对警察职业状况的调查与思考

□姚宏科

（中共陕西省宝鸡市委政法委员会，陕西宝鸡 721004）

对警察职业状况的调查与思考

□姚宏科

（中共陕西省宝鸡市委政法委员会，陕西宝鸡 721004）

随着政府治理结构变迁和社会管理模式调整，公安机关的职能发生了较大变化，警察职业呈现“累、苦、屈、贫、险”五个负面特征，引发了进人门槛降低、民警离职愿望高等消极现象。对此，应通过增加警力编制、规范职责范围、捍卫职业形象、落实人文关怀等措施加以修补完善，确保警察职业得到优化。

警察；职业状况；陕西省宝鸡市

公安机关是维护社会秩序的重要力量。多年来，人民警察在大众心目中具有较高的社会威望和职业吸引力。但是，近年来随着政府治理结构变迁和社会管理模式调整，公安机关的职能发生了较大变化，人民警察的职业特征也不断改变，警察职业悄然离开了热门职业行列渐遭冷遇，为公安事业发展埋下了诸多隐患，亟须予以重视。

一、当前警察职业的基本状况

近期笔者深入陕西省宝鸡市公安机关进行调研，实地走访了县区公安（分）局以及交警队、派出所等一线执法单位，与部分基层民警进行座谈，并有针对性地开展了问卷调查。问卷调查反映，当前基层公安民警的工作呈现累、苦、屈、贫、险五个特征。

（一）累——编制紧缺，任务繁重。警察是重要的社会管理主体，越是在法治发达的国度，警察越是必须保持一定的数量。目前大多数欧美国家达到每万人30名警察，我国近年来虽然不断加强公安队伍建设，但全国警力配备仅占人口总数的万分之13.8，而位于中西部地区的陕西省2011年平均水平只有万分之12.74，位居该省第二大城市的宝鸡市辖区人口378万，全市警力3710人，警力配备只有辖区人口的万分之9.81。由于比例偏少，宝鸡全市出现了普遍性的警力短缺问题。比如凤翔县56万人口，警力只有219名，只占辖区人口的万分之3.98；位于城市中心区的陈仓区人口62万，警力只有315人，只占辖区人口的万分之5.1；麟游县全县公路里程1142公里，该县正在建设五个大型煤矿，今年1-9月份发生交通事故420起，而全县只有9名交警。

由于警力严重不足，只能最大限度地使用现有警力，民警尽可能放弃节假日、双休日，以高强度、连续加班的方式履行职责，勉强维持现有工作状况。问卷调查反映，全市有82%的民警无法正常休双休日，有67%的民警无法正常休年休假，有超过20%民警坦言已经多年甚至超过十年没有休过年休假。调研中了解到，派出所民警每周至少值2-3个夜班，民警每年有三分之一夜晚住在派出所。由于警力不足，晚上值长夜班的民警第二天均须正常上白班，不会安排轮换休。在一些敏感时段或上级部署的集中行动期间，所有民警均须参与，有些民警长时间奋战在一线岗位，连续一两个月无法休假的屡见不鲜。

（二）苦——职责太多，压力太大。一是岗位苦。交警、刑警、巡警、派出所等多数岗位具有较高的辛苦指数。如晨曦微露时交警已上岗，灯火阑珊时交警仍在指挥交通，沐风栉雨、寒暑煎熬使得交警工作异常艰辛。而许多地方提出24小时见警察、见警车、见警灯的“三见警”要求，也使城市巡防工作充满艰辛。二是职责杂。近年来公安机关提出了“有警必接、有难必帮、有险必救、有求必应”的口号，相当一部分非警情性质的社会矛盾通过110汇集到公安机关，比如停水停电、宠物扰民、流浪人员占道乞讨等，民警出警后可能做的是帮居民扛煤气罐、在街头背醉汉、送流浪人员去救助站等非警务事项。据位于宝鸡市火车站地区的金陵派出所统计，2011年该所全年接警6103起，只有三分之一的警情与公安职责密切相关，三分之一属多部门共管，而剩下的三分之一纯粹是警察职责外的社会事务。三是考核严。上级将许多指标落实到县区、队所以及个人身上，一方面辖区不能发生重大案事件，否则被指责为防范不力；另一方面又须按年度完成一定数量的强制戒毒数、劳动教养数、刑事拘留数、批准逮捕数，要求所有案件必须“案结事了”不能出现当事人上访。这些越来越苛刻的内部管理办法如同紧箍咒，牢牢地束在民警头上，让基层民警承受了非常大的精神压力。在不久前宝鸡市委政法委开展的问卷调查中，公安民警选填“压力较大”的占到48%，选填“压力很大”的占到44%，两项合计居然高达92%。

（三）屈——保护缺位，人格受损。随着公安机关职能扩展，越来越多的民警近距离走到了普通老百姓面前，与各种层次的当事人面对面打交道。由于许多执法活动带有惩罚性或者约束性，比如交通管理、户籍管理、场所管理等，执法过程难免损伤到部分当事人利益，结果导致一些当事人故意不配合，对抗、刁难甚至谩骂、侮辱民警之事屡屡发生。近年来媒体上多次报道交警在执法过程中被当事人打耳光、撕扯衣服的事件。调研中发现此类现象已非个案，近几年宝鸡全市直接从事执法办案的基层民警有超过80%的反映遭受过当事人谩骂甚至侮辱，有些甚至延及民警亲属。对此，公安部门严格要求“打不还手，骂不还口”，要尽可能多包容、理解老百姓，民警为此蒙受了很大委屈。

民警一方面承担着越来越繁重的职责任务，另一方面能够使用的措施和手段越来越有限，特别是一些社会管理活动，几乎没有任何强制手段，对不理解、不支持的当事人，只能苦口婆心地劝导说服，甚至低声下气地请求当事人予以配合，对一些明显不讲理的人也要以商量的口吻说话，几乎没有任何人格尊严。

（四）贫——待遇低下，酬劳失衡。目前公安民警执行公务员的薪资标准和管理办法，宝鸡民警的月均工资约为3500元左右，民警多于其他公务员的只有警衔津贴一项，每月大约300元左右，日均约10元。但是，民警的工作强度和工作时间远远高于其他公务员，也高于各类企业工作人员。调查中了解到，目前基层一线民警日均工作时间普遍超过10小时，有79%的民警每周工作时间超过60小时，超过一半的民警坦言，每年11天的法定节假日和52个双休日自己连三分之一都休不到。如果将工资总额与工作时间相比较，会发现民警的付出与收入明显不符，如果按每小时工资收入计算，民警的收入将会非常低。到目前为止，宝鸡市民警一个夜晚的加班费只有5元钱，法定节假日一天的加班费只有10元钱，虽然财政部和人力资源部联合发文将法定节假日的加班费提高到每天100元，将其他时段的加班费提高到每天80元，但因种种原因至今无法兑现。与同龄的其他公务员岗位相比，民警虽然每月可以多出300元的警衔津贴，多出部分约占工资8%，但工作量至少是其他公务员的1.5倍，多出部分根本无法反映实际工作量。而且近年来法官、检察官、信访纪检工作人员等都有了行业性津贴，许多行业收入早已不低于公安机关，在薪酬方面公安民警没有任何优势。

（五）险——危机四伏，风险遍布。有风险的职业很多，比如现役军人、野外调查人员以及企业中的特殊工种等，但近年来随着科技发达、装备改进以及防护措施完善等，绝大多数职业的风险在持续下降。然而，警察风险并未随之降低，甚至呈增长趋势，原因是各种犯罪分子的犯罪手段越来越复杂，作案工具的破坏性和杀伤力越来越大，犯罪的暴力程度不断上升，侦破、抓捕中的风险越来越大。即使在日常工作中，也经常遭遇吸毒人员、艾滋病患者以及狂躁型的精神病人，自身安全存在一定风险。如不久前宝鸡就发现一个来自四川凉山的艾滋病人入室盗窃团伙，民警先后抓捕十多人，抓捕过程中这些人撕扯抓咬，稍不留意就可能给自身健康留下隐患。

职业风险的另一方面是工作尺度难把握。因警力不足、交通拥堵、当事人叙述不清等原因，110接警后民警可能未在规定时间（城市5分钟、农村15分钟）内到达，如果发生严重后果可能被追责玩忽职守。在办案过程中如果不采取侦查措施，案件很难侦破，而稍不留意，就可能引发检察机关关于非法拘禁、滥用职权、刑讯逼供的调查，一些立足于追求办案效果的善良动机可能因工作过失受到纪律惩戒甚至被追究刑事责任，一次失误可能毁掉一生。

二、引发的职业危机

（一）职业吸引力下降，从警热度递减。曾几何时，人民警察在老百姓心目中具有很高威望，警察职业充满了吸引力，“长大后当一名警察”也是多少孩童的纯真梦想。但是，近年来随着公安工作强度和压力的增大，该职业的吸引力在持续下降，曾经趋之若骛进公安、想方设法当警察的辉煌已成为历史，公安机关慢慢被挤出了热门岗位的序列。

一是大学生报考热情下降。中央实行政法编制统一管理后，公安机关的缺员主要从大学生中招录。但近年来因报考人数不足规定比例被迫削减招录计划的报道屡见报端。如江西省2012年计划招录培养政法干警357人，40个民警职位由于报名人数不足5人而被取消①。相对落后的贵州、广西也出现过类似情况。而据媒体报道，2010年陕西省基层政法机关干警招录定向培养时，因报考人数不足共有23个职位未能达到开考比例，②2011年因报名不足共有34个职位未能达到开考比例。③据调查，宝鸡市自2005年以来均有数个岗位因报考人数不到规定比例而被迫取消。宝鸡位于关中平原西部，是仅次于西安市的陕西第二大城市，区位条件并不差。在报考公务员热度未减的情况下，公安机关却出现了因报考人数不足无法开考的尴尬局面，反映了当前大学生的择业去向中，公安职业已遭冷遇，优秀人才和新生力量已经不愿加入公安队伍。

二是复转军人拒绝进入。转业干部是公安机关补充警力的第二条重要途径，多年来从部队回地方后的转业干部首选安置单位是公安局，进入公安机关曾被认为是军旅干部的最佳落脚地。但近年来这一局面已经完全发生变化，许多从部队回来的复转人员了解到警察职业的种种弊端后，不约而同地把兴趣点转向了相对轻松的其他单位，公安机关在择业序列中已成为排名靠后者的无奈选择。比如2010年宝鸡市编办共为市公安局分配了25个转业干部指标，公安机关也作出了“有多少要多少、来者不拒”的热情姿态，但在当年回到地方的一百多名转业干部中，最终只有4人选择了公安局，其他人纷纷选择了非政法单位或者政法系统的法院、检察院和司法局，连与公安性质非常接近的武警干部在转业时也不愿进入公安机关，公安已经成为转业干部集体疏远的冷门职业。

（二）用人门槛降低，整体素质下滑。由于警力越来越紧张，公安机关领导层相当一部分精力用于协调人事、编委部门招录人员。面对报考不足、军转冷遇的现状，公安机关不得不放宽用人标准，用降低进人门槛的办法招募新人。许多地方招录民警时，不再附加年龄、性别、学历、知识结构等条件，不再进行优中选优的比较和筛选，客观上已经放弃了“精英化”的队伍建设标准。调研中警力奇缺的某交警部门负责人坦言：“只要给人，啥人都要，再不行街道巡逻时还可顶个岗，在一人办案的情况下还能凑个数。”

由于缺员太多且解决难度太大，各地公安机关不得不采用变通办法，大量招录协警分担正式民警工作，有些地方协警人数已经接近甚至超过了正式民警数量。据统计，宝鸡市全市招录协警共987人，临时辅助人员124人，协辅警与正式民警的比例基本达到了1∶3。而全市交警部门只有正式编制642人，目前使用的协警高达724人，已经出现了“游击队”多于“正规军”的倒挂现象。这些协警由于待遇偏低（每月1200～1500元之间），难以招募到高学历、高素质的优秀人才，群体成员良莠混杂、参差不齐，乱罚款、粗暴执法等问题屡屡发生。这些没有办案资格的协警绝大多数处于执法一线，与各界群众面对面打交道，这种“低一档”的素质与形象直接影响着老百姓对公安机关的整体印象，给公安队伍带来许多不利评价。

（三）离职愿望高，人心不稳定。与调入热情下降负相关的，却是近年来公安民警不断增长的调离愿望，许多公安民警已经不再心无旁骛地坚守这个职业，而是以不同方式思考着如何离开当前岗位。调研发现，当前有三种主要的离职愿望。

一是从公安机关彻底调离。由于无法承受越来越大的工作强度和压力，许多民警纷纷产生调离愿望。比如经济相对发达、收入较高的浙江省温州市不久前开展了一次问卷调查，公安干警选填“坚决调离”和“正在考虑调离”两项的高达64.55%，几乎占到三分之二。④宝鸡市民营经济不发达，公务员尚有一定热度，但在市委政法委近日开展的问卷调查中，居然有50%的公安民警表示想调离现单位，调离原因是工作时间长、心理压力大。

二是从基层调向机关。为了摆脱连续加班、超强度付出的基层工作，许多一线民警想方设法离开基层调往机关。调研中有部分民警表示，自己提升职级的最大动力就是再也不用与当事人打交道了，再也不用在底层拼命干活了。尤其是一些年轻民警，在基层呆过几年后费尽心思调往机关。近年来虽然一再限制机关从基层抽调人员，但总有部分民警期盼着被上级借调，甚至创造条件把自己“借”出去，以此摆脱底层民警的种种辛劳。

三是从重点岗位调往二线岗位。公安机关的部分岗位对人员素质有较高要求，比如刑警队需要思维缜密、应变性强、体能过硬的优秀民警，交警部门的事故处理岗位需要法律知识全面、能说会写、善于纾解矛盾的高素质民警。历史上这些岗位曾经是锻炼、培养人才的热点岗位，民警乐于进入。但本次调研中发现，这些岗位在公安机关内部正在慢慢趋冷，不断有民警要求从这些岗位离开，到二线部门甚至后勤岗位去，原因是这些地方太累太忙工作太难干，优秀人才正在从关键岗位悄然离开，出现了人才的“负淘汰”，为事业的长远发展埋下隐患。

（四）愧对家庭亲情，“小社会”不和谐。公安民警由于上班时间满负荷运转，节假日大多在加班值班中度过，他们的生活方式和作息时间几乎是一种不同于正常人群的“畸形”状态，民警已经很难实现个人生活中的“家庭和谐”。调查中几乎所有民警表示，自己最对不起的是父母、爱人和孩子。许多男性民警根本没有时间陪伴家人、料理家务，女民警对家庭、孩子的付出也明显少于其他女性群体，许多民警时常承受家人的抱怨或指责，有些甚至因工作原因产生婚姻危机。

由于长年高强度的工作，民警的健康状况也越来越不容乐观。据公安部统计，2006年以来“猝死”已成为民警殉职的最主要原因。2011年宝鸡市公安局对全市民警组织体检，54%的民警患有不同类型的职业病，即使是40岁以下正年富力强的年轻民警，患代谢类、心血管类、脏器类疾病的也高达13.8%。2002年到2011年10年间，全市在岗位上因公殉职的民警就有8人。

值得注意的是，近年来社会择偶观在不断发生变迁，在以追求幸福和舒适为目标的婚姻观中，昔日辉煌的警察职业在当下的择偶中已经没有优势，女性不愿找长年加班的警察作丈夫，男性更不愿找顾不上家庭和孩子的民警作妻子，警察职业正在成为婚嫁择偶观上的减分项目。民警很难找到高薪高知的“另一半”，民警家庭可能在寂寥落寞中慢慢流向社会中下层。

三、对策思考

（一）增加警力编制，减轻工作负担。虽然我国存在公务员群体庞大、行政成本偏高的问题，但大量冗员沉淀于行政管理机构（如合并后一个乡镇动辄一二百人），警察数量不论“总量”还是“均量”均明显不足。因公务员群体庞大就人为压制警察数量，是一种惰怠思维下的管理稗政。如果警察数量长期维持在偏低状态，只能导致警察职业的持续恶化，也可能影响到整个社会的稳定和发展。目前全球平均配警比例是万人30名警察，公安部2003年要求基层配警比例力争达到万分之15，这意味着一个中国警察至少要承担国外两个警察的工作量。但实际上目前全国只达到万分之13.8，陕西省只达到万分之12.74，宝鸡只有万分之9.81，也即一名宝鸡市警察至少要承担国外三个警察的工作量。针对日益严峻的维稳形势和群众对公安工作的多项新要求，当务之急须尽快解决公安机关的缺员问题，这是防止职业状况恶化的源头性措施。笔者建议：一是按照辖区人口、面积等规定全国或区域性的配警比例，要求各地达到最低配警线；二是地方行政机关空缺出来的编制有计划地置换为公安编制，以此防止公务员队伍膨胀；三是在当前政法专项编制无法充分解决的情况下，可以招录部分地方事业性编制；四是把公安后勤保障工作交给社会，确保现有警力全部用在办案一线。通过上述措施，保证民警每天工作8小时或略多于8小时，能够按时或调休节假日，保障民警有相对正常的家庭生活和享受亲情的时间。

（二）明晰职业界域，规范职责范围。管理科学表明，任何权力必须限定在适当范围之内，权力决非越大越好、管得越多越好，否则会自埋隐患。公安机关必须坚持依法办事，坚守权力界域，将职责限定在《刑诉法》、《人民警察法》、《治安管理处罚法》等法律法规限定的范畴之内，这是法治国家的根本要旨。

要优化公安机关的职业形象，必须重树职业权威性，依法履行职责，在规范执法行为、提高办案质量的前提下，要适当维护公安权力的“谦抑性”，⑤善于“拒绝”职责范围外的事务。当前要重点解决非警务活动占用太多警力的问题，通过科学、规范的管理“解放”警力，把民警从服务性、保障性、公益性的琐碎活动中解脱出来。笔者以为，在公民法治意识不强、社会管理尚不完善、警力资源非常紧缺的情况下，应合理宣扬“有困难找警察”的职业承诺，必须尊重社会管理的合理分工，不要越俎代庖代行其他部门之职能。公安机关的根本职责是打击犯罪、维护社会秩序、增强人民群众的安全感，不能将过多警力耗费在社会性事务中。公安民警理应积极为老百姓服务，但职责应限于法定范围之内，“有警必接、有难必帮、有险必救、有求必应”不是亲历亲为地凡事必办，有时为当事人指出解决问题的方法和路径其实就是一种帮助。只有把警察从繁杂的社会性事务中解脱出来，才能有效解决警力不足问题，也能防止警察职业沦入“大杂烩”的泥潭。

（三）维护职业形象，捍卫人格尊严。按照马斯洛的需求理论，每个人都有尊重和自我实现的需求。警察也有普通人的需求和思维，需要得到他人尊重，在自己的妻子儿女面前保持一定自尊。国外法律在对警察行为严格限制的同时，对袭警行为也严厉规定，比如美国法律规定警察执法具有绝对权威性，在警察执行公务时，任何与其身体上的接触都被视为违法，警察有权在保护自己的前提下，对对方采取行动。英国法律规定，袭击、对抗和恶意妨碍依法执行公务三种行为都可认定为袭警犯罪。法国法律规定，威胁、侮辱和暴力抗拒都为袭警。有3亿人口且枪支泛滥的美国，平均每年因公殉职的警察仅163人；日本平均每年因公殉职的警察仅10人左右，且大部分是由于交通事故和自然灾害原因死亡；德国平均每年因公殉职的警察仅6.8名。⑥而我国近年来过于强调警察的义务、责任和无私奉献精神，忽视了对警察执法权威的保护。有关法律也单方面对警察执法行为进行严格规制，对公民行为却没有同步规范，致使部分人对警察执法行为不予配合，甚至把警察作为宣泄对象和“撒气筒”，不但使公安机关的执法权威性受到贬损，而且使民警的人格受到侵害。对此，建议在依法规制民警执法行为的同时，必须从法律上对公民行为予以同步规范，以培养公民服从法律的意识和习惯，绝不能以“事出有因”、“理解老百姓”等理由宽容甚至纵容对抗法律、妨害公务以及袭击警察的行为，依法维护公安机关的执法权威性。同时还应关注民警的“人格权”，不能因为警服在身就抑制、剥夺了私权范畴的人格权，对以侮辱、诽谤、人身攻击等形式侵害民警人格尊严的，应当通过法律程序等予以维护。

（四）提高收入水平，落实人文关怀。警察不是政治精英，只是社会分工中的一种大众化职业。公民选择当警察，首先是作为一种谋生的手段，必然要考虑薪资、待遇、福利等因素，付出与回报的对应关系，只有个人付出与收益基本相一致时，该职业才具有吸引力。笔者以为，既然我国基本的分配原则是按劳分配，在当前警力不足、民警承担繁重工作量的情况下，就必须设法提高民警的薪金收入，力争使付出与收益相一致。当务之急要解决好“八小时”之外的劳动报酬，对于工作所迫的常态化加班，不能推定为“自愿”行为，更不能使其客观上“公益化”。加班劳动得到合理薪酬，这不是缺乏觉悟的斤斤计较，而是市场经济规则的理性体现。

在目前警力普遍不足情况下，各地纷纷凭借政治动员、行政加压的手段暂时使现有警力完成了超负荷的治安、维稳任务，笔者以为这只是一种权宜之计，决非长效可行的科学管理办法，否则会留下诸多隐患，比如民警产生疲烦应付心理、工作质量和效率双下降、职业状况进一步恶化等。实践证明，精神动员只能短时有效，信念教育不可能解决所有问题。在“以人为本”成为治国理念的背景下，必须做好对公安民警的职业关怀，比如规定单警工作量、限制工作时间、落实休假制度、增加人身风险防范等，使基层民警享受到更多的精神抚慰。只有坚持可持续发展的理念，建立常态化的职业保障机制，警察职业状况才能得到改善，警察职业才能重新焕发生机。

注释：

①参见《因报名不足江西政法干警招录取消40个职位》，载http：//www.jx.xinhuanet.com/news/focus/2012-08/17/ c_112753342.htm。

②参见《2010年陕西省基层政法干警招录定向培养因不足开考比例取消或缩减招录公告》，载http：//www.jingjia. org/shanxi/2010/0711/article_1982.html。

③参见《陕西2011年基层政法干警因开考比例不足取消或缩减招录计划公告》，载http：//www.examw.com/zj/ shanxi1/147531/。

④参见中央政法委2012年8月编辑印发的《政法工作研讨会暨中央政法委调研联系点座谈会专题调研报告汇编》第394页。

⑤谦抑性是刑法学研究中经常使用的概念，是指刑法作为惩治犯罪的手段，必须成为最后一道防线，对其他法律能解决的矛盾不要启动刑法；用较轻法律能处理的问题，不要动用较重刑法。笔者认为，借鉴谦抑性原则，社会管理中对其他机关能处理的矛盾，就不要调动公安机关；对其他人员能处理的问题，就不要动用警力。

⑥参见王生安《国外减少警察遇袭伤亡的有效措施》，载《人民公安》2008年第21期。

（责任编辑：王玉叶）

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1674-3040（2012）06-0032-05

2012-11-05

姚宏科，中共陕西省宝鸡市委政法委员会法律政策研究科科长，西北大学经济法研究生，全国检察理论研究人才。研究方向：法理学、刑法、刑诉法。