域外刑罚执行监督体制比较研究

狄小华张丹 (南京大学法学院江苏南京210093) ■文

域外刑罚执行监督体制比较研究

狄小华张丹 (南京大学法学院江苏南京210093) ■文

一、英美法系主要国家刑罚执行监督体制

(一)英国

英国检察机关属于行政机关,主要行使公诉职能,同时作为政府法律顾问,承担司法行政职能,但不具有刑罚执行监督的职能。《英国监狱法》规定,针对监狱刑罚执行的监督主要包括:

1、监狱视察小组。英国在内政部内设立监狱局掌管全国监狱事务。自 1981 年后,英国在内政部设立不隶属于监狱局的监狱视察小组,定期视察各监狱,视察项目包括了解职员与受刑人的士气、监狱生活品质、建筑设施与设备、人道、监狱对预算的执行等。

2、巡视委员会。在英国国务大臣的指定下,每一所监狱都设有巡视委员会 (社区导向),其成员由一般民众组成,但其中依法必须有 2 名以上保安官。典型委员会有 12 至 16名,其职责包括定期前往监狱视察所有事务,任何受刑人都可以在其巡视监狱时提出申诉。"委员会的任何成员可以随时进入监狱,随意进入监狱任何部分,会见每一位囚犯,并且不需要监狱官员的监视和监听,随时可以查阅监狱案卷。委员会必须就监狱的状况与管理向国务大臣提交年度报告,可以提出他们认为合适的任何意见和建议。""委员会每月必须在监狱中召开一次会议。但是,如果较少的会议能有效地解决问题,可以延长会议间隔期,但是一年最少要召开8次会议。"

3、监狱监察总长。"女王陛下的监狱监察总长由王国政府根据内政大臣的提名任命,……受权调查范围为检查并向国务大臣汇报英格兰和威尔士监狱机构的开办情况。特别是:(1)这些机构的工作条件;(2)囚犯的待遇和条件; (3)诸如此类可以受国务大臣管辖的其他事项。"

(二)美国

美国检察机关也属于典型的行政类型的检察机关,在职权方面类似于英国检察机关,主要承担公诉和司法行政职能,并不直接行使对监狱刑罚执行的监督职权。不过,美国的刑罚执行监督区别于英国,表现出自身的特色。美国的刑罚执行监督大致可以分为两类:

1、非诉讼监督。在美国,主要通过司法来对行刑权(行政权)实行有效的控制。根据美利坚合众国第42 法典第1983 款即 "联邦公民权利法案"的规定,罪犯享有通过诉讼寻求权利保护的权利,因此,诉讼监督成了行刑监督的主要方式。但为了避免诉讼,监狱发展出各种替代诉讼的解决监狱与犯人之间冲突的方案,具体包括通过私告公调查官、调解、诉冤程序避免与法院打官司。

私告公调查官是公共事务官员,往往是律师,有权调查各个控告问题并对公共机构的改进提出建议。雇用调查官的各州把他们看作解决狱内争端和上法院打官司之间的中间。调解解决狱内纠纷,以减少上法院打官司,是正在发展中的非诉讼监督方式。调解人员受过专门训练,能够通过自己的调解促使争执双方理智处理问题。

诉冤程序是解决内部纠纷的行政办法,用于解决监管人员的冤屈和囚犯的冤屈。美国国会通过了合众国 42号法令第1997 款,要求州监狱在囚犯向联邦法院起诉之前竭尽全力作出补救,激发州监狱在系统内建立诉冤机构,以免打官司。诉冤程序须在 90天内完成,而诉冤程序标准由美国总检察长负责公布,并负责检查监狱系统是否符合那些标准。在监狱范围内,诉冤委员会提出的申诉裁决通常会先送主管官员或督察,然后送交领导部门的委员。

2、诉讼监督。如果替代诉讼的努力不能解决问题,囚犯可以向州法院或联邦法院进行诉讼。囚犯既可以根据通行的民事侵权法律向州法院提起关于受到殴打或漠不关心对待的起诉,也可请求州法令的保护或州宪法条款的保护。

二、大陆法系主要国家刑罚执行监督体制

与英美法系国家检察职能不同,大陆法系国家的检察职能,虽然也包括公诉,但更偏重于控制与监督刑事司法活动。这种检察职能上的特殊性,也决定了其在刑罚执行监督

中的突出地位。

(一)法国

法国的刑罚执行监督包括司法机关对监狱的视察、监督委员会监督和其他行政部门的视察。

1、司法机关对监狱的视察。司法机关对监狱的视察,包括刑罚执行法官视察,上诉庭长、预审法官和未成年犯法官视察,检察官和总检察长视察,警察署常设法庭的特派员对其管辖的犯人的视察。

法国检察机关享有保障司法裁判执行的权力,对此,《法国刑事诉讼法典》第五卷执行程序中作出了明确规定: "检察院和当事人都应促使有关本身的每一个判决执行"(第707 条第一款),"共和国检察官和检察长有权直接动用公众力量,确保判决的执行"(第709 条),"(1975 年7月11日第75～624 号法令)此项关于部分免予执行或全部终止执行判决的决定,或由检察院自己作出,或检察官建议由轻罪法庭或违警罪法庭以合议庭名义作出"(第708 条)。如果法国检察机关所享有的保障司法裁判执行权力,主要还是在诉讼中裁判的交付执行过程中的监督职能的体现,那么,对监狱的视察就是对刑罚执行活动的一种监督。"共和国检察官和总检察长可视察监狱。共和国检察官应每季度到各监狱视察一次,必要时,应随时视察,特别需要听取犯人的申诉。检察官应将其视察情况报告给总检察长"(第178 条)。"首席法官和总检察长每年应向司法部长提交其管辖的监狱的管理情况的联合报告以及监狱管理人员执行公务的情况报告" (第179 条)。

2、监督委员会。监督委员会由法官、检察官、律师、议员、劳动场所的负责人、监察员、慈善机构人员或负责释放后的工作人员等众多人员所组成,由该省的省长和专区政府所在地的专区区长主持,"负责监督狱内卫生、安全、饮食和保健工作、劳动、监规制度,以及对犯人的思想教育工作。委员会应向司法部长汇报其认为应捜集的情况、提出的批评或建议"(第180条～184 条)。监督委员会在其附近的监狱每年至少召开一次会议,认为有必要时可派出一名或几名委员会成员视察监狱。

3、其他行政部门的监督。"监狱受监狱局的全面监督,并接受监狱管理部门的官员或法官、地区局长或其助理的定期视察。接受主管部门的行政长官、行政次长及总监察员的检查。金融及财政稽核有权审查监狱全部财务工作"(第229 条)。

(二)德国

德国的检察机关是刑罚执行机关之一,《德国刑事诉讼法典》第七编第451 条规定:"[执行机关](一)刑罚的执行,由作为执行机关的检察院依据书记处书记员发放、附有可执行性证书和经过核实的判决主文副本付诸实施。 (二)区检察官只有权对州司法管辖部门委托执行的刑罚付诸实施。(三)是执行机关的检察院,可以接受其他州法院的刑罚执行庭所委托的检察院任务。它也可以将自己的任务移交负责该法院事务的检察院,以符合受有罪判决人的利益,经刑罚执行庭所在地检察院同意为限。"对裁定变更刑罚执行时,法院要听取检察院的意见。检察机关对不服法院中止无期徒刑剩余刑执行的裁定,可提起抗告,且抗告具有推迟效力。

德国为联邦制国家,其检察体制分为联邦检察机关与州检察机关,州检察机关不受联邦检察机关的直接领导,联邦检察机关除在业务上对州检察机关具有指导作用,相互之间主要是一种协调关系。根据德国州法律的规定,检察机关还是刑罚赦免机关,具有相应的赦免职权。在检察监督的同时,德国还以司法执行机关的顾问委员会监督行刑。在司法执行机关组建的顾问委员会"可以接受申请、建议和控诉,可以了解有关关押、劳动、职业培训、膳食、医疗和改造情况","可在监房探访犯人和被收容人。与他们的交谈和通信不受监督。"

(三)日本

日本检察制度既吸纳了大陆法系检察制度的做法,又借鉴了英美法系的检察制度,形成了介于两大法系之间的较为独特的检察制度。但从检察机关的职权范围来看,日本检察机关的职权更接近于大陆法系国家,享有侦查权、公诉权、执行权和民事公益诉讼参与权。以上检察机关的职权特点,决定了日本检察机关在刑罚执行中居于独特的地位,具体表现为两个方面:

1、指挥监督刑事判决、裁定执行。 《日本刑事诉讼法》第472 条规定:"裁判的执行,由与作出该项裁判的法院相对应的检察厅的检察官指挥。……上诉的裁判或者因撤回上诉而执行下级法院的裁判时,由与上诉法院相对应的检察厅的检察官指挥。但诉讼记录在下级法院或者在与该法院相对应的检察厅时,由与该法院相对应的检察厅的检察官指挥。"这种指挥监督权具体体现在:死刑的执行,检察官、检察事务官享有在场监督权;对自由刑执行中出现必要停止或酌定停止的法定情形时,检察官作出决定;对罚金、罚没等财产刑等执行,依据检察官的命令执行。

2、巡视监管场所。《日本监狱法》第4 条规定:"1、主管大臣应至少每两年派员巡阅监狱一次。2、判事、检察官可巡视监狱。"

在日本刑罚执行中,犯人可与一般公民一样,采取法律行动,向裁判所提起民事、行政诉讼,或向检察机关提出申诉与控告,或采取其他狱外救济手段,以保障权利。

三、俄罗斯刑罚执行监督体制

俄罗斯继承了前苏联的检察制度,检察机关作为国家法律监督机关在刑罚执行中居于重要地位,其通过对行刑机构遵守行政法律情况的监督,确保国家法律的统一实施。根据《俄罗斯联邦刑事执行法典》的规定,刑罚执行监督包括:

1、国家权力机关和地方自治机关的监督。"联邦国家权力机关、俄罗斯联邦各主体的国家权力机关,以及地方自治机关对其境内的刑罚执行机构和机关的活动实行监督。实行监督的程序由俄罗斯联邦立法调整。"

2、法院监督。法院监督主要涉及三种情形:一是涉及假释、改判轻刑、免除刑罚、延期服刑和变更劳动改造机构种类的问题时,法院监督刑罚的执行;审议被判刑人和其他人员对刑罚执行机构和机关的行为提出的控告;三是刑罚执行机构和机关应将法律规定的刑罚的开始和服刑场所,以及法定刑罚执行的情况通知作出刑事判决的法院。

3、部门监督。部门监督是指刑罚执行机构和机关的上级机关及其公职人员,对其活动的监督,属于执行机构内部的层级监督。

4、检察监督。"对刑罚执行机构和机关的行政遵守法律的情况由俄罗斯联邦总检察长及其下属检察长依照《俄罗斯联邦检察院法》实行监督。"

5、社会团体监督。"依照俄罗斯联邦立法规定的根据和程序,社会团体可以对刑罚执行机构和机关的活动进行监督。"

四、域外刑罚执行监督体制的启示

通过以上国外的刑罚执行监督体制考察,不难看出在监狱、看守所刑罚执行监督中,大陆法系国家、俄罗斯检察机关的作用要远大于英美法系国家。大陆法系国家的检察机关承担着刑罚执行的指挥权或保障权,甚至也承担了部分执行职能,这主要从裁判交付执行这一角度来说的,在监所刑罚执行过程中的监督并不处于主要和特殊地位。从域外刑罚执行监督体制来看,有以下值得重视的特点:

(一)监督主体呈现多元化

域外的刑罚执行监督主体呈现出多元化趋势,主要可分为内部监督与外部监督两个方面。内部监督又可分为两个层面:一是监狱系统的内部监督,几乎所有的国家和地区的上级监狱管理部门都存在对下级监狱的监督;二是监狱所属最高行政机构或长官委派的监督,即在监狱系统外部,但仍在监狱所属行政机构内,成立专门巡视小组或委派专门人巡视监狱。外部监督的主体更为复杂,既有司法机关、检察机关,又要议会议员,还有社区趋向的各种委员会等。我国的刑罚执行监督主体,从理论上讲,也包括人大、政协、人民团体、人民检察院、人民法院等外部监督,司法部、司法部监狱管理局、各省监狱管理局等内部的层级监督。但由于法律没有相应的可操作规定,外部监督主体难以进入封闭监所,因此,真正在履行监督职能的主要还是检察机关。即使是内部的层级监督,主要是安全、生产等工作检查,而不是真正意义上的制权与维权。

(二)监督内容偏重于维权

域外的行刑监督的内容,是接受犯人申诉、控告,关注犯人日常服刑处遇,偏重于控权和维护罪犯的合法权利。与此不同,我国的刑罚执行监督偏重于对刑罚变更执行的监督、打击职务犯罪与纠正侵犯在押人员合法权益的行为,同时,又办理罪犯的又犯罪案件。维护人权与维护监管秩序是并重的。不论内部监督,还是外部检察监督,我国刑罚执行监督机构对罪犯日常权利维护还不充分。罪犯诉冤机制,是罪犯权利受到不法侵害后,寻求救济的主要途径,但我国监所至今没有建立起这样的机制,一般的侵权行为得不到及时纠正。

(三)监督方式主要是巡察

域外的行刑监督主要是通过定期或不定期的巡视方式进行的,通过巡察,接受申诉、控告,接受约谈等方式发现问题,然后向行政首长或有关部门报告。如果涉及犯罪,则有司法机关依法予以处理。我国监狱管理部门,对监狱行刑也有各种检查,但都为工作指导,监督明显不足。外部检察机关的法律监督,目前主要以驻监所检察室或派出院的方式进行监督。由于获取监督线索的途径不够通畅,近年来监所检察机关尝试以全程监督的方式强化监督,但这种"参与式"的监督,既容易引起对行刑权的不当干预,也难以达到扩大监督线索的作用,还会增加监督的成本。

(四)监督关系为上下关系

域外刑罚执行监督,不论是内部层级监督,还是外部形式多样的监督,与监督对象大多是一种上下关系。即使不是上下关系,如法官,也能以其特殊的司法审查、裁判的法律地位,实施有效的监督。根据我国人民代表大会之下的"一府两院"的权力架构,作为国家法律监督机关的我国检察机关,与作为行政机关的监督对象---行刑机关是一种平行关系,并不存在上下领导关系,而"检察一体化"的原则在实践中又没有得到很好的贯彻,因此,检察机关在进行日常监督时常常显得权威不足。监管单位在谈及构建法律监督体系时,检察监督也只是作为外部监督而与其他形式监督等量齐观。显然,这种认识与检察机关的宪法定位有明显差距。

(五)引入社会力量成为趋势

由于域外政治制度的特点是"小政府大社会",推崇社会力量对公权力的制衡。通过独立有身份人士、社团、公民的参与,使得监管活动在一定程度上在公开的社会环境中,接受公众的质询、外界的监督,以增强公众对监管活动的知情、了解与接受程度,促进监管场所公正、文明行刑。我国不少地方已开始尝试监管工作社会化的途径,如聘请社会监督员、邀请人大代表、政协委员进监区视察等,但这些尝试尚未达到制度化、规范化、程序化的程度,因此,其作用发挥在现阶段十分有限。近年来,我国检察机关在司法改革中,推行人民监督员制度,加强人民群众对检察工作的监督,如果能将此项制度进行拓展,与检察监督有机结合起来,不仅对于专门监督工作是一种支持和促进,对于直接改进监管工作也是极为有益的。

(责任编辑 赵海鸥)

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