宅基地置换要兼顾效率与公平

□ 文/王虹

宅基地置换体现了政府的政策意愿和效率原则；而农民作为宅基地的受益物权人，理应得到合理的价值补偿

农村宅基地是广大农民的安身之所，是其立命的最后保障之地。近年来，随着城市化进程的加快，以宅基地置换与流转为内容之一的城乡统筹已经触碰到中国农村的最后一根敏感神经，引起了全社会的极大关注，而与之相关联的宅基地置换的效率与公平问题则成为政府与农民关心的热门话题。

农村住房的集聚改造和宅基地整理尽管是一个新话题，但它其实并不是近些年才有的新事物。在上个世纪80年代兴起的珠三角、浙江以及苏南模式中，乡镇企业和村落经济的兴起，其实早就触及了相应的农户住房权利及集体土地资产。这些地区之所以能够获得如此惊人的发展奇迹，正得益于在开放的农业产业化和工业化发展环境下，村集体对村民住房进行统一规划的集聚改造、集体土地的集约整治和一轮轮更高效的开发利用。更广泛地观察，像华西村等一大批中国著名村庄，也都是在类似的基础上发展起来的。

与早期工业化背景下的华西村等穷则思变和自发集体行动不同，近年来沿海地区及成都、重庆等试点城市开展的以宅基地置换与流转为前提条件的城乡统筹改革，是在城市化背景下，由地方省、市（县）及乡镇各级政府主导下快速推进的。城市化作为工业化发展到一定程度之后的新增长点，可满足政府所需要的GDP、财政收入的双重目标，而城市化的一个基本前提是必须拥有新的土地，在城市建设用地指标紧张，占用耕地受限的情况下，各地要搞城市化，就必须寻找新的土地指标来源，在可开发的农村耕地所剩无多的情况下，农村宅基地就成了大家最后追逐的目标。

内在驱动：土地财政

在城市化和工业化过程中，地方政府的财政活动主要以土地财政为特征，这是政府开展宅基地置换向农村索取用地指标的内在动力。从法律层面而言，我国的城市土地是国家所有制，农村土地是集体所有制。但在实际操作中，两者都被异化为城市或地方的土地所有制。其根本原因是整个城市的规划、投资、土地的挂牌拍卖等都是由各级政府（或地方人大）自主决定的，城市用地不可能直接由中央政府来决定。

各级地方政府所管辖的农村土地，由于农村集体土地所有制在制度设计上存在着过于笼络的缺陷，导致产权的集体所有被虚拟化，为地方城市政府对其所辖地区农村土地的干预和侵害提供了便利。在具体操作过程中，地方政府可以借助国家力量实现变相强征。这种制度设计为各省市（县）农村宅基地置换提供了动力机制，即在中国现行的城乡用地增减挂钩及严格的耕地保护制度条件下，地方城市政府只有向农村建设用地挤压，才能为当地的经济发展和土地财政获取更多地用地空间。

运作机制：“变性”和“价差”

综合观察各地城乡统筹名义下的宅基地置换实践，其核心在于宅基地的“变性”与“价差”。通行的做法是：政府先建设一定数量的安置公寓，按照宅基地的定价和规定的置换标准，让农民自愿地放弃原有住宅，选择换取小城镇内的一套住宅迁入小城镇居住；或参加住房集聚改造；或获得财产性收益及相应的保障福利。同时，原宅基地使用权由农民让渡至乡镇政府的名下，由乡镇政府统一对原村庄建设用地规划整理、复垦，形成新的耕地指标，以此换取城镇建设用地指标，之后政府通过招拍挂方式出售，用土地收益或税收弥补农民安置和城镇建设的资金缺口。不难看出，地方政府推行城乡统筹试图解决的首要问题，是快速城市化过程中的资本与土地“双缺口”，而新农村建设、农民的利益则在实质上处于相对从属地位。部分省市以城乡统筹名义开展的宅基地置换，其最重要的目标，还是利用城乡土地制度和土地价值的差异，在高地价和高房价条件下，获取城乡之间相应的级差地租，因而具有非常明显的制度性套利特征。

突出问题：政策与价值背离

受背景和利益驱动的影响，宅基地置换政策在具体推行过程中与其价值目标发生了的背离，农民权益被有意识和无意识地侵犯和漠视，主要表现在：

——农民没有发言权，在置换中处于被动。虽然1998年的土地管理法相比以往有了更高的透明度，它要求地方政府必须将安置计划公开并接受被征地农民和村集体组织的评议，但实际操作中这一规定只是发生于征地已经被认可之后，对征地之前要听取农民或集体的意见没作明确要求。在此情况下，失地农民无法对“宅基地置换”方法有组织的开展充分的民主讨论，并参与到与其各方面权益相关的决策中。

——补偿标准过低，农民的土地财产权受到严重侵害。宅基地是农民从农村集体经济组织中分配取得的一项重要财产，特别在城市郊区和经济发达地区具有很高的经济价值。从经济学角度看，测算房屋价格，只有当宅基地价格、住宅价格和其他附属设施价格之和等同于置换得来的住宅与土地权利价格总和时交易才算公平。这不仅涉及农民建筑物重新构建价格与折旧的测算，还包括了土地权利状况（所有权和使用权）条件、不同区位条件下的地价评估。然而，目前大部分地区的宅基地置换模式，普遍存在着地方政府对农民房产、宅基地补偿不足的问题。

——配套措施没有跟上，可持续生存问题日益突出。近年来，随着劳动力市场逐渐由体力型向专业型、技术型转变，失地农民的就业难度加大。迁入新居后的农民，由于长期从事农业劳作，对其它新的职业接触较少，即便是学习其他劳动技能，由于受学历、知识水平和观念的限制，与“城里人”相比往往不具有竞争优势，要大量转向二、三产业难度大。此外，保留部分农业生产资料的农民，由于居住地与生产经营地距离较远，生产经营十分不便，这也为后续置换产生了负面影响。

究其原因，主要有以下两个方面：一方面政府的行政力量过强。当前的宅基地置换工作由政府主导，其他社会组织和机构并没有参与进来，因此置换中由于缺乏市场主体的竞争，使得农民的利益无法得到有效表达。另一方面是法律法规的缺位。《土地管理法》明确了集体组织可以在一级土地市场上将集体土地入股、联营合作开发；《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》明确了集体所有建设用地使用权可以依法流转。这是对集体组织既有权利的宣示，而不是创设或赋予。两个法律文体都是宏观性的，对如何转让置换、置换的价值标准、农民的权益保障等诸多问题都没有可操作性的解释。

让农民生活得更美好

宅基地置换使得快速推进统筹城乡和城市化建设突破土地紧张这一瓶颈成为可能，体现了政府的政策意愿和效率原则；而农民作为宅基地的受益物权人，理应得到合理的价值补偿，这又是公平原则所要求的。只有兼顾两者，才能实现效率与公平的统一。要实现这一目标，必须构建有法律保障的、以农民生存与发展利益为核心的权利体系，切实维护农民的合法权益，其重点是落实知情权、决策权、发展权与保障权等。

知情权：知情权是农民的一项基本权利，既体现政府对农民意愿的尊重，也决定了农民的参与度。一方面要坚持置换中政策法规执行的公开、公平与公正，在立项时就将宅基地置换的全部方案向农民进行充分公示，同时向农民积极宣传开展宅基地土地安置的重要意义，并让农民通过参与前期调查、听证等程序接受农民集体和农户的意见，获得农民的信任和支持。二是疏通农民与政府部门的双向沟通渠道，一方面置换农民能够及时地将利益诉求反映到政府及有关部门，能使政府尽快掌握置换农民的真实意图，以便政府掌握主动权；另一方面，政府出台的有关政策要能够及时贯彻到置换农民，使其了解为民惠民的政策意图，激发农民的置换热情。

决策权：决策权是指置换中赋予农民平等对话的地位与权利，其核心是让农民在置换过程中对涉及其切身利益的问题或事项进行选择和保护，同时依据《物权法》赋予宅基地使用权人对其房屋和宅基地拥有决定权。一是允许房屋和宅基地拥有人对政府的置换决策有权说行或不行，农民有权决定是否置换、如何置换以及置换后选择何种安置方式；二是房屋和宅基地拥有权对政府的转换决策就置换的价值讨价还价，以满足农民自身的利益要求。

发展权：发展权是指农民拥有与其他个人、群体同等参与经济、政治、社会和文化发展并享有成果的权利。首先政府要承认农民发展权的正当性和必要性。认识到置换是为了集约土地，使农村获得更多更大的发展空间，同时更好地改变居住环境，建设现代化新农村。其次提高宅基地的补偿标准，将土地增值收益权还权于民，使农民获得合理的经济补偿。此外，对困难农户实施特别生活生产救助，出台特别帮困措施，让困难家庭能够以更低甚至是无代价地置换到公寓房，不使这些农户因宅基地置换而返贫。

保障权：保障权是农民在其生存与发展面临威胁的情况下请求国家给予帮助的权利。一是建立公正的利益均衡机制，明确公平置换的原则，使置换严格按市场公平的准则进行；二是建立城乡一体的社会保障体系，以解决失地农民的后顾之忧；三是健全和完善农村宅基地置换的相关法律法规。目前，我国对宅基地的管理主要依靠规范性文件和地方政策调整，至今仍没有一部关于调整农村房屋和土地方面的民事法律，因此，必须加强宅基地置换管理的立法体系建设，使宅基地置换在法律保障农民权益中顺利推进，让农民真正得到实惠。