县域社会治安防控体系建设路径初探（上）

□海宁市公安局课题组

（海宁市公安局，浙江海宁 314400）

○本刊研究员论坛

县域社会治安防控体系建设路径初探（上）

□海宁市公安局课题组*

（海宁市公安局，浙江海宁 314400）

主持人：潘晶安

在矛盾多发、治安复杂的社会转型时期，加强社会治安防控体系建设，是深化社会管理综合治理的有效抓手，是保障民生、服务民生的迫切要求。县域作为国家最基本的行政和经济单元，其治安防控体系建设路径值得深入研究探讨。针对当前治安防控的现状，可围绕转变指导理念、确立考核导向、科学用警布警、落实公安责任、推动社会管理、加强科技应用等方面，探索县域社会治安防控体系建设的新路径。

县域；社会治安防控体系；社会管理创新；社会治理路径

自上世纪九十年代初公安部提出社会治安防控体系后，随着社会治安形势的日益严峻，建设治安防控体系得到了各级党委政府的高度重视和广泛认同。2011年，中央对加强和创新社会管理进行了专题部署，并制定出台了相关意见、决定，中共中央、国务院在《关于加强和创新社会管理的意见》中，明确提出把“完善社会治安防控体系”作为社会管理创新的一项重点任务，凸显了其重要地位。县域作为国家最基本的行政和经济单元，其治安防控体系建设路径值得深入研究探讨。本文结合海宁近年来开展社会治安防控的具体实践，提出县域建设社会治安防控体系粗浅想法，以期抛砖引玉。

一、县域治安防控体系建设的可行性

郡县治，天下安。县域在我国具有特殊地位，不仅占到全国国土面积的94%、总人口的70%、GDP的50%［1］，同时作为相对封闭的治安生态系统，它具有天然的自我调节、自我防御能力，依靠系统自身力量可以处置区域内的绝大多数案（事）件和治安问题，是全国社会治安状况的决定性因素。

（一）有基础。

1.历史基础。县制萌芽于西周，产生于春秋，发展于战国，定制于秦朝。自秦朝以来，设立郡县制以县为治的做法一直沿用至今。县域内具有相同的人文环境，古代设定一个县的区域，充分考虑山川地势水系等自然地理因素、居民语言体系、文化生活习俗、人口经济水平，也充分考虑能否及时了解和处理辖区社会事务。如此历经不同朝代，形成了相对固定的区域范围。

2.环境基础。长期以来，县域都是一个相对稳定的社会体系，在长时间作用下，形成了特定的地理空间和风格相似的人文环境，划定了由农民—村落—集镇—中心城镇（县城）的区域范围。受区域内居民原有生活习惯、治理模式等人文因素的影响，也形成了具有区域特点的政风民风。

3.群众基础。长期生产、生活形成的习惯，使县域中的居民对区域有强烈的归属感和认同感，易于达成思想共识。南方地区，方言的存在某种程度上还框定了熟人社会的范围，形成了互相认同的交往生活圈。县域的治安防控也有了对内冲突较少、对外团结一致的群众基础。

（二）有支撑。

1.行政支撑。在现有的国家行政体制下，县一级党委政府在人事、财政、政策制定等方面较其他层级的党委政府更加灵活，尤其是行政辐射力、宣传渗透力、工作落实力在县域中最为明显，这对治安防控的统筹考虑和整体布局具有重大影响。同时，治安防控体系是一项系统工程，许多工作需要以党委政府的名义分解落实到基层部门。没有党委政府的整体规划、通盘考虑，难以形成一个布局合理、操作性强、运行高效的治安防控体系。

2.经济支撑。县域经济是指在县级行政区划的地域内统筹安排和优化经济社会资源而形成的开放的、功能完备的，具有地域特色的区域经济。县域经济有相应的县级政权组织作为市场调控的主体，在整个国民经济发展中具有相对的独立性和积极的能动性，直接影响社会治安防控体系建设的投入建设、规划布局和整体推进。

3.工作支撑。作为基层实战部门，县级公安机关主要以县域为单位打击犯罪开展防控，卡点的设置、群防的建设、警务的部署，都已被大家所认知和接受。近年来，已有的街面防控、社区防控、科技防控和阵地防控等系统日臻完善，形成了一套完善的运行机制和保障机制，有建设治安防控体系扎实的工作基础。

（三）有保障。

1.政策保障。国家高度重视县域的发展和稳定，制定出台了一系列政策措施，县域的自主权逐渐增强，其差异化发展也使得区域的特征更为明显。以浙江为例，2008年12月，浙江省正式下发《关于扩大县（市）部分经济社会管理权限的通知》，下放所有县市443项经济社会管理事项，使有限的公共资源在省、市、县、乡政府之间实现优化配置，也使县域治安防控体系建设有了更多的政策保障。

2.机制保障。随着公安工作的发展以及社区警务工作的推进，县域在打防管控方面积累了许多经验，也建立了相关工作机制。特别是近年来，相继开展了北京奥运安保等一系列重大安保工作，治安防控方面有了现成的机制可以借鉴，也形成了较为有效的治安防控模式。

3.需求保障。从社会治安内在要求看，县域是社会治安防控工作最为直接的承载平台，也是社会治安防控体系建设最为重要的工作阵地。从外部治安环境看，随着县域经济的不断发展，受流动人口急剧增加，社会治安环境日趋复杂，传统警务运行模式弱化等多重社会因素叠加影响，治安防控工作的需求将越来越迫切，要求也将越来越高。

二、当前社会治安防控体系存在的不足

社会治安防控体系提出以来，学界对此有着不同的理解和定义。笔者认为，社会治安防控体系的主体是党委和政府统一领导，以公安机关为主力军，以群防群控力量为依托，以广大群众积极参与为基础的复合型主体，其客体是影响社会治安秩序的各种因素，包括人、地、物、事等要素，其建设包括整合一切可资利用的治安力量，也包括对预防、打击、管理、控制等多种手段的综合运用，目标是实现“发案少、秩序好、社会稳定、群众满意”。但是，如何建设县域社会治安防控体系，还存在不少矛盾和困惑。

（一）认识到区域的特殊性，却脱离实际强求统一。不同区域有不同的治安特点，决定了治安防控体系建设要有区域的特殊性，但是现实却往往做不到。具体表现在：一是手段方法一刀切。打、防、管、控是防控体系建设的主要手段，不同的治安状况应该对应不同的手段，但操作上，往往出现一味地侧重于打击，或是一味地侧重于防控，没有根据区域的情况研究具体手段方法。二是部署要求上一刀切。讲求规模效应，从上到下对打、防、管、控作统一部署要求，行动的时间、步骤甚至方法、目标都相互一致。这种运动式的治安防控固然能形成浩大声势，也能取得一定成效，但警力、精力的损耗太大。三是评价标准一刀切。缺乏科学合理的评价系统，简单地以打击、发案、破案等业务数据来考量防控体系的好坏优劣，不考虑区域原有的基础及特点。

（二）认识到系统的整体性，却以偏概全不够协调。任何系统都是由相互作用、相互依赖的若干要素组成的有机整体。作为一项复杂的社会系统工程，社会治安防控体系包括打击、防范、控制、管理、教育等内容，涉及警力配置、勤务模式、工作机制等诸多方面，更强调系统的整体功能和整体优势，然而实际建设中却对此有所忽视。一是城乡推进不均衡。工作重心放在城区，忽视农村，导致城乡治安防控水平严重失衡。二是系统衔接不顺畅。体系中打击、防控、管理等子系统运行不完善，已有的子系统间未形成紧密配合的链条，甚至还存在“内耗”。三是建设规划不配套。建设的整体目标不明确、规划不清晰、布局不合理，特别是不同子系统的建设不同步、不匹配，影响了体系整体效能的发挥。四是机制运行不同步。社会治安防控资源是相互支持、有机统一的整体，实际操作中往往以偏概全，认为哪个方面重要，就以哪个方面为支撑，打击代替防范、防范代替控制等现象较为普遍，给整体防控带来了困扰。

（三）认识到主体的多元性，却由公安机关单打独斗。主体多元性是社会治安防控体系的基本属性，这一特性决定了治安防控体系建设要整合多方力量，必须注重推进社会管理社会化，积极争取党委政府、相关部门、社会各界的重视和支持，把各种社会资源挖掘好、整合好，以实现“整体大于部分之和”的系统效应。在社会主义市场经济体制的背景下，治安防控体系建设还要顺应时代发展潮流，遵循市场规律，提高治安防控的市场化程度。但目前社会力量参与还不充分，市场化运作还未普及，不少公安机关存在一方面希望群众积极参与治安防控体系建设，另一方面却不去搭建鼓励、支持群众参与的平台和载体的现象，以致于治安防控体系成了警务防控体系。

（四）认识到科技的重要性，却重建轻用效益不高。传统的社会治安防控体系借助大量人力、物力，投入大，成本高，效果却随着时代发展越来越弱。当前，大家对科技信息引领社会治安防控的认识逐步提高。科技已经不再是一种简单的辅助手段，而是治安防控的重要支撑力量，如视频监控应用改变了传统的巡逻、指挥模式，使扁平化指挥、可视化调度成为可能，将警务活动从原来的人海战术中解放出来，不再是盲目的、无目的的防控，而是有针对性、快速反应的防控。可以说，高质量、高标准的治安防控“硬件”越来越多，但应用层次、效用发挥还停留在低水平的阶段，特别是缺乏“软件”建设的后续跟进，社会治安防控体系有待于从粗放型向精细型演变。从近年来社会治安防控的情况来看，治安防控不能靠人海战术，而是要向科技要战斗力；防控科技化是弥补警力不足的重要途径，需要科学规划、深度应用。

三、县域社会治安防控体系建设的关键所在

理念在行动中起着先导性、决定性的作用。之所以区域治安防控体系建设会出现矛盾和困惑，主要是没有改变计划经济的思维定势。如果不对现行的一些习惯性做法进行反思，没有否定之否定的勇气，没有壮士断腕式的理念创新，社会治安防控体系建设显然不会有大的突破。因此，当前建设县域社会治安防控体系关键要转变理念。

（一）要树立本土理念。在下级公安机关必须服从上级公安机关的警务指挥体系下，上级公安机关的决策会统一而无差别地施加于下级。实际上，由于地理、人文、经济、历史等因素，各地的情况千差万别，每个地方都有自己的特点。上级公安机关一刀切的政策措施，往往会对下级造成很大的困扰，不仅影响基层日常工作，削弱打防管控效能，而且还使基层部门养成被动依赖习惯而失去应有的主观能动性。其实，上下级公安机关既有从属关系，更多的是分权关系。上级不能随意干预下级工作，特别是不能轻易越过下级权限。县级公安机关处在公安工作的一线，对本地的治安特点和规律最熟悉，如何开展工作最有发言权。“警务实战所立足的治安形势、警力资源、民众基础、人文环境、工作措施是本地化的警务特点，体现警务矛盾的特殊性与共性”。［2］因此，在构建县域社会治安防控体系的过程中，必须克服唯上级、唯考核的警务工作导向，坚持本地化、实效化策略，积极顺应本地经济社会发展的需求。这样才能最大限度地满足广大群众对社会治安的需求。

（二）要树立民本理念。民意是警务工作最真实、最客观的反映，也是警务工作最直接、最准确的导向。正如现代企业要以市场需求为导向及时调整产业结构一样，警务工作的重心也要根据本地的社会安全需求随时加以调整。如果忽视了群众的意愿，不倾听群众的诉求，凭公安机关的主观愿望设计社会治安防控体系，很容易迷失方向，以致于民警受累、群众无益。苏州市公安局在一次调查中发现，考评中名列前茅的一个县级公安局，在群众测评中却是全市最差，这直接引发苏州公安治安理念的变革，把民意作为评判公安工作的主要指标。就普遍意义而言，公安机关同群众的关系可以理解为一种雇员和雇主的关系。从海宁实践来看，社会治安防控要充分体现民本理念，只有这样，治安防控体系建设才会尊重群众意愿，满足群众需求，群众才会满意，社会治安也才会有坚实的群众基础。

（三）要树立法治理念。社会治安主要是公安机关凭借国家（其实是人民）赋予的公权力，调动社会各方面资源实施的对社会秩序的一种干预。形象地说，社会失序尤如人体患病，公安机关就像外科医生，通过各种“治疗手段”来使其恢复正常，但是，这种“治疗”必须在一个合理的框架内开展，如果超过了一定限度，那么就会造成另一种破坏。伦纳德·霍布豪斯在《社会正义要素》一书中指出：“和谐并不等同于建立在纯粹的压制之上的秩序，这是不能不清楚地知道的。建立在压制之上的秩序都是不和谐的。一味压抑下去的冲动仍然是内心冲突的根源。”［3］在某些地区、某个阶段，由于特殊形势的需要，往往通过一些超常规的手段和措施来维护社会治安，过度运用公权力的现象屡见不鲜，“这种集团冲锋式的执法方式实际上是在解构法律的效力，是以牺牲法律的整体效率为前提的”［4］，难免陷入与法治理念相左的窘境。

（四）要树立效率理念。从现代管理学的角度看，无论是企事业单位，还是政府机构，必须以民主、公平、效率和效益为追求的目标，其中效率已成为现代公共管理最为根本的追求。美国著名行政学家古利克曾说：“在行政科学中，不管是公共还是私营，最基本的善就是效率，效率就是公共行政的目标和标准。”［5］维护社会治安需要投入，但这种投入必须是理性的、经过严密的成本核算的。成本包括直接的人力、财力、物力上的投入，也包括运行过程中的交易成本、因施行这一方案而放弃或减弱另一方案的机会成本、造成的政治影响和社会效果等边际成本。在“政治挂帅”理念的指引下，公安机关在实施某一社会治安策略或方案时，受上级要求或政绩驱使的影响，往往会“不惜一切代价”去达到某一局部性、阶段性的目标。这种“不计成本”其实是对公共资源的一种极大浪费。为此，在构建县域社会治安防控体系过程中，要树立一种常态化的工作理念，合理分配和利用各种资源，在追求结果的同时考虑到各种成本投入，选择最具效率的方案。

（五）要树立适度理念。在当前条件下，“对违法犯罪行为零容忍”无论是主观上还是客观效果上都无法达到和实施，公安机关普遍低于20%的破案率，就非常有力地证明了这个事实。树立适度理念要坚持问题警务导向，什么问题突出就围着什么问题转，突出治安问题一个一个解决，治安乱点区域一个一个治理，而不是毫无轻重地追求“零容忍”。“零容忍”理念应当更倾向于那些严重的、危害大的违法犯罪，如故意杀人、爆炸、放火、投毒、抢劫等暴力恶性犯罪。实际上，社会和群众对一些破坏秩序和违背法律的行为有一定的容忍度，也能接受公安机关无法做到“违法必究”的客观现实。在警力紧张的情况下，公安机关有限的资源不可否认地要向打击防范危害巨大或者影响重大的案件倾斜，对一些轻微的违法犯罪行为只能予以适度打击，这样才能最大限度地发挥治安防控效能，促进社会和谐。

（六）要树立经营理念。治安防控体系建设是牵涉社会管理方方面面的系统性工程，没有精细严谨的顶层设计，单凭公安一己之力，必然会陷入公安机关唱“独角戏”的被动局面。要把社会治安防控体系建设放在整个经济发展的大环境中考量，以经营的理念推动治安防控建设上升为政府行为，形成党政主导、公安主力、部门协作、群众参与的治安防控社会化格局，才能真正形成体系、发挥实效。以海宁为例，近年来每年都推出引导群众积极参与治安的活动载体，将推动治安管理社会化的活动作为延续性、长期性的品牌来经营，先后开展文明出行、秋季大巡防、世博安保大巡防等活动，在时机成熟后又提出“打造全省最具安全感城市”目标，并制订具体实施意见，循序渐进地推动社会各部门及广大群众参与，全民化的治安防控理念逐渐被群众所接受，也形成了职能部门、社会各界及广大群众自觉参与的共识。

此外，县域社会治安防控体系建设要正确处理好与基础条件、经济发展、治安特点和趋势发展的关系，把握好建设方向。一是要与基础条件相匹配，充分考虑区域内原有的风俗习惯、原有的治理模式、原有区域规划。二是要与经济发展相适应。社会治安防控具有长期性、基础性，需要大量持续的经济投入，要与县域经济发展相适应和匹配，并积极为之服务。三是要与治安特点相符合。社会治安防控体系要充分考虑区域特点，强化子系统的相互关联、补充，这样才能统筹兼顾，实现治安防控效果的最优化。四是要与趋势发展相统筹。当前社会发展变化加快，原有相对平衡的治安状态逐渐被打破，诸如一体化、多元化、市场化、社会化等发展趋势要动态加以把握。

四、评价导向的确立

建立一套治安防控工作标准和考核体系，科学有效地监测、评价、考核治安状况，对推动治安防控工作部署的落实，查找管理中存在的问题，及时调整相关工作措施，从而实现预定的防控目标有着积极的作用。

（一）目前的考核评价体系存在“双向不满意”。本课题组对不同县（市）的30名基层公安局领导以及30名基层派出所所长进行问卷调查，从调查情况看，目前治安防控考核评价存在“双向不满意”（见下图）。

管理考核者不满意主要源于：一是执行不满意，对基层落实上级的工作部署存在差异和折扣不满意；二是过程不满意，对评价过程中必须使用各种繁琐的表格或暗访调查不满意；三是效果不满意，对评价时得不到所需要的足够信息不满意。

基层被考核者不满意主要源于：一是结果不满意，认为当前评价标准难以准确反映真实业绩及成效；二是方法不满意，认为防控工作考核通过查阅台账及抽样调查的评价方法过于简单；三是形式不满意，认为考核过程中非对即错的程式化评价伤害了基层的感情。

因此，建立科学合理的防控评价体系仍是一项须长期探索研究的课题。

（二）治安防控体系考核应该向评估过渡。考核是以量化标准来衡量的，但防控体系建设的结果即治安状况的好坏，许多内容无法量化，需要量化考核与综合评估相结合。

1.多采用评估，少进行考核。良性运行的社会治安是治安防控的最终目的。要科学合理地分析、评估防控体系建设成果，多些评估，少些考核，并且两者有机结合才能正确引导治安防控体系建设方向，也才能调动基层的内在积极性。

2.多重点考核，少综合考评。考核不能只是为了排出名次先后，更多地应是去发现工作中存在的长处和短处。因此，要减少“一俊遮丑”或“一丑毁俊”式的综合性考核。一是多采用重点考核，给基层更多的自主权，防止干扰基层原有的工作节奏和安排；二是对阶段性、重点项目要单列考核，不要纳入综合评价体系，避免基层对社会治安采用运动式管理，而非持续性地改进；三是治安防控工作创新要避免以考核形式进行强制推广，而是要根据各地实际借鉴使用。

3.多采用达标，少刚性排名。上级下达刚性指标、命令后，下级为不在考核中落败，会采取一切可能的手段进行应对，以致于数据造假的消极现象普遍存在。因此，不宜直接以分值多少进行简单排名，而是应采取达标这种相对弹性的做法，重视对考核数据背后信息的分析与研究，区别不同情况，对被考核者提出有内容、有针对性的绩效评估结论。

（三）必须科学选择治安防控体系评估参数。治安是否良好与群众的直接感受相关联，因此，对一个地方治安状况的评估，要将具有可比性且较为稳定的指标进行理性分析，并参考群众直接感受。

1.治安秩序的破坏度指标。影响治安秩序的因素很多，但最主要和最直接的还是违法犯罪数量和程度。违法犯罪案件的多少与轻重，不仅从数量方面揭示了一定区域、一定时期内违法犯罪对社会治安秩序的危害大小，而且从程度方面反映了违法犯罪对社会治安秩序的破坏状况。此项指标要抓住以下三方面：一是万人刑事案件发案率。犯罪的发生会随着人口的变化而必然发生变化。万人刑事案件发案率具有更强的可比性和说服力，比发案数更易于横向对比。二是八类严重刑事案件比重。不同的刑事犯罪对社会治安危害的程度不一样，严重刑事犯罪体现量变到质变的过程，显然比一般的刑事犯罪对社会危害严重得多，也更能说明辖区治安的安全状况。三是不发生影响重大的恶性暴力案件和严重治安事件。影响重大的恶性暴力案件和治安事件必然会对社会治安造成严重冲击，也会对群众的安全感受造成严重影响。

2.治安安全的掌控度指标。在违法犯罪难以彻底消除的情况下，辖区治安的好坏取决于社会对违法犯罪掌控的状况。掌控力强不仅可以将辖区治安控制在稳定或基本稳定的状态下，而且可以抑制和减少违法犯罪案件的发生，减少对辖区安全的危害。治安安全掌控度主要包括警力配置、警情反应速度、治安基层基础管控以及案件发生后破案打处情况。一是警力与警情配比情况。充足的警力是有效控制犯罪的重要原因，因此警力配比是治安能否有效控制的基本参数。二是警情反应速度。警情反应速度越快，制止和抓获犯罪的效率就越高。分散布警以及缩短警察赶赴现场的时间对治安掌控有着举足轻重的作用。三是治安基层基础管控。对人、地、物、事、场等治安基层基础底数不清、情况不明是管理的缺失，也将导致治安顽疾产生。只有基层基础建设到位，才能掌握防控的主动权，并为破案提供线索支撑。四是刑事案件破案率。案件及时破获，能有效减少违法犯罪带来的消极影响。破案率直接反映了公安机关对违法犯罪案件的侦破能力，也在一定程度上反映了对违法犯罪活动打击惩处力度。

3.人民群众的满意度指标。社会治安状况，既是一种客观存在，又是一种主观感受，衡量一个地方的治安安全，单从破坏力和掌控力去评价是不完整的，还必须关注群众的感受。满意度反映了人民群众对社会治安安全的心理承受能力，客观体现了社会治安的破坏度和掌控度的动态平衡状况。群众满意度考核指标的设置体现了治安防控工作实现从偏重执法的法律效果到追求法律效果、政治效果和社会效果的相统一。满意度主要可以从五个方面进行测评：一是群众对辖区安全状况的评价；二是群众对自身安全状态的感觉；三是群众受到不法侵害时的反应；四是群众对公安机关提供安全保障状况的评价；五是群众对公安执法公平性严肃性的评价。

按照以上评估参数设置，社会治安评估指标体系具体包括治安秩序的破坏度、治安安全的掌控度、人民群众的满意度三大指标及12个子项目指标内容，指标之间存在密切联系并相互影响，治安秩序的破坏度与治安安全的掌控度的高低，直接影响群众满意度的高低。因此，将三大指标在社会治安评估指标体系中所占权重分别设定为30%、30%、40%（见表一）。

表一：社会治安评估指标体系权重设置

具体采用多级综合的评价方法，将每一项评价指标进行标准化处理并赋予权数，“计算公式为正向指标：Yn=Xln/X0n；逆向指标：Yn=X0n/Xln。公式中，0表示基期；1表示报告期；n表示评价指标序号，n= l，2，……；X0n为第n个评价指标的基期数值；Xln为这一评价指标的报告期数值；Yn为第n个评价指标经标准化处理后的数值，乘以其权数即得到这一评价指标的单项指数。”［6］12项评价指数加总即为总指数，数值越大说明社会治安状况越好。

（四）必须科学合理选择评估方法。科学合理的评估指标需要以科学合理的程序以及方法来实现，考核评估方法不科学，考核评估指标再合理公正，也会导致结果与事实的偏离。

1.开放评价过程，实现评价主体多元化。不同的评价主体可以从各自不同的角度做出不同的价值判断，群众参与评价的主体选择必须多元化，要考虑群众的年龄、性别，要考虑有外来新居民，还要考虑是否被公安机关处罚过，防止评价结果片面化。

2.科学测算概率，解决百分率的抽样问题。很多考评数据通过抽样得出，而抽样是否科学合理体现了评价是否客观公正。因此，在具体考核过程中，尤其是以百分率作为考核指标的项目要解决好海量的数据与微量的抽样调查之间的关系，考虑样本的选择和样本的大小，切实提高评价的实效性。

3.理性对待考核，承认客观存在与主观评价上的差异。治安防控工作好坏和辖区治安安全是客观存在的，要理性对待考核和排名，承认客观存在与主观评价的差异，将考核作为诊断问题、提高管理、激励基层和民警的手段，从而推动构建全面严密的治安防控体系。

五、警力的科学开发

警力资源是治安防控体系建设的核心要素。如何发挥警力的作用，也就是如何科学合理地布警和用警，是治安防控能否取得成效的关键。笔者曾在《关于公安警力资源开发和利用的思考》一文中，提出公安机关存在的“五个无限”即无限职能、无限责任、无限考核、无限目标、无限改革等问题。这些问题的存在，影响了公安工作的效能，制约了公安工作的发展，必须予以关注。一些宏观性的观点和思路，笔者在该文中已有系统阐述，本文就构建县域社会治安防控体系中布警和用警的几个具体问题提出设想。

（一）警力下沉。在我国公安机关的机构序列中，只有县级公安机关是一个综合性的实战单位，公安部、省厅、市局都以指导为主。虽然近年来推进警力下沉取得了显著进展，但是由于警务专业分工的进一步细化，上级公安机关警种部门有所增加，基层需要相应的机构和人员来支撑，导致警力下沉出现不少变数。“上面千条线，下面一根针”。从县级公安机关本身来看，由于派出所是融打击、防范、管理、服务、控制等多功能于一身的战斗实体，大部分条线工作向派出所延伸，更要有充足的警力。所以，警力要向派出所下沉，县级公安机关综合性内设机构按照“量少精干”的原则配置警力，而刑侦、治安、交管等具有实战功能的部门，也要有同当地社会治安状况相适应的警力。

（二）动态布警。《孙子兵法》中说：“兵无常势，水无常形，能因敌之变化而取胜者，谓之神。”用警如用兵。如果局限于某种模式，一次分配后一成不变，就会用死警力。因此，要树立动态布警的理念，在适当稳定的基础上，坚持警力跟着警情走，按照社会治安状况的变化而调整警力。要把如何布警的自主权交给县级公安机关，哪一项工作重要，哪些治安领域的问题比较突出，就把警力投向哪里。现在不少警种对下级条线警力配备比例都作了硬性规定，一定程度上给基层动态布警制造了障碍，用警的灵活性也有所降低，特别是一些县级公安机关难以根据区域实际情况调整警力结构，以致出现基层需求与实际保障倒挂现象，造成了警力的浪费。

（三）涵养警力。在一定的时期内，警力的总数是相对固定的，与社会治安状况相比，警力紧张的问题会长期存在。因此，要发挥警力资源效能，就必须对警力资源进行妥善经营，懂得涵养警力。由于受传统计划经济的影响，大呼隆、蜂拥式的专项行动还有存在空间。疲劳用警效果只会适得其反，长此以往将严重影响队伍的精神状态以及对外界治安动态的敏锐程度，使一些民警不自觉地陷入被动消极应付工作的境地。在这种状态下开展工作，显然治安防控不会有什么效率。

（四）精减机构。目前公安机关的机构设置还有计划经济时代的影子，这种传统的多层次体制，机构交叉重叠，特别是决策层与操作层信息互通不畅，不利于建立“整体互助思考模式”，难以协调高效运转。要克服这种过于刚性、僵化、缺乏活力和创造力的体制弊病，关键要打破制约效能提升的组织结构形态，从上级开始精减机构，不要求县局在机构设置上一一对应，防止出现一边合并精减、一边增设扩张的“零合操作”，按基层实战要求设置机构人员，减少中间流转层级，提高信息在组织内的流动速度，避免机构越庞杂，内部损耗越大。

（五）改革勤务。勤务是警力在时间上的布局。传统勤务是按照8小时工作制设计，实际上违法犯罪的高峰期，基本上在8小时以外。近年来，公安机关的勤务机制有了很大的调整，实行错时制，推行“猫鼠同步”，对社会治安的管控能力大为增强。如北京市公安局推出24小时勤务模式，通过科学安排警力、动态调整部署，确保社会面防控“无错位、有重点、全覆盖、有成效”。因此，改革勤务机制就是要在将传统工作模式、值班制度和常规作息制度转变为弹性上勤、错时上勤等精细化用警和勤务休整模式的基础上，认真分析本地社会治安的现状，突出重点部位、重点时段、重大活动的控制，同时建立机关警力执勤常态化机制、24小时领导带班机制、情报信息互通机制、全方位执法保障机制等一系列配套措施。

（六）用好协警。根据中国人民公安大学王大伟教授的研究，中国警力与人口配置比例是万分之十二，西方国家则是万分之三十五，我国发案率却远低于西方国家，主要是高比例的辅助警力即协警队伍起了非常重要的作用。我国法律没有明确“协警”的定义，而“保安”有专门的条例，协警的名称可以统一称为社区保安，以区别企业、单位的内聘保安。从海宁的实际来看，目前社区保安的人数接近民警人数的2倍，其从事工作涉及公安工作的大多数领域。因此，要用足用好社区保安这支队伍，通过保安人员24小时不间断的巡逻，深入街道、社区，通过设卡、抓现等手段，发现违法犯罪嫌疑人，提高街面见警率，对违法犯罪人员进行震慑，从而减少刑事、治安案件的发生。同时，建立健全社区保安的招录、使用、培训、晋升、保障等制度，提升社区保安的素质，提高社区保安的待遇，使他们更加安心参与公安工作，在社会治安防控当中发挥更多的作用。（未完待续）

（责任编辑：常洵）

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1674-3040（2012）06-0057-07

2012-10-30

*课题组组长：张顺荣，中共浙江省嘉兴市公安局党委委员、海宁市委常委、市公安局局长，本刊海宁市公安局理论研究基地首席研究员。课题组成员：潘祖宏，浙江省嘉兴市公安局港区分局政委；魏立琴，浙江省海宁市袁花镇副镇长；俞晓松，浙江省海宁市公安局治安大队大队长；李静光，浙江省海宁市公安局指挥中心主任。