监督基本上存在两种机制：市场的内生性监督机制和第三方的外生性监督机制。政府管制作为外生的监督，除了需要投入管制成本外，还要承担管制内生出的低效率、寻租和腐败的成本，且易导致管制机构的设置、膨胀和不可逆。

四、预算约束硬化和冗员释放

在人力资本侵占非人力资本所得并扭曲要素配置的情况下，企业预算约束的硬化将内生性地释放冗员到有效率的水平，意味着企业不能通过政府救助来转嫁低效率。但能否对这类企业施加硬约束是必须考虑的。

1.公司化和治理结构

公司化（Corporatization）是公司控制权从政治决策人手里转移给经理人，将公有制企业转变为可稽查的公众企业的过程。[18]这样的企业亏损时一般不能获得补贴，预算约束是硬的。公司化有助于弱化经理人的道德风险。理论上，公司化和上市能够硬化预算约束，但公司化和上市既不是硬约束的充分条件，也不是必要条件。通过公司化尤其是上市来硬化这类公司的预算约束要具备足够的制度条件，如股权结构以及公司治理结构合理，相关制度完备并可执行。低公众持股比例和不良公司治理结构中的任何一项都可能使预算约束变软，资本和其他要素的所有者将不得不承担人力资本低效率却不能被解雇的代价，作为资本所有者的政府和外部股东实际上承担了这一额外成本。如果有强有力的股东进入，或者企业的剩余控制权和剩余索取权被企业决策层持有，那么硬化约束的可能性是存在的。如中国石油化工股份有限公司为了在海外上市，在上市的硬性约束下，剥离了不良资产，释放了冗员，减轻了负担，并使内部人得到了企业减员增效的好处。但由企业的决策层持有剩余控制权和剩余索取权意味着事实上的民营化。对于国有行政垄断企业来说，采取这样的民营化方法缺乏公正性与合法性，实际上是不可能的。

从企业的治理结构来看，当资本所有者是企业的外部成员时，资本容易被滥用，[19]而且由于企业收入对外部人来说不可证实，因而经理人有可能将其用于个人消费，而非让资本所有者得到。[20]从这一角度来看，国家作为资本名义上的所有者，其利益被企业内部人侵占不可避免。如果政府能够对企业内部人实施有效监督，理论上就不存在企业内部人侵占资本所有者利益的情况。但是，且不说监督本身的成本就可能高到使监督不可能进行，单就国家作为一个抽象的存在而言，监督机制就可能形同虚设。国有企业事实上的监督人是政府官员，而非公众。政府对产业进入设置壁垒，对企业进行管制，一定程度上是通过对企业的控制权来实现自己的利益和目标。当管制者有私利目标时，如果从企业获取好处很难界定为违法行为，或者被确定为违法是一个小概率事件时，他们为什么不与企业内部人分享本来应该由资本所有者获得的好处呢？不良治理意味着惩罚的不可信度高，强化了管制者偏离社会目标的激励，增大了政企联合分享国家利益的动机。

此外，行政性进入壁垒下的垄断企业一般拥有巨额资本投入，就技术结构和技术特性来看，构成沉淀成本的比例很大。资本的所有者和投资人是政府，而作为直接决策人的企业内部人容易利用其对巨额沉淀资本一定程度上的决策权给政府施加压力，寻求补贴、保护和涨价。[21]、[22]

2.政府从外部推动冗员释放的可能性

企业冗员的大规模释放是20世纪90年代以来中国经济的主要问题之一，而行政性垄断企业却比其他类型的公共所有制企业的冗员释放要少得多。[23]理论上有三种可能性：决策者让被管制的垄断企业职工下岗的代价高于让其他类型企业职工下岗的代价；被管制的垄断企业的预算约束要比市场化改革中的其他企业软得多，政府不能承诺不对这些企业实施救助；被管制垄断企业劳动力的生产效率要高于其他行业劳动力的生产效率。第三种可能性并不大。因为行政性壁垒保护下的排他性生产者，其劳动生产率高于其他类型企业的生产率不会成为普遍的事实，是一个被众多国内外经验研究已经证实的命题，来自政府的保护会内生性地降低生产效率已经被很多研究所证实。在排除第三种因素的情况下，第二种可能性是最大的，其次是第一种。如果仅从所有制角度来推断，行政性壁垒保护下的国有企业，其冗员与其他国有企业的冗员总体上不应该有太大差别。但现实情况的差距说明，在竞争性的领域，市场竞争导致的价格逐渐内生于市场而外生于企业，给竞争性国有企业施加了更硬的预算约束，使这些企业被迫释放了大量冗员。而行政性壁垒下的企业，在缺少外部竞争的情况下，更容易通过内生的价格转嫁冗员导致的低效率。这一分析与盛仕斌[24]对各行业下岗情况的统计结果相吻合。他的统计结果表明，在下岗问题严重的20世纪90年代中后期，下岗率与行业的进入壁垒尤其是与行政性壁垒的高低有强相关性。由于行政性壁垒保护下的企业必须接受价格管制，如果试图通过涨价或获得补贴来转移低效率，那么最直接的方法甚至是唯一可选择的方法，就是游说和俘获政府管制者。

国有经济的隐性失业率要远高于其他所有制企业。隐性失业在国有企业里长期大规模存在，对企业绩效产生的负面影响是很显然的。国有企业的人工成本高于全行业平均水平的事实，至少能部分说明这种判断。[25]、[26]、[27]、[28]、[29]尽管很多文献仅从所有制结构上来探讨企业冗员与效率的关系，而没有将国有企业中的行政性垄断企业与其他类型企业区别开来讨论劳动生产率，但这些研究部分说明了行政性壁垒的保护会使预算约束变得更软，企业在释放冗员上可能面临着更高的成本。因为如果政府是这些企业改进效率的外部推动者，在没有竞争者或者只有有限的竞争者时，政府很难从外部观察到这些企业的真实成本和最优就业量。③作为一个从外部实施激励的第三方，当不存在能释放成本信息的真正市场时，由政府来推动减员增效就没有充分合理的依据。

3.两种情况下的预算约束

处于行政性进入壁垒保护下的企业预算约束问题应该区分两种情况。（1）当企业面临外生的市场价格时，所有企业的成本决定了任何一家企业的价格底线。企业面对水平的需求曲线，市场对企业自己产品的需求价格弹性无穷大。因此，市场对企业施加的约束是绝对硬的。但是如果某个特定企业能够得到来自政府的补贴和其他形式的救助，比如税收减免和政府订单等，那么事实上的预算约束是软的。如果企业获得补贴的同时，其管理水平与其他企业无差别，即生产是有效率的，那么，来自政府的补贴和救助应该直接转化为企业的剩余所得，但是，这类企业的公有制特征所决定的其剩余索取者为国家（全民）而非企业内部人的情况，使企业内部人有足够的激励设法将企业寻求的这些补贴最终变为自己的收入。而如果因为软约束的激励使企业的管理水平更差，效率更低，政府补贴将被耗散殆尽。[30]（2）企业面临内生的价格。即企业由于面对向下倾斜的需求曲线而使其对产量的选择能够影响产品价格的同时，还能得到来自政府的救助，就不存在市场施加硬约束的强条件。这意味着当成本上升时，它将从两方面来增加净收益。一是提高价格。由于这类企业产品的需求价格弹性极低，提价并不会使需求量下降多少。但是，这类企业往往以自由定价权换取了保护性壁垒。要想提高价格，就必须伪装自己、做大会计成本、俘获管制者。二是向政府施加压力或者俘获管制者来获得转移支付。企业提高价格的收益直接来自消费者，补贴的所得则间接来自于消费者。

要素的相对价格变化时，便宜的要素替代昂贵的要素是控制成本的自然方法，但当行政性壁垒保护下的企业能够突破成本约束时，替代并不必然发生。效率导向的替代不能发生或滞后，成本的螺旋式上升就不可避免，劳动节约型技术和管理方法的进步就很缓慢。行政壁垒的保护和管制使企业的许多行为具有了刚性，失去了对市场变化的敏感反应。当企业面临外部竞争从而来自市场的约束被硬化时，减员增效和其他控制成本的措施成为企业自我选择行为的第一个条件才得到满足。而第二个条件即政府确实不施以救助，得到满足时才有可能真正实现硬约束。但这一条件在行政性壁垒保护下的行业不能得到满足，软预算约束不可避免。

五、结论与政策建议

分析表明，一旦获得了行政性壁垒的保护，企业的预算约束与没有被管制的企业相比变得更软。行政性垄断企业在亏损时更容易获得政府的补贴，也就是说，它们更容易将实际的低效率的代价转嫁给公众。这些企业吸引了过多劳动力的同时，企业内部人的收入高而失业风险低。预算软约束的主要原因是，行政性进入壁垒的存在限制了竞争者对在位企业施加的内生性监督。④

由于行政性壁垒下的企业必须接受政府的管制，而这会使企业更容易将经营性亏损和内部人对利润的分享归因于政府管制（如价格管制）本身。本文的政策建议是，拆除或降低行政性进入壁垒，引入竞争或允许竞争，企业的价格将被市场外生化，企业预算约束的硬化就具备了一个必要条件。因为外生的价格是企业成本上升的上限，当企业的成本大于市场价格时，如果政府不实施救助的承诺具有可信性，企业将面对硬预算约束，即或者释放冗员、降低内部人的收入、提高绩效以降低成本，或者被迫退出市场，无效率的成本就可能会内生性地降低。也就是说，我国的反垄断主要问题是反行政垄断，而反行政垄断的首要任务是拆除或者降低行政性进入壁垒，这也是我国反垄断操作的难点。

＊本文受北京市属高等学校人才强教深化计划项目“行政性进入壁垒下的企业道德风险研究（项目编号：PHR20110879）”、国家社科基金项目“资源环境约束条件下的区域产业结构升级研究”（项目编号：10CJY005）、北京市哲学社会科学首都流通业研究基地和北京市教委科技创新平台“北京流通业发展方式转变研究”、“我国国民经济核算体系优化研究”资助。

注释：

①科尔奈列出了五种预算软约束条件：价格制定、软的税收制度、国家的无偿拨款、软的信贷制度和软的外部资金投入条件。五种条件中的任何一项都可能导致软约束。

②引入竞争者和允许进入应作严格区别。对于试图进入者，即便没有行政性壁垒的限制，也要面对在位企业的沉淀成本和策略性行动等诸多进入障碍。这时就需要政府的扶持，比如，防止在位者进行掠夺性定价，通过不对称管制等方法引入竞争者。而降低和拆除进入的行政性壁垒就是允许进入。

③在竞争性市场上，价格能显示出企业成本，而在非竞争性市场上，价格的这一功能由于市场势力的存在被弱化。对于行政性垄断行业，价格的这一功能几近“瘫痪”。因此，从严格意义上来说，这类产业并不处于市场之中。对行政性垄断企业的利润情况，政府、学术界和企业各自研究或公布出来的数字往往大相径庭。

④市场内生性监督的惩罚机制在于，消费者的货币“选票”，可以在生产替代品的不同生产者之间自由选择，从而实施了可信的惩罚。货币选票的惩罚作用会随替代品的减少而减弱。当只有一家企业时，货币选票的自动惩罚机制会丧失。

[1]孟昌.规模经济不需要行政性进入壁垒的保护[J].经济理论与经济管理，2010（5）：37-43.

[2]孟昌.结构性进入壁垒与行政性进入壁垒——基于租金分析范式的理解[J].中国流通经济，2010（5）：49-52.

[3]姜付秀，余晖.我国行政性垄断的危害——市场势力效应和收入分配效应的实证研究[J].中国工业经济，2007（10）：71-78.

[4]丁启军，伊淑彪.中国行政垄断行业效率损失研究[J].山西财经大学学报，2008（12）：42-47.

[5]杨骞.行政垄断租值耗散的理论与实证研究[J].中南财经大学学报，2009（3）：49-54、143.

[6]、[28]傅娟.中国垄断行业的高收入及其原因：基于整个收入分布的经验研究[J].世界经济，2008（7）：66-67.

[7]、[29]岳希明，李实，史泰丽.垄断行业高收入问题探讨[J].中国社会科学，2010（3）：77-93、221.