对法国执法规范化工作的考察与思考

□蔡高提

（浙江省公安厅，浙江杭州 310009）

对法国执法规范化工作的考察与思考

□蔡高提

（浙江省公安厅，浙江杭州 310009）

法国既严肃又活泼的课堂、既有亲和力又有公信力的警察、既有分工又有合作的执法力量，给人留下了深刻的印象。同时，法国的警察体制和制度、警察教育训练工作、警察执法规范化工作的这些特色和长处，也正是我国公安机关和人民警察，以及警察教育训练工作和执法规范化建设值得学习和借鉴的地方。

警察；执法规范化；法国；中国；比较研究

2012年5月8日至28日，笔者随同以公安部法制局副局长李文胜为团长的公安执法规范化培训团赴法国学习培训考察。在法国内政部警察国际技术合作局有关人员的陪同下，培训团在巴黎与法国国家警察、国家宪兵有关警官进行了深入交流，并赴里昂、马赛等地警察机构和警察培训学校及科研单位考察，还到国际刑警组织总部参观。现结合培训考察情况谈点体会和思考，供大家参考。

一、既严肃又活泼的课堂

这次给我们联系培训的是法国内政部警察国际技术合作局的纳吉亚女士，她负责联络培训考察场点及师资，并全程跟班参训。都说法国人很浪漫，但这位漂亮的摩洛哥后裔给人的感觉是工作一丝不苟，尤其对课堂纪律和教学效果要求很高，犹如我国初三或高三的班主任。每堂课她都提前到教室右上角，以45度面向大家而坐，在这个“制高点”，她既能环视每位学员，又可侧面与老师交流。当上课时学员有脱鞋、嗑睡、走神等现象，她都会在课后善意提醒；当学员与教师交流困难时，她会从中帮助解释，充当第二翻译角色；她会注意收集或与大家交流共同关心的话题。虽然我们刚到的头几天还有时差带来的倦意，但每位同志在她的注视下都不敢松懈。同时，我们高质量的提问、深层次的交流、100%的到课率以及饱满的精神状态，也赢得了纳吉亚女士及教官的好评。

当前我国执法主体素质教育培训活动包括新修订的《刑事诉讼法》培训班也不少，如何提高培训效果是摆在公安法制培训主管同志面前的一个重要课题。借鉴法国警察培训的做法，首先要按照“全警种、全建制、全要素”的要求，切实加强领导，精心组织，真正做到全员练兵、全面练兵，人人受教育、人人有提高。其次要突出重点，注重培训实效。紧紧围绕增强公安民警执法能力、执法水平这一核心，坚持“实战、实用、实效”的原则，突出训练重点，科学安排课程，精心选聘师资。改进培训方式，提高训练实效，切实增强公安机关执法办案的整体水平和实战能力，在公安部组织的执法资格等级考试中取得更好的成绩。更为重要的是，要像纳吉亚女士一样，一丝不苟地抓好课堂纪律和教学效果，使每位参训学员都在良好课堂环境下有所学、有所思、有所交流、有所收获。

二、既有亲和力又有公信力的警察

（一）接近民众，服务民众。警察权力是国家宪法赋予的，是为公民的利益服务的，其权力行使如何，要得到公民的评价。这次在与法国警方交流中，不论国家警察还是国家宪兵，不论是高级警官还是一般警员，他们首先强调的就是为市民服务的宗旨。1986年法国内政部印制了规范警察行为的《警察工作手册》，每个警察人手一册，并向社会公开发行，每个公民甚至外国游客都可以看得到，成为法国警察的一个行为准则。我们参观的马赛警察局，其办公大楼简陋、办公区域也很狭小，但都在醒目的区域设置专门的接待室，安排专门的接待警官，对市民的反映进行登记、分类和转递；还设立专门的公开电话，随时接受求助。当遇有市民紧急求助（如家中失火、遇到抢劫）时，指挥中心会立即指令就近的警察赶赴现场处置，以最快的速度、最短的时间，为市民解决问题。

（二）规范执法、透明执法。法国刑事诉讼立法对警察的行为和职权有严格的规定。警察在侦办案件中的角色是协助检察官调查取证，无论是受案还是取证都严格遵循法定的程序，尤其是在涉及限制犯罪嫌疑人人身自由的案件中，如果没有检察官的命令，即使在上级警官的指挥下先行实施限制人身自由的强制措施，也必须马上通知检察官。如果犯罪嫌疑人要求其律师到场，警察应马上通知其律师；如果犯罪嫌疑人有伤在身，要求医生救治，则应马上通知医生和家属；如果检察官认为不应当抓人，就得马上放人。即使立案后进入司法程序，如果仍然没有足够的证据证明犯罪嫌疑人有罪，也必须立即放人，而不能将其长期关押。如果警察的行为违反了实体法和程序法的规定，那么他的一切调查行为和搜集的所有证据都将被认为是非法的，在法庭上都不能作为证据使用，对案件侦办的一切努力都将成为徒劳。此外，法国警察执法的透明度高。法国2003年底开始安装测速雷达时，也曾遭受非议，发生过人为破坏设备的情况。为此，政府部门向社会公开每个雷达测速仪安装的地点，并用醒目的标志提前告知驾驶人“前方有雷达”，及时详细地公开罚款的用途去向，如果车主对罚款有异议，还可查看数字图片。这些透明做法让受到罚款的驾驶人心服口服。

（三）接受监督、服从监督。在培训交流中，法国警官认为，警察是国家公权的代表，警务人员的社会行为是否规范、执法是否有效，直接关系到公众对政府的信心。因此，警察的权力必须受到有效的监督和制约。除了接受外部如国会议员、检察官、欧洲人权法院和新闻媒体等的监督外，国家警察和国家宪兵等执法部门和人员都要接受国家警察督察局的纪律管理和监察。法国国家警察督察局的主要职能有：一是监察和调研。主要是针对法国警察队伍中出现的问题及警察队伍的整体状况进行分析，每年向政府提交年度工作报告，对外公布接受全社会的监督。二是基层警察部门综合评估打分。对基层警察部门的15项主要工作内容进行采样评分，根据实际情况提出改进建议。三是调查警察违纪案件。接受上级机关、地方行政长官、检察官、法官对警察的投诉，并按规定开展行政和司法调查。法国国家警察督察局有200多名警官，管辖范围包括法国外省和海外领地在内的所有法国领土上的警察机构。它在法国各省、市的警察部门不设派出机构，但在巴黎、里昂、马赛三地都有常驻代表，按照地区的分工查处警察的违法乱纪行为。据法国国家警察督察局副局长勃雅杰安介绍，该局每年处理1200多起涉及警察的贪污腐败和违法违纪案件，平均每年有3000名警察因各种违纪行为而受到处罚。法国国家警察督察局通常被人们称为“管警察的警察”，他们顺应形势发展建章立制，并严格监督和查处，从而确保法国警察队伍总体上严守职业道德，不断提高执法水平和效率，赢得公众应有的尊重。

（四）严格培训、科学培训。经过严格培训与考试后，法国警察才可以正式独立执法。从警以后的警察，注重实战训练，每周都必须进行两次擒拿格斗等体能训练，每年都要由培训机构对其进行针对性的专业培训。法国警察培训的方式多样化，既可以到学校脱产学习，基层单位也可以就某一个专题邀请教员去讲解。培训中还很注重礼仪教育，培养警察的良好形象。每年年初，每个在职警察本着自愿的原则，根据自身的实际需要，可以自由选择培训的具体内容，比如法律基础知识、高科技犯罪、青少年教育讲座，以及各种新的斗争策略等，有很强的实用性和灵活性。每个警察每年参加培训的时间不能少于40个小时。学校针对学员实际情况，拟订教学方案，进行分班分组。法国警察在每个层级都有一所对应的学校担当基础培训和继续教育的任务。我们参观的位于里昂圣·西尔金山脚下的法国唯一一所培养高级警官的学校，也称圣·西尔警校，所有需要成为高级警官的人员在经过选拔考试后，来这里进行为期2年的理论学习和实际训练，2年前后有四个阶段共12个月进行实习煅练，课程共有学位课程、专业课程和专题讲座三大门类22门课。学校实行外聘教师和内部教官合作的方式开展理论教育，如刑法课程聘请法国著名的法学专家，安全理论课程聘请在法国媒体出镜率极高的著名社会学家，专业课程的教学由从警界选拔出来的实践经验丰富、语言表达能力强、擅长教学研究的高级警务人员担当。这样的师资结构反映了法国警察的教育理念，即“塑造具有时代特征的警察”，学员学习和接触的永远是最新的理论和最新的动向。学校也很重视实际操作，情景教学和模拟教学是主要教学方式，实行小班制，每个小班10-15人。课程安排很紧，每天约7节课，每节50分钟。学员反映在这种教学环境下，学习很艰苦，也很有兴趣，无论是理论还是实务均获益匪浅。正因为严格训练、科学培训，造就了综合素质高、业务能力强的法国警察，法国警察也以过硬的专业水准赢得了公众的认可。

我国公安队伍如何做到既有亲和力又有公信力，法国警方的做法可供借鉴。首先，执法理念突出“服务民众”。法国警察人权观念很强，十分重视对人权的保护，这实际上体现的是对当事人的公平公正，也是对警察自身的一种最好保护，通过和谐警民关系，促进社会的和谐稳定。我国也在提倡执法“以民为本”，但往往为了追求执法指标和数据而扩大打击面，加上少数公安民警特权思想严重，人权观念淡薄，执法态度粗暴，滥用权力办案，严重影响警察在民众中的形象。其次，执法行为强调依法规范。法国警察的一切职权来自法定，一切都依法、依制度办事，警察在具体工作中态度严谨，执法透明，办事公道。近年来，我国自上而下大力推进执法规范化建设，执法硬件包括执法场所和功能区规范化建设有了很大提升，但执法软件包括执法主体素质、执法能力和执法监督方面与法国相比还有很大差距，还有待大力加强。再次，执法监督较为完善。法国警方内外受到督察官、国会议员、检察官、欧洲人权法院和新闻媒体等全面而有力的监督，使警察权力的行使受到严格的约束和制约，大大减少了警察违法乱纪、滥用职权的几率。我国虽然对警察的监督也在不断加强，但内部监督部门多而形不成合力，有的环节职责不清监督乏力，加上怕曝光、怕揭短，对外部监督遮遮掩掩，总想大事化小、小事化了，导致一些问题得不到深究和严查，公安队伍中各类案（事）件时有发生。最后，执法培训注重实战实效。法国专门负责培训的院校并不多，但设置合理，讲求高效，广储师资，因人施教，理论教学具有前瞻性，情景教学注重实战性，有极强的实用性和针对性。而我国地市级以上公安机关都有警校，但师资匮乏，资金短缺，警察培训大多统一安排、集中学习，下了不少力气，花了不少经费，占用不少时间，执法知识和能力提升了多少却往往不得而知，值得深思。

三、既有分工又有合作的执法力量

法国国土面积55000多平方公里，人口6700多万，全国分为100个省，3600个市镇。我们每到一个警察部门参观，警方首先介绍机构框架，并强调本部门重要性。法国警种、组织机构、工作方法等有许多独特之处。受中央集权式管理体制和历史沿革的影响，法国警察的组织管理、人事管理体系具有自身的特色，系统而规范。

（一）组织机构上看，国家警察和国家宪兵是维护社会治安的两支重要力量。法国内政部下属的国家警察有13万多人，国家宪兵9万人。国家宪兵原属国防部，2011年划归内政部。法国国家警察按其任务，由司法警察、情报警察、边防警察和城市警察四大部分组成，由国家警察总局直接领导。国家警察总局共设7个办公室和10个业务局。7个办公室是：热点地区安全政策办公室、反毒品办公室、黑豹突击队、反恐怖协调小组、反黑社会协调小组、内政部安全处和内政部车辆管理处。10个业务局是：国家警察行政总局、国家警察督察局、司法警察中央局、领土监视局、公共安全中央局、边防警察中央局、情报警察中央局、共和国治安部队中央局、资源和能力局、要人保护局。法国国家宪兵在拿破仑时代就成立，具有军队与警察两种特性，即军事警察和治安警察。法国国家宪兵由三个主要部分组成：驻军、机动宪兵和共和国卫队。驻军按行政区划设立，共有6个军区和22个军分区。军分区下设刑侦、交通、巡逻、骑警、救援等机构和分队，主要在2万人以下的市镇进行警务活动。机动宪兵是一种礼仪性质的卫队，主要任务为警卫、仪仗队、在特定森林区的骑马巡逻。共和国卫队隶属巴黎军区，由一个骑兵团和两个步兵团组成。一般情况下，常住人口超过2万的城市，社会治安和案件调查工作由国家警察负责。国家宪兵负责小城市、广大农村以及边境地区的治安。因此，在很多人的印象中，法国警察在城市里工作，宪兵则在农村里工作。但是，随着某一地方人口的变化，警察与宪兵的职责分工也会有交叉的情况，如原来人口多于2万的地方由警察管辖，后来虽然人口逐渐减到2万以下，但是社会治安和调查破案的任务仍由警察管辖。同样，原先由宪兵管辖的地区发展为城市以后，周围卫星城市的社会治安则仍由宪兵管辖。

（二）从执法权限上看，法国警察主要分为司法警察、治安警察两大警种。治安警察主要任务是在辖区和街面上巡逻，也有相对固定的场所和区域。每个社区都配有固定的警员。司法警察既是一个警种，也是一种资格，一种在全国各地开展工作的资格。司法警察的任务主要是勘查现场，负责对现行案件的调查取证。如果辖区内发生重罪案件，首先到达现场的是巡逻警察，其任务是保护现场，控制嫌犯，及时通知司法警察到场。司法警察到达现场后，就进入了司法调查程序，同其他案件相同，都会及时通知检察官，进入司法调查阶段。司法警察虽然享有拘留人的权力，但决定权不在自己手里，必须经过检察官批准才可行使。

（三）从机制运行上看，法国警方注重多层面的警务合作。国际层面，法国内政部于2010年设立警察国际技术合作局，主任为国家警察高级警官，副主任为国家宪兵高级警官。该局负责国家警察、国家宪兵与外国警方的业务交流与合作，向国外派驻警务联络官，查找失踪法国人，并有24小时信息交换工作机制。据了解，法方在中国有8名代表，帮助我国查缉偷渡、打击非法移民和警务培训等事务。社会层面，如在专业预防方面，法国警方与高危行业建立合作伙伴关系，与银行、财政、资金运输机构、珠宝金银行业、公共与私营机构、文物机构等密切合作，不断提醒这些机构、行业提高警惕，防范潜在的危害。司法层面，警察与法官、检察官联系和合作相当频繁，除了个案及时联络外，每年国家警察、国家宪兵、城市警察与法官、检察官、当地政府部门的治安顾问都要召开联席会议，对打击和预防犯罪进行商谈。近年来通过沟通，法官和检察官给予了警察和宪兵更多的权力，如扩大窃听范围、进一步明确警方对犯罪嫌疑人的银行资料调取以及夜间（19：00至次日7：00）入户调查权限。还如警方和检察、法院就如何提高效率加快调查，不纠缠细节等问题达成协议。

（四）从人力资源上看，法国警方非常重视警力资源的运用和整合。法国国家警察总局设立资源和能力局，人力资源实行垂直管理。该局一位警长介绍，他们把在国家警察机构工作的人员按照外勤、行政、科技和合同制人员四个序列进行分类管理，在每个序列又分高、中、初三个等级实施有针对性的管理政策。机制因需而设，人员配置合理，大多数一线实战部门警力充足。为了保证工作高效率，警察工作与休息的时间灵活机动，同时出台科学严谨的执法勤务规范，保证了警察的工作质量，促进了警务活动的良性发展。在警力的使用上，他们充分考虑使用成本、安全风险和行动效率，各个警种、各个部门根据内政部要求和自身工作特点确定工作时间和执法勤务模式。

在法国培训考察时，我们每到一个警察部门或每一位警官来为我们授课时，他们首先会在黑板上或在投影时构勒一幅警察机构框架图，介绍这个部门的组织机构和相互关系，虽然显得有点多样化，但在规格和称谓等方面自上而下统一、系统而规范。只是数量是依据本部门情况量身定做的。无论是国家警察还是国家宪兵，法国警方人事管理的一个重要原则，就是充分运用系统论的原理，把职能相近、资源可以共享的部门尽量整合在一个机构或组织系统内。对于职能特殊而且需要突出重要功能的部门，人员再少，也要优先实行单列。如国家警察督察局或国家宪兵审计局，原为二级机构，现在成为一级局。同时，法国在推进警察改革中，考虑到警察培训及警务国际合作空间很大，内政部于2010年设立了警察国际技术合作局，统一协调国家警察和国家宪兵的内外警务合作和培训。另外，法方认为，在任何警务组织机构中，人力资源总是最重要、最特殊的资源，是组织机构中的决定因素。只有发挥了人的动力和潜力，组织机构的效能才会充分发挥出来。他们非常重视人力资源的运用和整合，在管理过程中，除了追求公平和公正外，还建有高效的竞争机制、激励机制、考核机制、监督机制，并制定相应的配套措施，落实保障。法国警方组织机构自上而下注重统一规范，警务活动自内到外注重协作配合，人力资源自始而终注重整合盘活，值得我国在推进人事制度改革和警务体制机制改革时学习借鉴。

（责任编辑：蒋国长）

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2012-10-26

蔡高提，浙江省公安厅法制总队副总队长。