政法工作如何走出“塔西佗陷阱”：关于党委政法委加强执法监督工作的思考*

□王中灵，闫建军，虞幼敏

（中共绍兴市委政法委员会，浙江 绍兴 312000）

古罗马的执政官普布里乌斯·克奈里乌斯·塔西佗曾经这样谈论执政感受：“当政府不受欢迎的时候，好的政策与坏的政策都会同样的得罪人民。”这就是著名的“塔西佗陷阱”定律。当前，我们政法机关的司法、执法活动似乎也跌入了“塔西佗陷阱”之中。由于一些政法机关不同程度地存在着腐败、专横、不透明和种种潜规则等情况，违法办案、司法不公、粗暴执法的行为屡见不鲜，不仅仅损害了人民群众的合法权益，更侵蚀了法律的公信力和司法的权威，在一定程度上引发或激化了社会矛盾。近几年反映政法机关司法执法有关问题的涉法涉诉信访量居高不下，一些对政法机关生效裁决不满的当事人在司法途径之外通过不断信访以寻求公平正义，类似“瓮安事件”、“石首事件”等的群体性事件以或大或小的规模在不同地区时有发生，均与此紧密相关。在正视当前司法执法活动面临的信任危机基础之上，党委政法委作为党领导管理政法工作的职能部门，亟须重新审视和构建对司法执法活动的监督机制，推动司法执法的公平公正，强化政法民警的廉洁自律，防范和化解社会矛盾，维护社会和谐稳定。针对这一具有现实意义的课题，笔者将结合党委政法委的执法监督工作实践，作一些粗浅剖析与探索。

一、信任危机形成倒逼，党委政法委的监督是客观需要

当下政法机关的司法执法活动公信流失，法律权威削弱，有体制机制层面的因素，如司法行政化、考核泛化等；也有管理层面的原因，如司法腐败、监管不力等；还有思想层面的因素，如官本位主义、司法神秘主义等。正是因为这种种因素的纠结，使得政法机关逐渐陷入“塔西佗陷阱”，部分群众对公权力的不信任感、对司法公正的失望感、以及对社会公正的缺乏信心，这些认知和情绪一再被群众自我验证，又相互激励、轮番放大，正逐渐泛化成普遍的社会心理，在一定的条件下便很可能激化成群体性事件。2009年8月，最高人民法院常务副院长沈德咏就已指出：“部分群众对司法的不信任感正在逐渐泛化成普遍社会心理，这是一种极其可怕的现象。”如2009年杭州飙车案主角胡斌的“替身门”事件、2010年西安药家鑫故意杀人案和乐清钱云会死亡案，都反映出公众对司法的不信任。近年来甚至还出现了公然袭击政法机关和袭警、杀害法官等极端恶性事件，反映出这一问题的严重性。面对这样复杂严峻的形势，仅靠政法机关的自我调节、自我革新显然是不够的。虽然近几年来司法执法活动质量有所提高，对涉法涉诉信访工作也更加重视，工作力度也是前所未有的，但信访的数量却没有明显下降，人民群众对执法活动的满意度亦没有显著上升。仅从笔者所在市近年来涉法涉诉信访积案反映的问题来看，野蛮执法、玩忽职守，甚至徇私枉法、有错不改等司法不公、执法不规范、办案不文明的情况仍在一定程度上存在。涉法涉诉信访工作的现状是：以往的积案尚未化解，新的信访案件又不断产生，每逢领导接待日，信访接待室人满为患，门外还排着长队。有的信访人甚至在凌晨天还未亮就前去排队，为的是能拿到一个接待的号子。事实证明，仅靠政法机关自救是不能走出“塔西佗陷阱”的，只有加强党对政法工作的领导和管理，完善对司法执法活动的多元监督机制，切实做到司法执法的公平公正、文明高效，才能逐步提高执法公信力，改变当前政法机关所处的窘迫现状。

党委政法委作为党领导管理政法工作的职能部门，其对司法执法的监督具有特定的属性，且较其他的监督形式而言具有先天的优势，恰与当前司法执法中存在的问题和客观需要契合。

（一）执法监督的前提是保障政法机关依法独立办案。党委政法委作为党领导和管理政法工作的职能部门，支持和保障政法机关依法独立行使职权是其基本内涵，也是对执法活动进行监督的前提条件。对政法机关在司法执法活动中遇到意见分歧等阻碍或需要政府部门支持配合的，党委政法委牵头组织协调，提供保障和支持。如为解决法院系统“执行难”问题，政法委牵头协调其他政法机关和政府有关部门、银行等单位共同解决“执行难”问题。

（二）执法监督对司法执法活动具有补救和填充作用。党委政法委开展执法监督绝非干扰司法执法程序，而是要在维护政法机关独立办案的前提下，对司法执法过程中已经造成或有可能存在的冤假错案及显失公正的案件，建议进一步调查取证或再审，督促政法机关及时纠正错误、弥补瑕疵。对司法执法活动中一些合法不合情或政法机关力所不能及的案件给予司法救助，如刑事案件中案件未破或加害人缺乏经济赔偿能力、民事经济案件中财产无法执行到位等情形下，对生活陷于困境的另一方当事人给予经济救助，可起到平息信访安抚情绪的作用。同时，为一些经济困难、诉讼能力弱的人提供法律服务，指导其通过合法途径表达诉求，并进行诉讼指导，既可防范矛盾的激化，又与司法克制主义、被动主义形成互补。

（三）执法监督主体地位有一定的抗干扰性。虽然我国现行司法体制专门规定了检察机关为法律监督机关，但其在实践中受牵制较多，有时难以发挥作用，而且其本身作为司法职能机关亦缺乏有效的外部监督。党委政法委恰能起到支持和弥补作用，因为它不是司法执法职能机关而是党委的工作部门，执法监督地位比较超脱，形式较为灵活，而且对监督成效具有一定要求，所以这种监督具有一定的抗干扰性，并借助这种抗干扰能力而得以推行，对于规范执法行为、保障公平公正具有较为有力的制约作用。

（四）执法监督对司法腐败执法不公具有警示防范作用。党委政法委通过推动政法机关进行司法体制和工作机制改革，督促政法机关完善各种内部监督机制和错案责任查究机制，可以有效地填补司法体制和规范管理上存在的漏洞，在预防和遏制司法腐败方面发挥积极的作用。同时党委政法委通过专项检查和个案监督，对于司法执法中存在的具有典型性和普遍性的执法偏差及时提出书面建议，对于个案办理中确有可能存在执法不公、司法腐败的情况及时告知政法机关敦促整改，做到防患于未然。

二、现实问题亟待解决，党委政法委的监督受诸多制约

自1998年4月中央政法委出台《关于加强党委政法委员会执法监督工作的意见》以来，各省市也出台相应的实施办法并展开执法监督活动，但迄今为止，无论在学术研究还是司法实践中，对党委政法委开展执法监督还是争议颇多，尤其是2010年河南赵作海案经媒体报道后，对于这件证据有重大缺陷、当地检察院两次以证据不足为由退回补充侦查的案件，却由政法委组织公检法通过集体研究定了案，最终造成赵作海的冤案，社会各界在谴责政法机关的同时，再次对党委政法委协调办案等执法监督活动的合法性、必要性等产生热议。事实上，这些也是一直以来制约党委政法委有效开展执法监督的重要因素，更是在现阶段司法体制改革迈向深入、社会管理模式逐步创新的制度背景下需要重新审视的问题。

（一）执法监督工作缺乏相应制度保障。虽然中央和各省委政法委员会出台了一系列关于党委政法委开展执法监督的规定，近年来党和国家领导人也频频在会议上强调要加强和改善党对政法工作的领导，但是由于在立法上没有直接的条文规定，也缺乏统一的、具有操作性的规章制度，既容易产生执法监督没有法律依据的误解，又造成执法监督实际工作时的随意性和盲目性。

1.政法机关接受监督意识淡薄。长期以来，政法机关及其民警在“独自办案”心态、特权心态和怕外部监督影响工作效率心态等的作用下，习惯于“自律”，习惯于居高临下监督别人，而不愿接受外力监督。

2.开展执法监督缺乏规范。中央政法委《关于加强党委政法委执法监督工作的意见》作为各级党委政法委开展执法监督工作的基本依据，仅是粗线条的规定，侧重于宏观上把握，缺乏微观具体的规定，针对性、操作性较弱。各级党委政法委在这种模糊的制度背景下进行各种执法监督形式的探索，有些地方做法比较积极，却有干涉政法机关独立办案之嫌；有些地方做法比较消极，未能起到应有的监督作用。更为严重的是，这种形式不一、程度不一的探索，不仅没能消除法律理论研究和司法实践上的困惑，相反，一些较激进的做法加深了对党委政法委开展执法监督必要性的误解。

3.考核监管体系尚不完备。当前奖惩考核机制不完善，党委政法委对下级政法委和政法各部门尚未建立科学系统的考核机制，司法执法活动质量优劣和执法监督工作开展好坏与评优评先没有挂钩，极大地影响了政法委干部和广大政法民警的工作积极性。对执法监督中发现的违法违纪问题，党委政法委一般报所在单位自行查处纠错，对处理结果无法左右。此外，党委政法委在政法机关干部考察、选任和班子配备等协管干部的工作中也未能起到决定性作用。所以，党委政法委无论是对事的监督还是对人的监督都缺乏保障，未能到位。

（二）执法监督工作起步较晚定位模糊。在我国现行对司法执法活动的监督体制中，既有检察机关的法律监督，又有各级人大及其常委会的法律监督和工作监督；既有党委政法委的执法监督，又有新闻媒体和人民群众的舆论监督；既有各种形式的外部监督，又有各部门的内部监督等。从制度框架来看，俨然形成了全方位、立体式的监督体系，但由于各种监督形式发挥作用有强有弱，各个监督主体各自为政，缺乏联系，所以事实上对司法执法活动的监督效果是大打折扣的。党委政法委的执法监督工作起步较晚，机制和制度建设相对滞后，还处于探索阶段。对开展执法监督的主体地位、监督性质、监督内容、监督形式和保障机制等定位不清晰、方向不明朗，致使党委政法委难以全面深入切实有效地开展执法监督工作。从当前党委政法委开展执法监督的总体情况来看，主要存在以下几个方面的问题。

1.重案件协调轻宏观指导。当前党委政法委对于指导政法机关在司法执法活动中贯彻宏观政策的工作开展较弱，而在案件协调工作上牵涉精力较多。政法委组织协调的案件大多是证据不足或认识上有分歧的，通过协调来统一认识、确定处理意见。这样的案件协调，一方面在案件本身证据不足、政法各部门均不愿承担责任的情况下强行定案，容易造成冤假错案，届时政法委便成为主要责任方，如河南赵作海案便是一例；另一方面由于政法委的协调意见不能作为判案的依据只能作为参考，故当政法委本身权威较弱时，有的部门绕开政法委的协调意见直接向上级部门请示，甚至有的部门先请示党委主要领导定好调子，再让政法委照指示来协调统一意见，政法委陷于尴尬。过于注重案件协调，不仅容易产生公、检、法“联合办公”、政法委“协调定案”的误解，而且使执法监督各项工作开展不平衡，监督效果未能充分发挥。

2.重个案处理轻整体推动。近几年来，各级党委政法委比较注重对上级交办、领导批示和有重大影响案件的协调、督办，在经济危机影响较深的特殊时期，这样做能够防范和化解社会矛盾，避免极端事件、群体性事件的发生，但从长期来看，只有对政法机关在司法执法中存在的带有普遍性和突出性的问题进行专项督查和指导，规范司法执法活动，提高政法民警的法律工作水平和群众工作能力，才能从整体上规范司法执法活动，提高法律的权威和尊严。

3.重信访调处轻源头治理。接待和处理涉法涉诉信访是党委政法委执法监督的一项工作，从中可以了解政法机关的执法状况，发现执法中存在的违法乱纪行为，提出纠错和问责意见。但是近几年来，由于涌向各级政法委反映司法执法问题，要求监督的涉法涉诉信访案件日益增多，且受上级结案考核指标影响，接待和调处信访工作耗费了大量的人力、财力和物力，故对于导致信访产生的源头性问题、体制性问题考虑不多、措施不多、解决不多，未能从根本上减少和防范信访案件。

（三）执法监督力量薄弱缺乏物资支持。党委政法委在机构设置、人员配备上的不足，影响其有效开展执法监督工作。

1.在机构设置上，法院、检察院机构规格较高，一些地区由公安局长兼任政法委书记，执法监督对公安而言如同内部监督。一些地区虽配备了专职的政法委书记，但日常不在政法委机关办公，所以政法委进行执法监督权威性不足。一些地区，特别是基层政法委，执法监督机构尚不健全，也没有专人从事执法监督工作，兼职占了多数，执法监督力量薄弱。

2.在人员组成上，由于政法委的干部，包括从事执法监督工作的干部大多从其他一般机关单位选调，法律专业理论知识和法律实践欠缺，一些政法委虽然从政法部门抽调了专职督查员，但这些督查员往往工作一两年刚熟悉工作进入状态就要轮岗，无法有效开展执法监督。

3.在物资经费上，一些政法委本身经费比较紧张，无法提供开展执法监督工作所需足够的经费，执法监督往往停留于汇报材料或电话遥控指挥，大大影响了执法监督工作的实效。

三、正视现实谋求创新，重新规划党委政法委监督体系

在当前创新社会管理模式的大背景下，正视政法机关司法执法活动的现实状况，中央政法委理应根据当前形势要求，在多年执法监督实践的基础上，进一步明确执法监督的宗旨原则、内容范围、职责权限、形式程序，制定和出台规范性文件，强化管人和管事的各项保障。

（一）明确宗旨，澄清思想认识问题。创造始于问题，理念决定行动。解决思想认识上的问题是改善和强化执法监督工作的首要问题。

1.明确党委政法委开展执法监督的法理依据。中国共产党的执政党地位决定了党对各项工作包括政法工作的领导权，党委政法委的执法监督权是从党的领导权所派生出来的。1998年4月，中央政法委出台了《关于加强党委政法委员会执法监督工作的意见》。2001年4月，浙江省制定发布了《浙江省各级党委政法委员会执法监督工作实施办法》。2007年胡锦涛总书记《在全国政法工作会议代表和全国大法官、大检察官座谈会上的讲话》中明确指出，“做好新形势下的政法工作，加强和改善党对政法工作的领导是关键。”“各级党委政法委是党领导管理政法工作的职能部门，担负着维护稳定、综合治理、执法监督、工作协调、队伍建设等繁重任务。”开展执法监督工作是党领导、管理政法工作的重要内容和重要体现，执法监督的法理依据由此确立。

2.明确党的领导与独立行使司法权的关系。“党委政法委坚持在宪法和法律范围内开展执法监督，不代替政法机关具体办案，支持政法机关依法行使职权”，是对实践中存在的“党的领导就可以随意干预司法”和“司法独立就可以抵制政法委执法监督”两种错误认识的有力澄清，事实上这一问题在中央政法委和一些省委政法委的文件中已有所规定，但在广大政法机关领导和民警中还未广为人知并深入人心。党的领导与政法机关依法独立行使司法权二者之间并不矛盾，在法治价值根本追求、公正执法宗旨理念和保护最广大人民根本利益等方面都是一致的。

3.明确遵守法律法规和执行党的政策间的关系。我们国家法律法规和党的政策在本质上是一致的，党委政法委在指导政法工作、协调具体案件时，要注重二者的一致性，既维护法律尊严又执行党的政策，尽最大可能实现执法办案法律效果和社会效果的统一。

4.明确党委政法委的执法监督与其他监督主体、监督形式的关系。在多元监督体系中，党委政法委需与其他监督主体整合监督资源，共享监督信息，形成监督合力，提高监督成效。与检察机关、人大常委会等相关部门和政法机关内部的监察机构保持联系，互通监督的情况，相互取得支持，对于某些重大敏感问题在党委统一领导下，共同进行督查，及时纠正错误、查究责任人员，最大限度发挥监督的效能。

（二）完善制度，规范执法监督活动。建议参照《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》制定出台《关于各级党委政法委员会开展执法监督工作的意见》，按照党委政法委进行执法监督的总则，在具体职责、工作权限等方面作出明确规定。

1.党委政法委员会开展执法监督的总则性规定。执法监督的基本原则是坚持党对政法工作的领导，依照宪法和法律规定开展监督；执法监督的内容主要包括对政法工作思想上的领导、司法执法活动的监督和政法干部队伍的管理；执法监督的宗旨是：确保党的理论政策在政法工作中得到贯彻执行、确保人民群众的合法利益得到维护、确保政法机关的司法执法活动公平公正公开透明。

2.党委政法委员会开展执法监督的职责。主要有：（1）宏观指导。检查监督政法机关执行国家法律法规和党的路线、方针、政策情况，分析研究存在的问题，提出相应的对策建议，督促指导整改落实工作。（2）专项检查。对于司法执法中具有一定典型性和普遍性的问题，组织开展专项执法检查和整治活动。（3）案件督办。对党委交办、上级机关和领导交办、群众反映强烈，以及影响重大的案件进行督办，督促政法机关依法办理，注重法律效果和社会效果的统一。（4）个案督查。通过案件评查、联合调查等形式对当事人信访不断，或可能存在违法乱纪、野蛮执法情形的案件进行督查，并且督促办案单位纠正错误、弥补瑕疵、赔偿损失和追究责任。（5）涉法涉诉信访工作。接待和处理反映司法执法问题的群众来信来访，督促、协调和指导相关政法机关认真办理。（6）组织协调。对于政法机关在认识上产生分歧的法律政策问题和处理上存有争议的重大疑难案件组织协调，统一认识。（7）协助管理政法干部。协同党委、组织部门共同考察、管理政法机关领导干部。

3.党委政法委员会开展执法监督的权限。具体有：（1）预防警告。司法执法活动存在轻微错误或失误行为的，可向责任单位提出预防警告，提醒其防范类似错误发生。（2）指导意见书。司法执法活动存在偏差或明显不当的，可向责任单位发出指导意见书，要求其限期修正或弥补，并书面报告整改情况。（3）纠违通知书。司法执法活动中存在一般违法行为，或者拒绝党委政法委监督的，可向责任单位发出纠正违法通知书，勒令纠错整改和追究有关人员责任，并书面报告处理结果，同时予以通报。（4）任免建议书。对于政法机关领导和干部拒不落实党委政法委整改查究意见造成严重后果或者存在违纪、 违法行为不宜继续任职，可向党委、组织部门提出中层干部的撤职建议、向人大常委会提出罢免建议。（5）处分建议书。对于政法机关的领导和干部拒不落实党委政法委整改查究意见或者存在违纪、违法行为，情节严重的，可向纪检、监察部门建议给予党纪、政纪处分，触犯刑律构成犯罪的，移送司法机关追究刑事责任。

（三）强化保障，提高执法监督能力。加强机构设置、人员配备和物质保障是党委政法委强化执法监督工作的前提条件。通过提高党委政法委的级别规格来提升其作为监督主体的地位、增强其权威性。普遍实现各级党委政法委，尤其是基层政法委内部执法监督机构的设置，并且选调政治素质好、法律业务精、综合能力强的人员充实执法监督力量，注重政法工作业务培训和综合协调能力培养，才能真正实现“内行对内行”的监督。加强物资经费保障，同时改善执法监督人员的各项待遇，提高工作的主动性和积极性。运用科学权威的考核来引导政法工作和提升队伍素质是党委政法委执法监督工作的重要手段。党委政法委要充分发挥考核的引领指挥作用，把司法执法活动质量优劣和执法监督工作开展好坏与政法机关和干部的评先评优、任用升降等政治、经济待遇挂钩，调动政法委干部和广大政法干警的工作能动性和积极性。对政法机关的考核与政法机关的内部考核有效衔接，要以人民群众是否满意、矛盾纠纷有否化解、社会问题能否解决为标准，充分发挥考核“指挥棒”的作用，引导政法机关转变工作作风，提高司法执法活动的质量和水平。对各级党委政法委履行各项执法监督职责情况的考核是党委政法委工作目标考核中的重要内容，通过充实和细化考核的指标，提高考核比重，发挥考核“风向标”的作用，推动执法监督工作的开展。