论信访调解司法化机制的建立与完善*

□曾文杰，赵振祥

（1.中共杭州市江干区委政法委员会，浙江杭州 310002）

（2.杭州市江干区人民法院，浙江杭州 310002）

论信访调解司法化机制的建立与完善*

□曾文杰1，赵振祥2

（1.中共杭州市江干区委政法委员会，浙江杭州 310002）

（2.杭州市江干区人民法院，浙江杭州 310002）

信访作为我国特有的向政府反映民意的渠道，有其历史的渊源和社会实践的需要。信访调解应当成为信访工作的重要内容。当前信访调解中存在不依法进行信访调解、信访调解不具有法律执行力、信访调解工作开展不够及时、信访调解一定程度上形成了对我国司法制度挑战等问题。要确立信访调解工作的规范性，建立信访调解工作的司法化机制，使信访调解发挥实效。

信访调解；司法化机制；来信来访；政法机关

上访现象在中国具有悠久的历史文化传统，在漫长的封建时代就有制度化了的“京控”和“上控”。因此，“进京告御状”申诉冤情的传统在中国百姓思想中可谓根深蒂固，即使是各地信访体系健全的今天，到北京告御状的上访人员（下称“信访人员）仍比比皆是，他们中有的甚至在北京长期租房居住，形成了信访人员互相交流经验和集体行动的“信访街”、“信访村”等，造成了社会安定和谐的隐患。尤其是在转型期社会矛盾激化的背景下，如何及时处理信访及其所反映的社会问题已经成为政府建设“政治文明”与“和谐社会”的重要任务。

一、信访调解的概念界定及产生背景

（一）信访调解的概念界定。信访调解作为信访工作的重要内容之一，即指由各信访机构的信访调解员对公民、法人、其他组织反映的问题采取调解的方式予以解决的一种处理方法。以其为百姓接受的具有中国传统特色的纠纷处理方式，发挥化解矛盾、定纷止争的作用，缓解信访问题的积累和信访洪峰的形成，促进社会的安定和和谐。

信访调解的范围一般指《信访条例》第十四条规定的信访事项范围，即“信访人对下列组织、人员的职务行为反映情况，提出建议、意见，或者不服下列组织、人员的职务行为，可以向有关行政机关提出信访事项：行政机关及其工作人员；法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员；提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员；社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员；村民委员会、居民委员会及其成员。”因此，信访调解也应在此范围内对依法可以调解的事项展开调解，而对已经过法院裁决生效的法律文书等应遵循司法最后救济的原则，告之信访人通过提起再审等法律途径解决。建议可采取列举式对调解范围进行制度上的规范，明确可以调解的范围和对一些严重违反国家法律、损害公共秩序和善良风俗原则等事项不适用调解。

（二）信访调解产生的背景。信访调解的产生有其特定的社会背景。一是信访调解的产生的宪政背景。信访是中国由来已久的特殊社会现象，在当代它指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。与西方宪政体制不同的是，在宪政体制范围内，人民保留有游行、示威、请愿、集会等诸多权利，但是如果不是通过对政府的罢免程序，政府对人民的意见并没有回答的义务。而依照我国宪法，“中华人民共和国的一切权力属于人民”，人民享有“依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”的权利，可以行使“对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。相应的，国家机关负有“经常保持同人民的联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督”、“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理”的责任，从而形成了我国特有的一种处理人民内部矛盾的协调机制、群众利益的诉求平台，即信访制度。它是宪法赋予人民的基本民主权利，是现代国家为公民提供的补救措施，公民通过获得司法行政中的补救，以保护其利益，也是依靠群众，从群众中来，从实践中来和调查研究的基础。故而一切解决社会问题、做群众工作的党政机关、群团组织、公检法机关、经济管理部门，都离不开信访工作，特别是在纪检监察、反腐败、党风政风建设、社会问题调查、了解民情民意、保持社会稳定方面，信访甚至发挥了无可替代的作用。中国的宪政制度产生了特定的信访制度，而信访调解正是解决信访问题的重要手段之一。二是信访调解产生的现实背景。据前国家信访局局长周占顺根据调查数据对信访所反映社会现象的评价，“80%以上反映的是改革和发展过程中的问题；80%以上有道理或有一定实际困难和问题应予解决；80%以上是可以通过各级党委、政府的努力加以解决的；80%以上是基层应该解决也可以解决的问题。从这四个80%可以看出，只要我们认真实践‘三个代表’重要思想，切实抓好以群众利益为重，大多数群众的信访问题通过努力是可以得到及时、妥善处理的。”然而时至今日，“群体访”、“越级访”、“缠访”等信访问题仍层出不穷，已经成为各级党政机关和有关行政职能部门工作中无法摆脱的困扰。所以信访问题不仅仅是各级党政机关“以人为本”的工作态度问题，而关系到信访制度的变革和信访法治的完善，其中信访调解作为信访工作的重要内容之一，该制度就日显其必要性。

二、当前信访调解工作中存在的主要问题

（一）不依法进行信访调解。由于信访调解员往往不是专业的法律人员，在调解工作中多凭工作经验和个人魅力的影响，且调解又以解决眼前的纠纷为主要目的，所以只要能了事结案，对调解过程和调解结果的依法而为缺乏足够的重视。如在“两会”或国家举办奥运会等重大活动期间，为了稳定的政局，地方政府官员不惜代价安抚信访人员，使其得到数倍于其依法应当得到的赔偿。虽然在短期内使矛盾得到解决，却错误地引导了其他信访人员的信访行为，以超过合理的欲望进行缠访，使信访成了信访人员和政府机关之间时机、场所和手段的博弈，违背了信访制度设立的初衷。

（二）信访调解不具有法律执行力。信访调解不能在实践中发挥应有的效用，关键因素是信访调解没有受到法律保障的执行效力，即便调解成功，也有可能是一纸空文，无法约束双方当事人。既然对双方当事人只有合同的关系，而没有法律强制执行的保障，所以信访人在没有看到信访的实际效益时一般不会仅凭调解协议停止信访，造成领导不拍板解决实际问题就继续缠访，致信访调解信用缺失，调解工作无法顺利开展，工作效率不高。信访调解作为妥善协调各方利益关系，有效平息矛盾纷争的作用无法充分体现。这也是当前信访总量一直居高不下的一个主要原因。一般情况下，信访人员反映的问题处理结果得不到执行的话，他们为了达到目的会通过制造更大的声势、聚集更多的人数、采取更过激的行为、到达更高一级的党政单位信访，甚至采取阻拦党政主要领导车辆、关闭机关大门、在党政机关静坐，冲击党政部门、砸毁公共财物等过激行为，严重影响了机关的形象，扰乱了机关正常的工作环境和工作秩序。

（三）信访调解工作开展不够及时。在现实中，许多群体性事件都不是偶然的，在矛盾的酝酿期，参与人员一般并不希望把事情闹大，想通过信访的渠道反映问题。如果政府能在这个阶段解决好问题，就可以将矛盾化解在萌芽状态，避免群体性事件的发生，从而有利于社会的稳定。但由于《信访条例》十四条“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出”的规定，在信访人向各政府信访机构反映情况时，信访工作人员往往劝其先向相关机关要求处理，一则为依法办事，二则信访工作也是事多人少，尚有不少令人头痛的“老大难”信访问题亟待解决，但如此处理易使一些尚在萌芽状态的问题没有得到及时解决，待其从公检法、各行政机关等相应机构得不到解决再次来到信访部门时，信访人的信访成本增加，其对问题解决的期待也相应的提高。于是这些问题便又成了新的“老大难”，形成了信访案件不断积累的恶性循环。所以在信访之初，信访调解员如及时了解情况运用调解手段，将纠纷解决在较易处理的阶段，这样不仅减少了信访案件，也节约了政府的办事成本。

（四）信访调解一定程度上形成了对我国司法制度的挑战。法在调节利益关系，也即在缓解利益与正义的矛盾中，具有极为重要作用，是处理这种矛盾的一个重要手段，但不是唯一一道防线。信访以其成本较低、程序简单与司法的诉讼程序形成相辅相成的关系，共同保障公民的合法权益。从理论上而言，两者并不冲突。然而在实践中，由于信访对于经济的发展、社会的稳定起着非常重要的影响作用，再加上各级党政部门都把确保一方平安，甚至有的单位把处理信访工作与党政主要领导的工作政绩直接挂钩，采用“一票否决”制。因此，各信访部门往往在政府部门中披上“独立设置的行政机构”、“领导直接过问”的色彩，易在调解信访纠纷时不依法而依情势满足信访人的要求，从而成为百姓在各种尝试均告失败的情况下最后一道可以尝试的、且成功率也不低的“制度内措施”。这样就给人们造成一种错觉：上访比打官司快，相比打官司，更能引起领导重视，容易解决问题。所以，对于出现纠纷以后，不管有理没理先上访，不愿意通过诉讼的方式解决问题。但这还仅是人们对纠纷解决方式的一种选择，真正意义上对司法的挑战来自于对一些法院已经判决生效的案件，通过信访也能够改变判案结果，从而达到信访人的信访目的，严重影响了司法权威的树立，影响了我国依法治国方略的实施。这种状况一方面显示了中国司法权威及法院公信力存在的危机，另一方面信访人的各种心态也十分耐人寻味——他们往往寄希望于某一领导的批示以加重在其案件中胜诉的砝码。笔者认为信访与司法都是权利救济的一种手段，关键是应明确谁是最后一道防线。司法救济的设置体现的是权利救济穷尽原则，如在西方法治国家构筑了解决纠纷的三道“防线”：“第一道防线”是民间组织的调解和裁决；“第二道防线”是政府及其部门通过行政调解、行政裁决和行政复议来化解行政纠纷和与行政管理有关的民事纠纷；“第三道防线”也是最后一道防线才是法院。这时法院所拥有的权力，不仅仅是对具体纠纷的裁决，而且更多的是对前两道防线进行司法监督和司法审查，即在法律的规则、程序和价值被违反后给予终极意义的司法救济。因而，司法才应当是构筑我国和谐社会的最后一道防线。如果两者的角色定位不准确，势必造成信访对司法制度的一种挑战。

所以，我们研究的重点与政策的走向不应该是如何将信访制度排除在救济手段之外，而是设计出一套彼此相互独立、层次分明且相互配合的纠纷解决机制，这一点在世界性的ADR（“非诉讼纠纷解决程序”或者替代性纠纷解决方式）潮流中表现得尤为明显，使各项解决机制更为行之有效地保障公民的基本民主权利。

三、信访调解司法化的必要性

信访调解司法化即将信访调解工作作为诉讼调解的有益补充，对在信访调解员主持下已经达成一致意见的调解协议当即移交法院形成法律文书，使其受到法律强制执行力的保障。在主体上，它与诉讼调解不同，诉讼调解即法院调解，是当事人在人民法院审判人员的主持下，在查明事实、分清是非的基础上采取平等协商的办法，解决民事权益争议的诉讼活动和结案方式。在法律效力上，它解决了当前信访调解对当事人无执行力的问题，是由信访调解员主持而由人民法院审判员依照民事诉讼法有关规定审核确认的一种审判方式和诉讼活动，与判决书一样，具有同等的法律效力。其优点有以下几点。

（一）解决司法案多人少的矛盾。当前，我国正处于重要战略机遇期和“黄金发展期”，面临着前所未有的机遇，也面临前所未有的挑战。尽管我国经济发展平稳快速，人民生活水平显著改善，社会总体上和谐稳定，但影响和谐稳定的因素仍然大量存在，如就业困难、贫富差距、医疗保障、教育问题等，法院案件数量日趋增多，而法官配备跟不上形势的需求。正如法律不是万能的一样，法院事实上不可能解决所有的社会矛盾。过度依赖司法解决纠纷所造成的结果，只能是案件审判质量不高，法院不堪重负又不可避免地成为社会关注的焦点甚至谴责的对象。据调查，一些基层法院人员不足百人，而一年处理的案件竟达上万起。所以信访调解的司法化正可以加强司法救济的力量。

（二）规范信访调解工作，使其纳入法制的轨道。党的十五大提出要依法治国，建立法治国家。这应当说是我国文明程度的一大提高。其根本要求是要求人们在日常生活中的行为规范都要纳入法制轨道。随着改革开放的不断发展，我国的法制建设取得很大的进步，但对于信访工作来讲却是一个缺陷，也正是由于这一缺陷，给社会治安形势带来隐患。而信访调解的司法化是由法官对纠纷的处理进行最后的审核并依法赋予法律的效力，能弥补信访调解员法律知识的相对不足，确保信访结果在合法范畴内得到履行。

（三）赋予信访调解执行力，提高信访调解的效率。由于调解制度在客观上具有程序简单、快捷、迅速解决纠纷的特点，有利于提高处事效率，且调解方式灵活，能充分发挥信访调解员的主动性和积极性，运用其聪明才智，创造性地开展调解工作。在信访调解司法化后，直接对当事人的影响是将双方的契约转为受法律强制执行力保障的法律文书，从而赋予了信访调解新的生命力，使很多信访问题可以在达成一致协议后若未按照协议履行便转入法院的执行阶段，而不是现在的“老大难问题”非得“老大出马才不难”。这样，既有利于彻底解决纠纷本身，又能够减轻各级信访机构的工作压力，也减少了当事人的信访成本，提高了信访调解的效率。

（四）解决了信访与司法现实中的冲突，维护了司法权威。将信访调解纳入司法的轨道，就可以真正执行《信访条例》第二十一条的规定“对已经通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理”，使司法成为权利救济的最后防线，至少从程序上保障了司法权威的树立。

综上，信访调解司法化能使各行政机关在信访工作中充分发挥信访调解的作用，以平等、民主、说服、教育的方法，不仅能有效地使矛盾双方心平气和地解决纠纷，防止矛盾激化，还能通过当事人之间的互谅互让，恢复他们之间的和睦关系，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，从而在更高层次上实现社会正义，承担起促进和发展和谐社会的重大历史使命和政治责任。

四、建立信访调解司法化机制的构想

由于信访调解只是人民法院调解工作的前期准备，最后审核的依然是法院的审判人员，并不违背民事调解书是人民法院审理民事案件的过程中根据自愿和合法的原则促使当事人达成协议而制作的法律文书。所以将信访调解纳入司法的体系是现实可行的具有快速效应的策略，它需要的是一个将信访调解协议直接移送法院制定法律文书的平台，虽然实践中已有“人民调解、司法调解、行政调解”为一体的矛盾纠纷化解机制，但对信访调解的协议结果还是得经由立案程序，按一般案件的处理程序来进行，导致调解结果不能得到及时的法律确认，而出现反悔的现象。另有法院派驻人员指导信访调解工作等模式，但都只是短期效应，无法切实解决日益增多的信访问题。所以一方面法院需要开通信访调解的绿色通道，赋予信访调解的法律执行力，另一方面则是信访部门要规范信访调解的工作，为信访调解司法化作好前期准备。

（一）确立信访调解工作的规范性。

1.规范信访调解的指导思想。针对当前信访工作的规范问题，重中之重是规范其指导思想。《信访条例》第一条就已经明确规定，信访工作是为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序。所以在信访调解中促成调解协议的达成不是主要目的，案结事了只是阶段目标，而非终极目标。终极目标应是保护信访人的合法权益，维护社会的稳定和谐。如果在信访调解中没有这样的一种认识，就容易出现两个极端，或是为了息事宁人，一味迁就信访人，甚至满足其无理的请求；或是在无法劝服信访人的情况下，运用不法手段打压信访人，甚至限制信访人的人身自由。如此，不仅有违信访制度设立的初衷，而且严重影响信访工作的正当开展，使“法治社会”成为一个空想。

2.提高信访调解员素质，明确其在调解中的地位。各部门的信访调解员应从律师、司法员、基层法律服务工作者、人民调解员中进行选拔，挑选一些责任心强、业务素质较高的人员，建立信访工作人员花名册，然后根据实际工作需要定期调配人员分批参加信访的接待、协调、调处，提供法律建议等。此外，由于在实践中，信访员往往充当整个调解的“主角”，甚至形似其中一方的代言人，易使案件矛盾激化而事倍功半，所以，信访员除了有较高的业务素质外，还需要有准确的角色定位，应当充分倾听信访人的意见，帮助其化解思想误区，消除抵触情绪，在做思想工作的同时对其进行法律宣传，耐心引导其接受调解。在调解中，信访调解员应发挥双方的主观能动性而充当“指挥家”的角色，主持好整个调解工作，使其符合法律的规定，而不应过分参与其中，不正当地促成协议的达成。这样，既可以避免信访调解员主观意志的任意性，使协议更能体现当事人的真实意愿，同时信访员认清自身在信访调解中的正确地位，也是信访调解得以公正适用的前提条件。

3.规范信访调解的模式。借鉴诉讼调解的模式，一种为“面对面”方式，即当事人同时参加调解，面对面在法官主持之下协商；第二种“背靠背”的调解方式，也就是法官分别做当事人的工作，分头协商。信访调解应当根据实际情况，融合两种模式在调解中灵活运用，并可以根据需要采取比诉讼调解更为多样化的方式，如在信访人信任的亲人、领导参加下进行，帮助信访调解员劝说信访人收回不合理的请求，还可以改变场所，在一个轻松和谐的氛围里调解，缓和信访人的情绪而促使调解的达成。

4.规范信访调解的文书形式。为了确保信访调解文书能顺利快速地得到法院审判人员的审核通过，除了要依法调解外，信访调解员对已经达成一致意见的协议，也要依照诉讼调解所要求的法律文书格式进行制作，以便在通过审核后在法律允许的最短期限内使其具有法律执行力。

（二）建立信访调解工作的司法化机制。在信访调解工作规范化的基础上，法院应当建立信访调解协议移送的绿色通道，使信访调解工作发挥实效。

1.按法院的司法管辖权分配专项信访调解案号。信访调解协议转化的第一步是立案的司法化。所以各基层法院按各基层信访部门所在的司法管辖区域内分配每年的信访案号，而对涉案标的或事情的性质应由中院或高院管辖的案件，由中院或高院分配给相应级别的信访部门信访案号。该部分信访案号并非作为所有信访调解的登记案号，而是在信访调解员主持下已经达成调解协议的基础上，由其按照法院的立案登记模式进行立案登记。性质是法院的立案案号，而非信访部门的登记案号。在调解协议不能通过法院审核时，应当及时撤销案号，留作后用。

2.设立信访法官专门负责信访调解的审核和法律文书出具工作。法院应当选出具有法官资格且有一定工作经验的法官专事信访调解的审核和法律文书出具工作。需要注意的是，该信访法官的职责不同于涉诉信访案件的工作，鉴于法院案多人少的现状，可以由法院信访办的法官等兼任负责信访事项，但必须确立信访优先的工作原则，确保信访调解的移送转化渠道畅通。即一旦各部门的信访调解员将调解协议移送到法院，就由该信访法官负责使信访调解协议依法转化为具有法律执行力的法律文书的所有工作。

3.审核工作由“实质兼形式审核”向“形式审核”过渡。在信访工作规范化的过渡期间，信访法官的审核工作不仅看法律文书是否符合调解书的需要，还要注意作为法律文书出具其中的内容是否有不依法的现象，加以修正和规范，同时也帮助信访调解员提高了法律素质。在信访调解进入规范成熟期后，信访法官的审核任务主要是形式上的核准，以提高信访调解协议的转化效率，更及时地保障信访人的合法权益。

4.建立信访调解网络平台，简化移交转化程序。目前我国的法院与人民调解或行政调解衔接的平台多为薄册文件的纸质移送，工作效率不高。所以应当建立信访部门与法院的信访调解网络平台，从信访调解员立案始起至法律文书的审核都可以通过网络进行，使信访调解员或信访法官及信访人等无须在两单位之间奔波，只需在通过审核加盖公章后由双方当事人去法院签收调解书即可。除此之外，信访法官还可以通过网络监督信访调解工作，既提高了工作效率，也保障了工作质量。

5.建立沟通平台，定期召开例会。由法院负责组织每月召开定期例会，综治部门、信访行政机关、人民调解委员会等相关人员共同参与，对诉讼调解、人民调解与信访调解的工作互通情况信息，及时进行总结，提高调解水平。特别是对疑难信访案件，或可能引发群体性上访事件的矛盾纠纷，可以在开会时共同及时研究对策，制定具体的工作方案，进行妥善处置。

（责任编辑：尤炜祥）

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1674-3040（2012）06-0009-05

2012-04-20

曾文杰，中共浙江省杭州市江干区委政法委员会执法监督室主任；赵振祥，浙江省杭州市江干区人民法院执行综合庭庭长。

*本文获2011年度浙江省政法系统优秀调研成果优秀奖。