从新加坡经验看我国社会基层组织建设

□喻运鑫

（中共湖州市委政法委员会，浙江湖州 313000）

○公安理论与实务

从新加坡经验看我国社会基层组织建设

□喻运鑫

（中共湖州市委政法委员会，浙江湖州 313000）

主持人：王玉叶

社会基层组织有凝聚社会、教化成员、消弥矛盾、桥梁纽带、补充支持等作用。他山之石，可以攻玉。借鉴新加坡社会基层组织建设的成功经验，针对我国现有社会基层组织建设中存在的主要问题，加强我国社会基层组织建设发展，必须在“两新”组织中大力推进党的基层组织建设全覆盖，并充分发挥其引领、教化和管理作用；必须进行适应性改造，不断提升现有城乡社区组织功能；必须从贴心服务入手，充分发挥社会基层组织满足民众合理需求、和谐社会关系的作用；必须以城乡社区组织为平台，沟通民众与政府关系；必须大力培育发展并有效规范管理其他非政府组织。同时，应从认清形势、完善立法、重视人才、开放包容、增添动力等方面着力强化社会基层组织建设的保障。

社会管理；社会基层组织建设；新加坡经验；对策；保障

社会管理重点在基层，难点在基层，希望也在基层。社会管理要到基层找根源，也要到基层寻对策。如何在党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局中，以社会基层组织建设为着力点，充分发挥其在社会管理中的重要作用显得尤为迫切。笔者通过对新加坡的学习考察，结合自身的认识体会就此谈一些对策建议。

一、社会基层组织在社会管理中的重要作用

社会活动的主体是人，而任何一个具体的人，从自身利益出发表现出的各类自主行为集合于社会，必然会产生矛盾、带来冲突、出现无序。因此，人们在长期的社会管理实践中，充分认识到了社会基层组织在社会管理活动中的作用，力求将一个个具体的人最大限度地纳入到不同的社会基层组织服务管理之中。

社会基层组织可以定义为：依照法律法规和相关规定设立，以服务基层群众、管理基层社会，或受政府委托以履行相关职责为主要任务，促进社会和谐发展的机构和团体。它既包括具有政治功能，由政府支持管理并为政府服务的基层组织，也包括依照法律法规设立并自行服务民众和社会的非政府基层组织。社会基层组织是执政党及政府与人民群众联系的桥梁和纽带，是维护社会稳定的“安全阀”，它虽不具备政府组织的政治性、规范性、强制性，但在参与社会管理活动中具有重要作用。

（一）凝聚社会的作用。社会在被成功“组织”起来之前是一个庞大的松散体，如何“让人民与人民联系，让人民与政府联系”，以使社会整体强健有力，社会基层组织在其间展现的“凝聚”功能功不可没。社会基层组织通过教育、引导、感召，最大化地使社会自然人成为各个不同组织的成员和服务管理的对象，将不同的人“联系”起来，通过理念、愿景、制度等，使“社会人”成为“组织人”，防止社会出现碎片化，来稳定社会、服务社会、贡献社会。

（二）教化成员作用。具有各自明确目标愿景的社会基层组织，要实现其目标愿景，就必须使其组织成员逐步具有其能实现组织目标愿景的素质能力。社会基层组织通过持续地、多形式地对其组织成员进行理念灌输、素质培育、行为规范，以提高组织成员的整体素质，培育组织成员健康向上的道德情操、能力水平，增进组织成员间和组织成员与全社会间的友爱和谐，促进社会整体文明进步。

（三）消弥矛盾作用。社会成员由于各自的理念价值、文化背景、目标追求、行为习惯等不同，表现出从各自利益出发的诉求，在“集合”互动中必然会出现矛盾和冲突，这不仅表现在组织成员内部，还表现在组织成员与组织之间，以及组织与组织之间。这些客观存在的矛盾、冲突如不及时解决、平复，必然会带来对社会健康运行和有序发展的伤害。社会基层组织通过其自身服务和管理功能的发挥，可减少矛盾，或及时发现并化解矛盾，修复已造成的伤害，尽最大可能减少损失，使得社会整体保持和谐。

（四）桥梁纽带作用。社会基层组织的主要任务是服务基层群众、管理基层社会，在此过程中，必然要通过制度化的机制建设或必要的平台搭建，来经常地、广泛地听取组织成员和服务管理对象的意见、诉求和建议，并积极地向政府部门反映，支持并监督政府依法履职，以解决问题，提高组织成员的幸福感和满意度。同时，在寻求解决问题的过程中，客观上必然会进一步拉近群众与政府间的距离，“让人民与政府联系”，增进全社会的向心力。

（五）补充支持作用。社会管理的内容繁复而具体，政府组织在其间具有举足轻重的作用，但任何一个看似“无所不能”的政府，都会“有所不能”，以致出现许多社会管理的空白和盲区。当政府由于受政治性、规范性、强制性所限而无法、无能、也无力所为时，社会基层组织则可发挥其独特作用，利用其柔和、灵活的方式施展其功能，来解决问题。当政府在促进社会发展过程中的正确作为不被社会公众所理解和支持时，社会基层组织则可通过务实有效的宣导，来引导组织成员，以实现多赢，最大限度地减少政府行政成本。

二、新加坡社会基层组织建设的成功经验

新加坡是一个脱离英殖民统治并从马来西亚独立出来，建国不到50年的多元种族的岛国，它的历史文化、地理环境、种族构成、社会资源和政府结构与我国有着很大的不同。但新加坡的执政党——人民行动党，注重从新加坡的历史和现实出发，本着建立一个多种族和谐共荣高度发达的现代化社会，积极探求符合新加坡实际的社会管理模式，通过短短不到50年的时间，就把一个资源匮乏、地理狭小、种族多元、经济十分落后的新加坡建设成一个经济社会全面高度发达的现代化国家，其中一个十分重要的因素，就是人民行动党高度重视社会基层组织的建设和管理，注重这些组织在参与社会管理中作用的发挥，实现了“让人民联系人民、让人民联系政府”，聚合了强大的社会管理力量。

（一）新加坡现有社会基层组织概述。新加坡现有的社会基层组织可以分为两大类。一类是实际由人民行动党掌控并受政府支持管理，具有政治功能，为政府社会管理提供支持的基层组织；一类是依照法律法规设立，为民众自行服务和管理的非政府组织，在新加坡被称为非牟利机构。

从第一类的情况来看，其基层组织全部接受由人民行动党掌控的人民协会领导和管理，而人民协会又隶属于新加坡政府社会发展、青年及体育部。人民协会下属的社会基层组织很多，但它的功能主要依靠公民咨询委员会、民众联络所及其管理委员会和居民委员会这三大组织的具体活动来展开和实施。

1.公民咨询委员会。公民咨询委员会起源于1963年人民行动党在新加坡与马来西亚合并的大选后，胜选的人民行动党考虑将竞选期间由地方领袖和社团代表组成的“欢迎委员会”进行改造并使之长期存在，其主要目的正如前总理李光耀所言，“能保持政府与民众间的经常性联系”。现行的公民咨询委员会以选区为单位设立，也是社会基层组织网络中最高层次的组织。它的主要任务是向选区居民灌输良好的公民意识；向选区居民传达政府信息，并将居民对政府的政策与措施的意见反馈给政府；领导和协调选区及全国性活动；向社区设施改进委员会提供意见，改善社区内公众设施等。公民咨询委员会由数量不等的委员组成，包括执行委员及其他委员，但委员均由人民协会董事会主席委任。公民咨询委员会一般都以民众联络所为活动根据地，它与民众联络所和居民委员会有着不可分割的关系，但又有着各自不同的分工。

2.民众联络所及其管理委员会。民众联络所管理委员会是代表人民协会建设管理及维护新加坡全国民众联络所的一种组织。而覆盖新加坡全国87个选区的190多个民众联络所，则是为各行各业居民提供众多娱乐活动及学习机会的一种大众活动组织，它一般都设有一个民众俱乐部，每一个联络所大约联系15000户或5万人口。它的主要任务是推动居民的社交、文化、教育、体育及康乐活动；传达政府政策，将居民的需求和意见转达给政府；使居民成为一个好公民。民众联络所一般是由志愿者和专业人员共同管理，而管理者们会定期举行会议，策划安排能够满足居民需求和利益的方案。

3.居民委员会。居民委员会是在新加坡以政府组屋为主要居住形式带来社会形态变化之后出现的新的社区组织，它的主要任务是促进指定分区居民间的睦邻关系、和谐精神和社会凝聚力；根据居民需求与愿望，保持与政府的联系，代居民陈情与建议；向居民传达政府信息，并将居民的意见建议反映给政府；教育居民成为一个好公民。居民委员会一般以2-3幢组屋为单位，其执行委员、准委员、组屋座代表和参与委员等，必须由居住在政府组屋区内的公民担任。

新加坡现有在人民协会统辖下的社会基层组织，虽然出现的前后不同、功能不同，但从政府的角度看都有其共同的特点：一是所有组织的终极功能都是在政府的指导管理下，以服务民众为着力点来组织民众、和谐族群关系，沟通民众与政府、确保良性互动；二是所有组织的出现都是自发的，而政府非常敏锐地意识到自发组织都是“双刃剑”，因此及早着手引导、改造、完善、提升，确保正能量的最大发挥，使其成为社会管理的重要力量、得力助手；三是政府在社会发展进程中，根据不同时期的社会结构、形态及社会主要矛盾的发展变化，及时地调整各社会基层组织的功能，注重统合、明确分工，使各社会基层组织间形成良好的关系，相得益彰。

此外，新加坡除上述由人民协会统辖广布全国的具有政治功能、由政府支持管理并为政府社会管理提供支持的社会基层组织外，还有大量的主要由志愿人士、社会名流等牵头组成的民间社团、宗教组织、慈善组织等依照法律法规发起组建的非牟利机构、团体，也即为民众自行服务管理的非政府组织。考察中，我们见到了许多行业协会、公会、基金会、乐龄俱乐部及宗教场所，它们承担了政府尚未承担、无法承担、不便承担的许多社会责任，在教化民众、组织民众、服务民众中发挥了积极的补充支持政府组织的作用，也在不同领域为社会管理作出了积极贡献。

（二）人民行动党社会基层组织建设经验。人民行动党作为新加坡的执政党，虽然与中国共产党的性质、执政目的、执政基础等有一定的差异，但在加强对社会基层组织的建设管理中，有着许多值得我们借鉴的经验。

1.高度重视社会基层组织联系群众与政府的作用。新加坡现有的三大社会基层组织都是在新加坡不同历史时期自发组建形成的。具有丰富基层工作经验的人民行动党的领袖们，十分敏锐地观察到这些社会基层组织在联系群众、服务群众和管理社会以及沟通民众与政府间的重要作用。在民主政治社会，社会基层组织同时更是执政党争取民众、掌控票源的重要依靠力量，因此，十分注重对这些组织的培育管理。如公民咨询委员会，其前身就是李光耀在1963年新加坡与马来西亚合并后大选中出现的“欢迎委员会”，李光耀在大选取胜后的“还愿”中就思考要建立一个永久性的委员会，否则，“政府和人民的关系将不会密切”，如果每一区都有自己的委员会，就可以“通过这个委员会提出人民的要求”。同样，民众联络所也是1959年人民行动党上台执政后为巩固政权，认识到“要刻意地使新政府接近人民大众，而联络所是一种亲民的很好手段”后，对殖民时期的“标准型联络所”改造发展而来的。居民委员会则是在1965年政府推行组屋建设计划后，为使得“社区服务得到有效的解决和满足”来向政府提出各种要求，在总结“马林百列区实验居民委员会”经验后，改造提升的制度化结果。

2.高度重视人才队伍的发掘遴选和“基层领袖”的培养。新加坡三大社会基层组织最早都是民间自发的，因此，在服务民众并为执政党争取胜选后，如不加强管理，放任以致泛滥，必然会产生巨大的副作用。因此，执政党从人才入手，从“领袖”着力，注重发掘、遴选，注重教育、改造，以全面提高社会基层组织的地位和作用。在新加坡，人民行动党非常注意通过社会基层组织来整合传统政治势力，同时在基层社会管理的实践活动中发现和罗致新的人才。人民行动党将这些有能力有声望的人吸收到社会基层组织中来，在巩固和夯实执政根基的同时，也自然削解了可能出现的潜在的反对党。吸收到社会基层组织中的骨干成员，一般都需要到人民协会辖下的社区领袖培训学院进行阶段性培训和学习，获得正式委任后，还要接受定期的专业训练，以提高他们社区活动的组织能力。通过持续的培训和实践锻炼，将他们自然地变成人民行动党在基层的精英，当这些“基层领袖”和社会基层组织骨干在已具清廉、正直、民族尊严、社会责任感等等良好品行的基础上，又被赋予并承载执政党价值观之后，社会基层组织完全地为执政党所用，达到质的提升并从可能变为现实。

3.高度重视制度化地联系民众并落实贴心化的服务。社会基层组织在扮演民众与政府间的“桥梁”角色中不是单向的，它一方面主动收集民众意见、建议向政府反映，以求解决；另一方面，人民行动党更要求党的议员（大多是现任政府官员）通过社会基层组织这一平台主动地加强与人民的联系，即每周一个晚上所有当选议员都必须深入自己的选区走访居民或在民众联络所、民众俱乐部直接听取民众意见要求；反馈意见、建议办理情况；对政府的决策作出解释，以尽可能地争取民众的理解。考察中我们感受到，议员每周一晚接见选民听取诉求，所解决的问题更多的不是宏观规划和政策，而恰恰是百姓日常生活中琐碎的“家长里短”的小事，议员们不是简单地表现出一种“老爷式的施舍”姿态，而是真正做到“善小也为”，把“为人民服务”的理念化为一个个贴心的为民服务行动。因此，有些问题即便不能解决，但通过平起平坐式的平声静气的宣传解释，也会得到当事人的理解，以舒缓或化解矛盾。这种接见制度，功利的指向是选票，但本质上也充分体现了执政党政府存在的必要性。

4.高度重视对社会基层组织的领导和保障。人民行动党对社会基层组织的重视，首先是政治上加强领导。新加坡现有的三大社会基层组织都隶属于具有执政党背景的人民协会，人民协会主席均由执政党的秘书长，也即新加坡总理担任，同时安排党的内阁议员即党的核心领导层担任董事。其次是加强立法管理。通过立法来明确社会基层组织的设立依据、任务功能和活动组织等，并根据时代变迁，及时调整和统合人民协会辖下的三大社会基层组织，使之相得益彰。同时积极支持其他非政府组织开展各类公益活动。再次是加大财力支持力度。执政党政府的财政支持是社会基层组织活动的主要经费来源。如现今新加坡政府推进的新移民融合的“国民融合项目”，实际是政府交由公民咨询委员会来组织实施的，政府除设立总值1000万元的“社区融合基金”外，还连续三年为社会基层组织与社团举办各类活动提供80%的津贴。新加坡佛教、道教、基督教、天主教、伊斯兰教等宗教组织也都有政府规划的土地支持。充足的经济资助使得新加坡社会基层组织有能力组织开展各种活动和培训课程，以更好地服务民众。

三、我国现有社会基层组织建设存在的主要问题

中国共产党无论在革命、建设还是改革时期，都高度重视基层组织建设，从把“支部建在连上”，到大力推进“两新”组织党建全覆盖，无不体现对基层党组织建设的高度重视，并以党的基层组织带动和引领其他社会基层组织建设，为我国的经济社会健康发展作出了重要贡献。但是随着社会不断发展，改革不断深入，在工业化、城市化、信息化、民主化的现实下，我国社会形态发生了急剧的变化，大量的“单位人”变成了“社会人”；人口的大流动成为常态，不仅表现在国内各地，也已经表现为国际间；社会公众的民主意识增强，思想多元、需求多样显得越来越明显；舆论传播方式的改变，特别是互联网的出现，完全改变了人们的思维方式、行为方式等，以致社会矛盾尖锐叠加，社会问题不断出现，社会管理难度越来越大。在这个过程中，作为社会管理重要力量的社会基层组织，虽有发展，但还远远落后于社会的现实需求。

（一）党的基层组织覆盖面不够宽，引领作用尚需加强。党的基层组织在中国特色政治制度下，一直扮演着其他社会基层组织“领导者”的角色。但随着改革的深入和社会形态的重大变化，党的基层组织在不断出现的许多新兴行业、领域、区域和人群中尚未全面建立，已有的传统基层党组织和“两新”组织中新建的党组织，由于认知不到位、保障支持不到位，“领袖”人物缺乏时代进取心等，也影响和制约着应有作用特别是引领作用的发挥。

（二）城乡居民自治性质的社区居委会和村民委员会，行政色彩浓厚，机关化现象明显。依照《居民委员会组织法》和《村民委员会组织法》规定，我国的城乡社区组织理应是城乡居民的自治组织，虽然其组织领导成员也是通过选举产生，但候选人实际是由上级党委、政府确定，有的甚至是“任命”的，而其“基层领袖”的待遇也主要由上级政府拨付，加上制度化为民服务和监督制约的缺失，自治组织在实施对民众自我管理、自我教育和自我服务的过程中已经出现了浓厚的行政化色彩和机关化倾向，脱离群众的现象有严重化的趋势。

（三）社会基层组织单一，在实施管理中软性不够、硬性有余。非政府组织作为政府组织的重要补充，已经被开放的社会越来越强烈地“呼唤”，而完全依照法律法规设立并自行服务民众和社会的非政府组织却严重缺乏。由于我国立法的滞后和对政治风险的过多考虑而带来的包容度不够，加上对非政府组织培育、规范和管理经验的缺乏，致使以自我服务为主的非政府组织严重发育不良，除量少、质弱外，现有许多非政府组织的半政府色彩也使得组织作用发挥严重受限，无法满足社会的急迫需求。

四、我国社会基层组织建设发展的对策建议

我国现行的社会基层组织是以执政党的基层组织为引领，以城市社区居民委员会、农村村民委员会为主体，以其他社会组织为补充的社会基层组织网络体系，它在联系群众、服务群众、沟通政府、管理基层社会中发挥着重要作用。随着时代的变迁，我国社会基层组织要在经济社会发展和社会管理中更加高效地发挥作用，就必须根据变化了的社会现实作动态的调整。无论是从起源、设立背景、发展历程或功能定位上，虽然我国社会基层组织都与新加坡有较大的区别，不能照搬照抄新加坡的做法，但新加坡在社会基层组织建设管理上的许多先进理念和具体做法，值得我国借鉴。笔者认为，从我国社会形态变化和社会管理的现实需要出发，当前必须着力推进以下工作。

（一）在“两新”组织中大力推进党的基层组织建设全覆盖，并充分发挥其引领、教化和管理作用。以市场经济体制为主要特征的改革，使我国原有的计划经济状态下以国营经济为主体的经济结构逐步解体，出现大量各类所有制形式的新经济组织，伴随新经济组织发展而生的新社会组织也大量出现。各类“两新”组织与传统的计划经济状态下的各类组织，除经营理念发生变化外，其领导结构、规模形态、人员构成以及人与人之间的经济社会关系等更是发生了巨大的变化。在市场经济体制下，执政党面临的是越来越多的群众性、社会性而不是行政性、政治性工作，因此，在中国特色政治制度下，面对大量涌现的“两新”组织，党的基层组织如何更好地发挥领导作用，积极主动地渗透到新生的各个行业、领域、区域和人群中，争取实现党的基层组织在新形势下的全覆盖，成为一个必须首先解决的基础性问题。要实现“两新”组织党建工作全覆盖，必须有长期的思想准备、组织准备、工作准备，既打“攻坚战”，更打“持久战”。当前要特别注重向金融、商业、贸易等行业，向律师、会计师、审计师、税务师等中介服务组织，向工业园区、现代农业园区、城市商业楼宇、集贸市场、大型商场等区域，向流动人口集聚地等推进，以独立式、联合式、派驻式等形式建立党的基层支部。组织的建立是基础，作用的发挥是关键。已建的党的基层组织要巩固阵地，必须注重通过具体的实践活动发现培养人才；持续教化以提升组织成员的素质；依法保护员工的合法权益，通过为民贴心服务夯实群众基础；积极动员组织群众，协助参加“两新”组织的管理并依法监督其活动；沟通政府，反映组织发展诉求，争取对组织及业主经营活动的支持。在服务中联系民众，在监督中促进组织健康发展，在管理实践中强化党的基层组织的引领作用，以此夯实执政根基，巩固党的执政地位。

（二）进行适应性改造，不断提升现有城乡社区组织功能。现有城市社区居委会和农村村民委员会，是依照两个组织法设立并在基层社会管理中承担主要职能的社会基层组织。城乡社区组织在发挥作用的过程中，政府色彩的浓厚、机关化倾向的严重、决策的不透明等已经严重制约了其功能的发挥。要改造和提升组织功能，首先要通过大量、广泛、多形式、经常性的宣传教育、引导培训，来激发和增强广大民众的公民意识，提升民众素质，不断扩大志愿者队伍的社会基础，遴选“基层领袖”，加强多形式的务实的能力培训，使“基层领袖”在具有自愿服务的奉献精神外，更有高效服务群众的能力水平。其次要在党的领导下，实现真正意义上的民主选举，努力营造良好的竞争机制，使得愿意承担社会责任，并具有公义心、正义感的人们接受民众公正的挑选。再次要加强对组织运行的民主监督，探索建立居民（村民）监督委员会，引进专业人才和咨询机构，完善监督机制，实行决策民主化和政务公开，培育社会信任；最后要理顺政府与城乡社区组织的关系，调整和改善考核机制，减少行政干预，更多地关心支持，使社区组织真正成为城乡居民自我管理、自我教育、自我服务的自治组织。

（三）从贴心服务入手，充分发挥社会基层组织满足民众合理需求、和谐社会关系的作用。社会管理创新的落脚点是解决影响社会健康运行和有序发展的各类问题，在当前各类社会矛盾尖锐叠加的现实下，城乡社区组织和其他非政府组织要把贴心为民众服务，并通过服务来引导提升、消弥矛盾、凝聚共识、和谐社会，并以此作为组织一切工作和活动的出发点和落脚点。社会基层组织成员，首先要具有人民情怀。作为民众的一员，参与组织的一切为民服务，只有具备由内而外的热忱，具有强烈的公仆意识，其服务才能达到最佳效果。这就是新加坡以志愿服务者构成为主与我国现阶段以行政化色彩为主的基层组织服务效果差别的最大原因所在。其次要知民所需。要极化服务效果，不在于你的投入有多大，声势有多大，更在于你的服务是否有针对性，是否高效细致，以真正满足百姓最大化的需求。因此，要通过经常性平声静气地听取民众的需求，从动态、长远、细致、高效出发来设定服务内容，健全工作机制。再次要搭建服务平台。要通过行之有效的“网格化管理、组团式服务”来制度化地深入民间，让社区组织成为城乡居民服务需求的代办员、各类矛盾的调解员、社区安全的巡防员、心理健康的辅导员，在城市社区和农村行政村全面设立一站式服务及信息平台，通过周到的服务来畅通民意、凝聚民心，同时培育民智、吸纳民力，实现民众共同参与的自我教育、自我服务、自我管理，以实现和谐社会的理想局面。

（四）以城乡社区组织为平台，沟通民众与政府关系。城乡社区组织的一个非常重要的功能是沟通民众与政府的关系，一方面通过城乡社区组织收集民意向政府反映，另一方面更多地使各级政府组织特别是基层政府组织直接听取民众的声音，更好地服务决策。我国现行代议体制的广泛性、间接性和更多层级不同于新加坡，如何沟通民众和政府，从我国实际出发，一是依托现有城乡社区组织，建立由民主选举产生的各级党代表、人大代表、政协委员参加的“两代表一委员”工作室，改变目前“民众选谁不清楚，代表为谁服务不明白”的尴尬局面。根据现有选区，在科学统筹的基础上，定期安排所在选区的代表、委员走访党员、走访居民，听取意见和诉求，解答问题，宣导政策，对代表、委员因职责所限无法解决的，由他们向政府相关部门反映，并监督政府为民履职到位。同时积极探索将城乡社区组织作为各级党政干部定期接待群众的“信访点”，将我国现行倡导的“领导下访”制度化，在“两代表一委员”先期协调处理的基础上，加大事情办理、问题解决的力度，在下访接待群众的同时，组织群众需求较多的基层政府部门共同参与，更多地现场解答和解决问题，泄放群众的怨气，增强政府的公信，融洽干群关系，增进社会和谐。

（五）大力培育发展并有效规范管理其他非政府组织。作为一种独立于国家、政府力量之外的非营利性的非政府组织，一种在公共管理领域弥补政府管理不足的新兴组织，其作用已经越来越被人们所认识和重视。虽然我国的非政府组织在参与社会管理中发挥了积极的作用，但与我国经济社会发展的阶段性需求和民间的海量需求相比，还相差甚远。如何实现“最大限度激发社会活力”的总要求，在高度重视基层党组织和城乡社区组织建设的同时，大力培育发展非政府组织是一个关键着力点。为防止非政府组织负面效应的出现，政府要通过立法，在有效限制非政府组织的政治性、反发展性和社会秩序破坏性行为，明确非政府组织社会责任的前提下，大力宣传、引导、鼓励非政府组织的发展壮大。要积极探索，可先从公益性、救助性领域入手，将政府职责逐步让渡于非政府组织，或通过政府购买服务的方式实现。在实践中要留给非政府组织更多的空间，赋予更多的责任，通过培育和实践锻炼，使之更加成熟。要将现有半政府色彩的各类行业协会、公会等完全地脱下“官方”外衣，使其自主发展；继续加大工会、共青团、妇联组织的全社会渗透式发展，不断扩大其“自主权”；促进各类宗教组织的健康发展，积极引导其与中国特色社会主义相适应，发挥其教化灵魂、启迪心智、倡导向善、救困济难的正效应。要严格依法监管，通过动态严格的依法教育、管理，来规范非政府组织行为，防止非政府组织副作用的产生。由此，更有效地配置社会资源，及时敏锐地回应民间多元需求，促进社会和谐。

五、着力强化社会基层组织建设的保障

加强社会基层组织建设，充分发挥其在社会管理活动中的积极作用不是一句空话，需要从理念到行动的强力支持和有效保障。从我国实际出发，目前必须在以下五个方面着力。

（一）认清形势，加强领导统筹。改革开放确立的市场经济体制，带来了我国社会结构的重大调整和变化，社会分层化、碎片化、利益化趋势越来越明显，在增添社会活力的同时，也带来了社会发展的无序和冲突增加。而社会基层组织在联系民众、凝聚力量、服务百姓、促进发展方面的作用越来越凸显。各级党委、政府要充分认清形势发展变化带来的新需求，切实把加强社会基层组织建设作为夯实党的执政根基、促进社会和谐发展的重要抓手“时刻放在心上，牢牢抓在手中”。要统筹经济社会发展的现实需求，制定完善社会基层组织建设发展规划，明确具体有针对性的措施，各级组织、民政部门更是要通过搭建各类活动载体，持续不断地推进落实，使社会组织发育更健全，发展更健康，作用更明显。

（二）完善立法，规范操作运行。从我国社会基层组织体系的实际出发，修订完善党的章程，将基层党建放在更加突出的位置，明确基层党组织建设的布局规划、发展目标、工作任务和职能要求；修订完善城乡社区组织两个组织法，通过改造提升以更好地发挥城乡社区组织的作用，理顺与政府管理部门的工作关系，更好地适应社会需求；积极调研、大胆探索，完善非政府组织管理条例、规定的相关内容，使之升格为国家的法律，让非政府组织在承担社会责任、参与社会管理过程中发挥更大的作用，同时也使其得以更科学更健康地发展。

（三）重视人才，积极遴选培育。通过持续、多形式、渗透式宣传，教育引导广大民众，不断增强民众的公民意识；完善相关制度规章，大力发展各类志愿者组织；组织形式多样的服务民众、管理社会的实践活动，从中发现遴选“基层领袖”；充分发挥现有党校和行政学院以及各类社会大学、专业培训机构的作用，不断提高社会组织“基层领袖”管理社会的能力。

（四）开放包容，激发社会活力。正确分析非政府组织发展的两面性以及政治性风险，顺应时代要求和民众呼唤，积极稳妥地推进以民众自我服务、自我管理为主的非政府组织建设，特别注重引导培育公益慈善类组织，发挥其在教化民众、净化心灵、营造全社会友爱和谐上的作用。通过结构的调整和机制的完善，以更好地激活社会资源，利用社会资源，服务社会管理。

（五）增添动力，加大财力投入。修改完善捐赠法，在鼓励社会各界捐赠的同时，明确相关规定，集募筹措更多的社会扶助、社会公益、社会服务和社会管理活动必要的资金。从目前我国实际出发，动员组织政府相关部门及其基层组织、企业、牟利团体和机构，加大对社会基层组织发展所需的财力支持。完善政府购买社会服务的相关规定，将社会基层组织发展运作及其参与社会管理活动的经费纳入财政预算予以保障。加大内部和社会监督力度，有效运用好各类经费，保障社会基层组织教育、培训、沟通、互助等活动的有效开展。

［1］孙宝巍，韩海浪.现代中国社会基层组织的历史变迁［J］.江苏社会科学，2000（4）.

［2］胡仙芝.加强基层组织建设，完善社会矛盾调节机制［N］.人民网理论频道，2006-07-07.

［3］Singapore.LeeKuanYew：HardTruthsToKeep Singapore Going（《李光耀：新加坡赖以生存的硬道理》）［M］Singapore：Straits Times Press，2011.

（责任编辑：蒋国长）

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1674-3040（2012）06-0026-06

2012-11-18

喻运鑫，中共浙江省湖州市委员会副秘书长、政法委员会常务副书记。