村庄数字地籍调查的实践与思考

建德市国土资源局 吴 文 周荣春

村庄数字地籍调查的实践与思考

建德市国土资源局 吴 文 周荣春

建德市位于浙西山区，行政区域面积2321平方公里，辖区为16个乡镇（街道）、232个行政村、7个社区、农户约122829户。村庄数字地籍调查是土地登记的基础工作，其资料成果经土地登记后，具有法律效力，为贯彻落实国家、省、杭州市有关文件精神，我市计划用三年时间完成全市约75平方公里村庄数字地籍调查任务，将在全市范围内开展村庄地籍调查，查清全市农村居民每户宅基地的现状、地类、面积和分布状况，为农村居民确权登记、颁发宅基地使用证提供科学法定的依据。在项目实施过程中，我市在开展大同、李家镇辖区村庄数字地籍调查试点工作的基础上，稳步推进全市村庄数字地籍调查工作，为建设全市城乡地籍“一张图”，全面提升村庄地籍管理信息化建设水平，为群众提供服务平台奠定了基础。

一、开展村庄数字地籍调查的做法

（一）加强组织领导层层落实工作责任

村庄地籍调查是国家应用现代信息、测绘等技术，依照有关法定程序，通过权属调查和地籍测量，查清土地的位置、权属、界线、数量和用途等基本情况，并以图、簿、册示之，在此基础上建立农村地籍管理信息系统，将地籍调查成果上图入库，纳入规范化管理，并以此为基础，开展土地总登记和初始登记、变更登记。建立地籍成果动态更新机制，以土地登记为切入点，动态更新地籍调查成果资料，保持调查成果的现势性，确保土地登记结果的准确性。

1、加强领导，落实责任。村庄数字地籍调查工作是当前农村国土资源管理的重要工作之一，我们从建立组织领导机制人手，层层落实工作责任，市国土局成立了村庄数字地籍调查领导小组，由局长任组长，领导小组下设办公室，配备工作人员，具体负责村庄地籍调查的组织、协调和指导工作，并研究制定土地调核查、确权等工作的处理意见及工作机制。市地籍科、地地籍管理所加强对此项工作的业务指导，帮助解决在调查中出现的问题和矛盾。我局始终把村庄数字地籍调查工作放在农村国土资源管理工作的重要位置，只要是村庄数字地籍调查工作上的问题，市国土局领导都能及时听取汇报，研究作出决策，局长办公会议多次研究村庄数字地籍调查工作，在各乡镇开展村庄数字地籍调查工作前，局领导及时与乡镇主要领导沟通，并参加各乡镇的部署、动员会。市国土局将村庄数字地籍调查纳入议事日程，明确了分管领导，责任科、所的工作职责，保障了村庄数字地籍调查工作的正常开展，使此项工作确保思想认识到位、目标任务到位、人员责任到位、服务工作到位、经费保障到位、监督检查到位、奖励考核到位、确保各年度村庄数字地籍调查工作任务的完成。

2、强化考核，保证工作进度。建立完善了村庄数字地籍调查内部管理和办事流程，完善的考核办法，市政府将全市村庄数字地籍调查工作纳入各乡镇（街道）的年度工作目标考核；市国土资源局实行对各有关职能科、所、国土资源所工作目标考核，建立完善了审核、质量抽查、季度通报等制度，并建立相应考核机制，保证村庄数字地籍调查进度，确保此项工作如期完成。局对地籍科（所）、全市七个国土所村庄数字地籍调查的工作实行了每年年初下达工作目标，年终组织考核，实行与评比先进发放奖金挂钩。各乡镇（街道）、国土资源所对村庄数字地籍调查工作做到任务到人、目标到人，实行定人、定时、定任务的工作考核责任制，充分调动干部职工的工作积极性和创造性。

3、广泛宣传，推动村民参与。加大宣传力度，充分利用报纸、广播、电视、标语、村务公开栏等多种形式，开展宣传村庄数字地籍调查，让群众了解本次调查的目的和意义，土地登记的法律、政策，提高广大村民科学用地，依法用地的意识，激发其配合做好地籍调查与确权发证工作的积极性和主动性。市人民政府印发《关于开展建德市第一期村庄数字地籍调查的公告》，明确了调查范围乡镇（街道）、涉及的行政村、承担实施调查的单位、调查截止时间、提供调查所需的相关资料等内容，并在各行政、自然村进行张贴，为调查工作创造了良好的舆论环境和工作氛围。

（二）加强人员业务培训，提高调查人员素质

人才是事业发展的关键，没有一支高素质的村庄数字地籍调查人才队伍，就难以提高地籍管理规范化水平。实践证明：建设好一支思想素质高、业务过硬、责任心强的村庄数字地籍调查人员队伍，是全面完成村庄数字地籍调查的关键。虽然我局经多年培养和锻炼了一批土地登记人员，但土地权属调查人员队伍仍相对较弱，人员数量不足，业务水平参差不齐，人员经验也相对不足。为从根本上解决问题，我们的主要是抓人员素质提升工程，高度重视这支队伍的建设，精心培养这支队伍，锻炼这支队伍，给他们提要求，压担子，使他们在实际工作中得到充分的锻炼，尽快地成长起来。一是组织业务考试。采取每年组织人员参加全国及省国土厅、杭州市局组织的各类土地登记业务培训、考试等，不断提高干部职工的业务水平；目前全市土地登记人员持证上岗率100%；地籍管理工作人员中80%人具有大专以上学历。全市国土系统有38人取得了土地登记上岗资格证，11人通过了全国土地登记代理资格考试。16人通过了全省土地登记代理资格考试。二是组织业务研讨。村庄数字地籍调查是一项新工作，任务重，要求高，技术性强，涉及千家万户，出现的问题也很多，结合村庄数字地籍调查工作中的疑难问题，办公室与作业单位等有关人员及时组织研讨，献计献策，改进不足，使干部职工的业务知识水平不断得到更新，各项业务工作更趋规范，确保了村庄数字地籍调查的质量。三是组织业务培训。为提高地籍管理工作水平，确保发证质量，我局坚持每年举办一次全市土地登记培训班，由机关干部、地籍科（所）、基层国土所的干部、职工及土地登记代理人员参加培训学习。培训学习内容为土地登记法律、法规、土地登记计算机操作与应用、土地权属审核、宗地计算机制图等内容。通过培训，使大家更新了土地登记相关业务知识，业务水平不断得到提高，为确保土地登记权源合法，程序到位，主体正确，全面提高土地登记规范化建设水平奠定了基础。我们还采取送出去与请进来、定期与不定期、集中与分散相结合等多种形式，组织专业业务培训，多次组织业务人员赴杭州、富阳等地学习取经，学习外地开展村庄数字地籍调查工作的经验，使村庄数字地籍调查工作人员及时掌握新的知识与技能，跟踪现代信息技术的最新发展动向。在大同、李家村庄数字地籍调查试点动员会，各行政村的村书记、村委会主任、村报账员及部分镇干部参加了动员培训，市国土局、大同、李家镇的领导分别作动员讲话，作业单位浙江省第二测绘院专家作技术辅导，使其了解村庄数字地籍调查工作的要求、任务和时间安排，熟悉技术路线，明确工作方法，掌握操作要领，掌握项目的总体概况及技术要求；权属调（核）查、土地登记和地类调查的具体方法和内容；参加动员会的镇村干部一致认为，开展这项工作是当前加强农村宅基地管理，为民办实事、办好事的一项具体行动，纷纷表示要积极配合调查人员调查，确保按时完成调查任务。

（三）严把审核关，确保调查质量

村庄地籍调查工作功在当代，利在千秋，是一项很重要的基础性工作，必须把调查质量放在首位，严格执行有关技术要求，在加强业务技术培训的同时，建立严格完善的质量控制体系，加强对调查成果质量的跟踪检查，确保调查成果真实、准确，确保核发的每一本土地证经得起历史的检验。在村庄数字地籍调查工作中，为规范权属调查行为，确保权属调查质量和进度，维护土地使用者的合法权益，按照土地登记“权源合法、界址清楚、面积准确”的要求，注意严把村庄数字地籍调查关口，以宗地为单位进行权属调（核）查，完成一批，审核一批，确保村庄数字地籍调查成果的正确性与准确性，对每户提交的申请资料进行实质性审查，主要是严把三关。

1、资料受理关。建立便民服务机制，处处方便办事群众，村庄数字地籍调查工作直接面向社会，面向百姓，我们注重不断改进完善村庄数字地籍调查工作流程和方法，简化办事程序与环节。在工作中，我们要求承担村庄数字地籍调查工作的同志要多一点爱民、敬民、亲民之心，只有心里装着老百姓，把群众当亲人，工作才能真正做好、做出色。我们实行对村庄数字地籍调查业务受理办事程序公开，为地籍调查工作人员提供详细的服务指南，村庄数字地籍调查实行人员挂牌上岗，坚持将便民、利民、护民的要求贯穿工作全过程，工作人员在项目实施过程中，做到无休日，深入行政村、协调解决村庄数字地籍调查遇到的问题，想方设法为群众排忧解难，实现了农民不出门就能领到土地证，农村地籍工作得到了社会的充分肯定，未发生投诉现象。

在资料受理的形式上，我们采取由调查工作人员上门统一受理的方法，收集各农户集体建设用地土地使用证、户主身份证、户口簿、农村私人建房用地批准书、农户居民建房用地许可证、临时用地许可证、规划用地许可证、房屋所有权证、因房屋买卖导致土地使用权发生变更时，由政府或有关职能部门出具的相关批文、证明、合同或协议、如委托办理需要提供委托书和被委托人身份证明材料以及农转用、土地征收等建设用地审批资料、收集权属调查、权属争议调处、收集其他与宅基地相关权源界定证明资料、地名门牌号、等资料；对工作人员上门受理后农户仍缺报的资料，由村干部负责上门受理后转交给村庄数字地籍调查工作人员；做到每户村庄数字地籍调查申请的文件资料齐全，手续完备，程序、内容、方法符合规定要求。

2、严把审核关。村庄数字地籍调查是依据有关法律程序对村庄地籍调查范围内宗地进行实地调查，查实宗地的权属、位置、界址及土地利用状况。在审核中，我们建立完善了由市地籍管理所、市局地籍科审核等制度，确保村庄数字地籍调查质量，凡对审核中存在资料不全，权源不清以及宗地图、界址确认、面积和用途有误的，其村庄数字地籍调查案卷予以退件，对资料不全的，要求工作人员重新上门受理，重新组织报审资料。

3、登记公告关。根据《浙江省土地登记办法》之规定，建德市政府确定在市行政审批中心、市国土局、市土地交易市场、七个国土资源所办公地点作为村庄数字地籍调查公告的固定场所，对设定登记宗地的权利人、宗地面积、坐落、用途、权属性质、土地等级等内容进行了公告，确保发证质量，保证了村庄数字地籍调查的合法性。

二、几点思考

（一）严格依法行政，妥善处理遗留问题

1、严把政策，依法行政

（1）防止违法建房用地合法化。依法依规原则，必须严格依据法律法规和政策规定的有关内容和程序推进，在村庄数字地籍调查工作中，防止通过土地权属调（核）查将农村农户违法建房用地合法化，尤其不能为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。在土地登记过程中要认真履行公告程序，接受村民的广泛监督；妥善处理农村宅基地产权纠纷、对面积不实等问题，合法合理、公平公正地解决历史遗留问题。

（2）依法界定城镇居民在农村建造的房屋。已经取得城市户口的原村民在农村建造的房屋，房屋产权没有发生变化的，可以将土地权利确定给原房屋所有权人，但享有土地权利并不是无期的，而仅限于房屋的续存期间。因为他们之所以享有宅基地使用权，是基于他们对房屋所有权而对土地享有权利。如果房屋灭失，他们对土地的权利也将不复存在。因此，在确权中应区别对待。对于村民父母双故后遗留的闲置房屋，应当按照原国家土地管理局发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十就条关于“继承房屋取得的宅基地，可确定集体土地建设用地使用权”的规定，将土地权利确定给合法的继承人；对于已经取得城市户口的原村民在农村的旧房，应当根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十八条“非农业户口居民（含华侨）原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。房屋拆除后没有批准重建的，土地使用权由集体收回”的规定，将土地权利确定给原房屋所有人。对于空房坍塌、拆除，则不应当确定宅基地使用权。已经确定登记使用权的，应当由农民集体报经县人民政府批准后，收回土地，并向土地登记机关申请注销土地登记。

2、制定政策，解决疑难。由于宗地情况复杂，村庄数字权属调查核查意见也不尽相同，分别不同类型，确定审核意见，为土地登记提供依据。

（1）维持原登记的类型。认真做好对已登记宗地的核查，对已登记农村宅基地的宗地权属界址、面积、用途、利用状况等进行实地核查，将实地核查结果记录在《权属调（核）查表》，重新绘制宗地草图，制作宗地图并填写《界址确认表》。对宗地核查结果与土地登记内容一致的，按土地证书查验程序，维持原登记，予以换证。对新申请土地登记的宗地，按照宅基地使用权登记程序和方法进行调查。

（2）变更登记的类型。对宗地核查结果与土地登记内容不一致的，按如下处理：宗地界址未发生变化，测量面积与土地登记不一致的，应结合土地证书查验，以本次测绘面积为准，予以变更登记；宗地界址未发生变化，土地登记内容发生变化，如使用权人、土地座落等，应结合土地证书查验，依据相关证明材料，予以变更登记；宗地界址发生变化，按实际现状进行调查，并依据宅基地使用权登记的规定依法进行变更登记；对因买卖关系（或分家析产）、继承的宗地，建议使用人根据相关法律规定提供有效的法律文书，以本次测绘成果为准申请变更登记；对未登记过的村级集体用地(居住用地或其他用地)，建议村集体经济组织提供相关权属证明材料以本次测绘成果为准申请初始登记；对宅基地登记或变更登记后，地籍登记档案资料不全，而农户提供土地证书的，以原土地证书为依据，核实界址；一直未进行宅基地申报登记或原登记档案资料和土地证书均遗失的，应根据土地权属来源资料及农户建房审批资料重新进行界址调查，建议使用人提供相关权属证明材料以本次测绘成果为准申请初始和变更登记。

（3）更正登记的类型。房屋未发生变化，确因原登记有误，予以更正登记。

（4）注销宗地的类型。已登记宗地全部被征收的、地上建筑物灭失的宗地，按程序作公告注销。

（5）疑似违法用地的类型。对未批先建、批少建多、批东建西涉嫌违法用地的，建议依法处理；对建新房不拆旧房，影响新农村建设的品位，影响邻里之间采光、通行、排水问题，引发宅基地矛盾纠纷的，应收回并注销集体土地使用证，对建新房旧房未拆除的由乡（镇）、村组织拆除，拒不拆除的申请人民法院强制执行。同时，不仅要查事，更要查人，有针对性的集中向监察部门和司法机关移送一批典型的违法当事人，对土地违法起到有效的震慑作用。

（二）建立维权机制，及时调处土地权属纠纷村庄数字地籍调查实际上是对原土地登记情况的一次检验，往往会出现新的土地权属纠纷，容易引发社会矛盾。在村庄数字地籍调查工作中，我们重视做好土地权属争议、纠纷和信访调处工作，处理好来信来访、市长公开电话等各类土地权属争议的办理工作，要求各村、镇及时做好土地权属纠纷的调处工作，做到土地权属纠纷调处不出村。为处理好土地权属争议，化解社会矛盾，针对以往存在的土地确权时程序未履行、该收取的资料未收取；因有的农户自身法律意识不强，少批多建、批东建西（移位）等违法违规用地，造成邻里土地争议多发；当事人产权意识不强，不进行产权登记、擅自转让房地产，产生土地权属争议的情况，利用会议、培训进行案例教育，引以为戒，我们对受理的土地权属争议案件，始终本着“以人为本、案结事了”的原则，依法处理和平等协商相结合，尽量化解当事人之间的矛盾，无法办理的也做到详尽说明，让当事人对事件和后果有一个清醒的认识，而不是采取“和稀泥”或“一推了之”的不负责的态度。经我们处理的权属纠纷当事人没有一个成为“信访户”，调处主体合法，调处程序到位，事实清楚，证据充分，法律依据准确，争议土地调处界址点、线标定准确合理指界，认界手续完备，维护了土地权利人的合法权益，对社会稳定起到了积极的作用。