适用无过错责任原则刍议

□吴为民

（中共嘉善县委政法委员会，浙江 嘉善 314100）

近年来，在执法事件中当事人突发性意外死亡或遭受重大人身损害事件时有发生，在社会上造成了一定负面影响。这些事件的发生虽然有其偶然性、不可预见性，执法过程中也并无违法，但客观结果带来的负面影响仍然很大，虽然有些事件经过及时采取措施得到了解决，但有些事件往往一拖几年。有时在媒体的炒作和相关人员的推波助澜下更是会影响到社会的稳定。对此，各级地方党委政府应当引起高度重视，尤其是对事件反映出的一些深层次矛盾值得我们深思。对执法中引发的当事人突发性死亡或遭受重大损害事件的原因进行分析并提出解决问题的对策，是当前执法领域中面临的一项重要课题。笔者提出适用无过错责任原则，从而公平合理地分配损害后果，旨在合理补偿受害人或其亲属生活经济困难，探索及时化解突发性维稳事件之对策。

一、两起典型案例

案例一：2010年5月4日，某县居民陈某与其子（有精神忧郁症，一直在用药物控制）因故发生口角，陈子怀疑邻居在从中挑拨，便拿起菜刀闯入邻居家中将邻居夫妻俩砍伤（后经鉴定，分别构成轻伤和重伤）。事发后双方家属先后报警，公安110及时出警到达现场，用警绳将陈子双手捆住并牵于警察手中，防止其再次行凶。其父陈某在现场协助处警民警将陈子抱住并坐于邻居门外的走廊通道上。待第二批处警民警到达现场准备对伤者进行施救时，陈子突然挣脱其父束缚，翻越走廊栏杆从5楼跳下，处警民警迅速尽力予以阻止，终因警绳断裂（民警手也被警绳勒破），陈子坠落楼底，送医院抢救无效死亡。

当晚，公安机关在对陈某的调查笔录中反映，陈某承认其子持刀行凶和跳楼死亡事实。但在事件发生次日，陈某即到县信访局上访，要求追究公安机关处警不力的责任，并提出巨额经济赔偿要求。对此，公安机关走访目击证人作了深入取证，县检察院提前介入监督调查，及时向陈某夫妇作出了“公安机关无过错责任，不存在处警不力问题”的信访答复。2010年7月12日，陈某夫妇向县人民政府提出信访复查申请并要求听证。经过公开听证，县人民政府作出了“公安机关在该事件的接处警工作中不存在处警不当情形”的听证结论，并经复核维持了县公安局的信访答复意见。后陈某夫妇又向市人民政府提出信访复核申请，市政府复核维持了县人民政府的信访复查意见。

此后，陈某夫妇在工作日频繁到县政府东大门口以捧遗像、举牌子、穿状衣等形式闹访、缠访，情绪激动，拒绝火化其儿子的尸体，也不愿通过司法途径解决问题。期间，陈某夫妇还多次到国家信访局和公安部上访，并以不实之辞向境外媒体“告状”，在互联网上以发表失实言论，上传所谓“联名信”，扬言要学杨佳，言论过激。

陈某夫妇信访积案化解历时二年多时间，期间几任县委、县政府主要领导高度重视化解工作、政法委书记亲自抓落实，成立专案化解工作组，指示从解决陈某夫妇生活困难救助角度灵活化解。专案组从人性化处置角度，促进案件灵活化解。提出了适用无过错责任原则，公平合理地分配损害后果，合理补偿受害人或亲属生活经济困难，参照机动车交通事故责任强制保险的范围和责任限额为补偿标准与陈某夫妇约谈交流，摆事实讲道理，据理力争，动之以情，晓之以理，先后10余次与陈某夫妇及其代理人进行沟通协商。最终考虑到信访人陈某中年丧子，又系下岗工人，儿子死亡后其在菜场摆摊的生意停止，无经济收入等实际困难，以街道民政部门名义给予陈某夫妇生活困难救助18万元。信访人陈某夫妇于2012年4月26日签署《息诉承诺书》，在街道民政部门领取了第一期生活救助金10万元后，将其在殡仪馆冷藏了二年多的儿子尸体火化。

案例二：2010年10月11日中午，某县张某在该县被人伤害死亡，当日晚上，张某朋友蒋某随同张某的家属到县殡仪馆不顾处警民警的阻拦，强行将张某尸体拉走。蒋某跟随其家属一同行至县殡仪馆附近公路大桥北侧时，蒋某不慎从两桥之间的隔离带中间跌落，处警民警接报后迅速将蒋某送往附近医院抢救，经抢救无效当晚死亡。蒋某60余名家属得知信息后，随即围堵医院，私设灵堂，举横幅请愿。认为处警民警推拉蒋某，导致蒋某从两桥之间的隔离带中间跌落，要求赔偿80余万元。相关信息迅速在有关媒体和网络上传播。

事发后，县委主要领导高度重视，公安机关成立专案调查组，县检察机关派员介入监督调查。现场取证调查后分析结论，公安机关在该事件的接处警工作中不存在处警不当情形，并无推拉蒋某过错行为发生。当地政府也进行了积极的救治工作。在三天的调处中，同样适用无过错责任原则，公平合理分配损害后果，参照机动车交通事故责任强制保险的范围和责任限额为补偿标准，民政部门对蒋某的家属救助16万元。2010年10月13日晚20时，蒋某的家属签下承诺书，9时许死者蒋某的尸体被搬出医院抢救室，并于10月15日上午火化。死者蒋某家属在了解当时现场情况和调查材料后，表示死者蒋某属自行意外坠落身亡，与政府及相关部门和其他人员无关，保证不再进行上访、滋事，不再次主张权利。

二、无过错责任的法律特征

（一）无过错责任的法律规定。所谓无过错责任原则，是指事故损害发生以后，不问行为人有无过错，只要行为人之行为与损害后果之间存在因果关系，行为人均得承担责任的一种法定归责原则。也即无过错责任原则就是受害人只须证明自己遭受损害，且损害后果与对应的行为人有关系，即可得到经济赔偿，受害人和侵权人都不需要证明主观上有无过错存在。我国《民法通则》第一百零六条第三款规定：“没有过错，但法律规定应当承担责任的，应当承担民事责任。”根据这一规定，无过错责任仅适用法律有特别规定的情况。无过错责任法定化的原因在于此种责任在性质上根本不同于一般的法律责任，在法无明文规定时，给行为人施加责任是苛刻的、不公平的，且会妨碍整个侵权规范的职能发挥。确立无过错责任的目的在于补偿受害人所受的损失。

（二）无过错责任的特征分析。无过错责任具有以下几个特征：一是不考虑行为人的过错。它不问行为人有无过失，均须对损害结果（包括自己的损失）承担全部或部分责任，而绝不是以“无过失”作为归责原则。二是因果关系是决定责任的基本条件。在过错责任适用的情况下，过错不仅是责任的要件，而且是决定责任的最终要件，即行为人是否应当承担责任，最终取决于他有无过错。而在无过错责任的情况下，行为人有无责任，不取决于他是否有过错，而取决于损害结果与其行为及损害对象之间是否有因果关系。受害人的故意行为通常作为免责事由。三是无过错责任原则的宗旨在于合理补偿损失，而不是在于惩罚功能。过错责任原则的发生根据建立在当事人具有主观过错，因此，通过要求有过错的当事人承担责任可以同时实现惩罚和补偿两项功能。但在无过错责任原则的情况下，不考虑行为人是否有过错，都必须承担责任，惩罚功能随之失去了目标，只能保留其补偿功能。事实上，由于无过错责任原则的责任性质及责任基础的特殊性，在确定责任范围的问题上通常会对损害赔偿规定有限额。

（三）无过错责任与其他归责原则相比之优势。一是从责任的性质上看，无过错责任原则重点在于对受害人提供补偿，补偿功能是它的一个很重要的法律特征，可以较好的体现公平正义，保护弱者。二是无过错责任可以让执法人员加强执法时的责任感，在不违规执法的前提下，注重保护执法对象的安全，从根源上降低发生突发事件导致人身伤害这种情况出现的概率。三是从最后的责任分担情况来看，无过错责任的基本思想就是对不幸损害的合理分配，相比于其他归责原则，无过错责任更能保障受害人的利益。四是从免责情况来看，无过错责任不需要考虑行为人的过错，一旦损害发生，就应承担责任，并不存在免责的事由。而其他归责原则会给予行为人反驳的机会，从而可能导致最终的免责。

三、突发事件中发生人身损害适用无过错责任原则的必要性

（一）执法中突发事件的界定。执法中突发事件是指在行政执法的过程中，行政执法人员没有任何违规、违法行为，由于一些无法意料到的原因所导致的当事人突发性意外死亡或遭受重大损害事件。

1.执法人员并无违法或过错责任。这是执法中突发事件的基础，若执法人员执法过程中有违法或过错责任从而导致人身伤害出现，则不在本文的讨论范围之内。

2.事件的发生具有其偶然性、不可预见性。广义上，突发事件可被理解为突然发生的事情：第一层的含义是事件发生、发展的速度很快，出乎意料；第二层的含义是事件难以应对，必须采取非常规方法来处理。狭义上，突发事件就是意外发生的重大或敏感事件，简言之，就是天灾人祸。前者即自然灾害，后者如恐怖事件、社会冲突、丑闻包括大量谣言等等，专家也称其为“危机”。无论是广义上对突发事件的理解，还是狭义上的定义，都明确突出了一点——突发事件的发生具有偶然性和不可预见性。

3.执法行为与受害人突发性死亡或遭受重大损害有一定的因果关系。

（二）对突发事件中发生的人身损害适用无过错责任的合理性分析。

1.风险控制的角度。无过错责任原则的理论基础之一，就是带有某些高度危险作业或行为，存在人力不能预见、不能控制的潜在风险，而这种风险由此可能产生的无过错责任损害结果，则应当由风险的制造者承担，行为人即使尽最大谨慎仍不能避免损害发生的可能性。无过错责任原则，作为人们能力控制范围之外的事故损害补偿的一项原则，其适用的必要性体现在风险控制意外发生损失结果的补偿。

2.受利益者承担损失的角度。无过错责任原则的另一理论基础是，对社会造成高度危险的作业，或行为对维护社会公共利益安全有益，或能给其管理者、所有者带来利益，利益的享有者或承担维护职能部门则应当承担为这种利益的获得所付出的损害代价。

3.从遏制事故发生的角度。无过错责任原则的又一个理论基础是，让事故原因的行为人承担无过错责任，可以刺激他采取措施防止事故的发生。对于这一问题，笔者认为用经济学的视角是比较好的分析思路。经济学者认为，一项好的制度安排，应该能够产生一种激励，在这种激励下投入适当的预防成本是事件的发生尽量地减少。

4.从损害分担的角度。无过错责任原则能够正常运转，并且实现现代文明的风险由社会全体来承担机制设计目的的一个重要前提是，这个社会有着运行良好的保险机制。保险制度是一种分散、转移危险造成的损失的制度，行为人或受害人通过向保险人投保，将损害发生时其所承担的损害赔偿责任转移给该保险机制下的所有投保人，从而实现所谓的损害赔偿社会化。

现阶段由于社会管理服务明显滞后于经济发展，各类事故骤然增长的现状，使行政执法活动造成损害的危险与日俱增。在这种背景下，即使没有公务人员的过错和违法行为的存在，也可能导致公民的合法权益受到侵害。无过错责任原则的宗旨在于将行政机关及其工作人员行使危险职务行为所造成的风险损失，由个人承担转嫁为全体社会成员共同承担，由原来的从行为人的角度考虑，重在保障自由，逐渐向从受害人的角度考虑，着重于损害负担分配，以实现危险责任社会化，其目的在于补偿受害人所受的损失。在执法中，突发事件造成人身损害颇具代表性和实践性。适用无过错责任原则化解，其意义在于在国家公务活动中，只要有损害结果发生，无需考虑行为人的过错，它不评判侵权行为引起的原因、性质与内容，不问其是否违法或有无过错，而是从侵权行为的结果着眼，从结果责任出发，实行客观归责。

四、适用无过错责任时应注意的若干问题

（一）责任性质是国家补偿。国家补偿是国家对国家机关及其工作人员的合法行使职权行为对公民造成的损失给予的补偿。国家补偿存在行政领域，即只有行政补偿。在我国，国家补偿一般以直接现实的损失为限，而且在许多情况下，法律规定的补偿额往往小于直接损失额。另外，国家补偿通常发生在损害产生之前，由法律直接规定。与之相对应的是国家赔偿。国家赔偿是指国家机关及其工作人员因行使职权给公民、法人及其他组织的人身权或财产权造成损害，依法应给予的赔偿。国家赔偿由侵权的国家机关履行赔偿义务。根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，国家赔偿一般包括行政赔偿、刑事赔偿和司法赔偿。国家补偿与国家赔偿的根本区别在于以下几个方面。

1.两者发生的基础不同。国家赔偿由国家机关及其工作人员的违法行为引起，即以违法为前提；国家补偿则由国家的合法行为引起，不以违法为前提。

2.两者的性质不同。国家赔偿是国家对其违法行为承担的一种法律责任，其目的是恢复到合法行为所应有的状态；国家补偿是一种例外责任，由法律规定为限，其目的是为在公共利益而遭受特别损失的相对人提供补救，以体现公平分配负担的精神。

3.两者适用的领域不同。在我国，国家赔偿既包括行政赔偿，也包括刑事赔偿，还包括民事、行政审判中的侵权赔偿；国家补偿存在于行政领域，即只有行政补偿。

4.两者补偿的范围不同。在我国，国家赔偿虽然不适用民事赔偿的等价原则，只赔偿直接损失，而且主要是物质损失，但仍比国家补偿的范围要宽。国家补偿一般以直接现实的损失为限，而且在许多情况下，法律规定的补偿额往往小于直接损失额。

5.两者发生的时间不同。国家赔偿发生在损害发生之后，公民、法人和其他组织只能就现实的已经发生的损害请求赔偿，不能对可能发生的损害请求赔偿；国家补偿可能发生在损害产生之前，由法律直接规定，也可能发生在损害产生之后。

（二）责任范围应有限制。适用无过错责任原则，在补偿数额上必须存在限制。许多适用无过错责任原则的活动是社会所需要的，法律规定或允许这些活动的存在，但如果法律对这些领域发生的事故补偿数额没有限制，就有可能过分加重行为人的负担，阻碍社会管理和服务事业的发展，且无过错责任原则往往与责任保险相连，责任保险可以确保无过错责任制度得以顺利实施，若补偿额度过高，保险人的负担过于沉重，就可能放弃责任保险，不利于无过错责任制度的顺利实施。所以，在某些适用无过错责任原则的领域，对补偿额度予以限制，是十分必要的。正确理解无过错责任补偿数额限制，笔者认为，《道路交通安全法》第76条中的规定，确立的机动车交通事故责任强制保险无过错责任原则具有参照价值，与其相配套的机动车交通事故责任强制保险的范围和责任限额可作为参考标准，协商对执法中引发的当事人突发性死亡或重大损害在此限额内予以补偿。

为了保障受害人的损害获得补偿，保护受害人的利益，在适用无过错责任原则补偿时还应考虑过失相抵原则。过失相抵原则是损害补偿责任的一般调整原则，是在一切场合都要适用的，这是因为受害人的过错是造成自己损害的原因之一时，如果将自己的过错行为引起的损害令他人承担，不仅是不公平的，而且也违背社会正义。因此在事件化解过程中还应把握无过错责任归责原则下适用过失相抵原则。

（三）完善相关配套制度的建设。

1.建立和完善执法责任保险制度。应当完善保险制度特别是责任保险制度以及强制责任保险制度的建设。到目前为止，无过错责任制度更多的是与保险制度紧密联系在一起的，保险制度的最主要的功能就在于转移和分散风险可能造成的损失。在各项保险制度中责任保险制度的产生和发展为无过错责任制度的实现和发展提供的现实的基础，同时无过错责任原则的适用相应地也促进了保险业的壮大和发展。

2.完善社会救助的保障制度。在这一方面我国已经开始了一定的尝试。如《道路交通安全法》第75条在特定情况下由道路交通事故社会救助基金先行垫付部分或全部抢救费用的规定，又如关于医疗方面的社会保障和救助制度等。但是从客观上来讲，这些仍远不足以满足我国现阶段社会发展的需要，仍需加强国家财政的投入，以及引导和鼓励社会资金的积极社会效用的使用，以更充分地体现对受害者的补偿和保护，如进一步建立对更多社会成员有保障意义的环境污染损害风险赔偿基金制度等。

3.适时制定《国家补偿法》。任何制度的建设都应当在法律层面得到保护和规制。目前我国已经具备了较为完善的国家赔偿法，但是在国家补偿领域尚未出台相关的法律、法规，仅在宪法中体现国家补偿的精神，2004年宪法修正案中规定：国家为了公共利益的需要，对财产的征收或征用必须“依法给予补偿”，但具体法律在补偿制度建设上仍严重缺位，如《土地管理法》第47条、《土地管理法实施条例》第26条，不但未能科学地规定征收补偿的标准，相反却作了补偿最高数额限制的规定，导致国家补偿面临无法可依的状况。

在完善具体操作标准的同时，应当系统地对国家补偿进行立法。国家补偿制度可以参考国家赔偿法的立法方式，确立国家补偿的范围、原则、程序等。

（四）坚持依法处置，维护法律权威。在执法领域引发的当事人突发死亡群体性事件中，参与闹事的群众有的是当事人亲属，有的是随波逐流的旁观者，有的则是别有用心的人。因此在处置过程中，应当区别对待，对大多数不明真相的群众应以政策教育为主。而对那些借机闹事，危害社会稳定的少数骨干分子、闹事人员，即便是受害人也当高悬法律之剑，绝不手软，给予严厉的打击，以此维护法律的尊严和震慑力。也只有这样，才能达到打击少数、教育多数的目的，从而达到预防控制行政执法过程中引发突发性群体事件。

［1］雷群安.论无过错责任原则的理解与适用［J］.学术界，2009（5）.

［2］林蔚文.试论国家补偿制度［J］.厦门特区党校学报，2010（6）.