论推进民主集中制制度体系建设

□吴 辉

(中共中央党校党建教研部，北京 100091)

论推进民主集中制制度体系建设

□吴 辉

(中共中央党校党建教研部，北京 100091)

民主集中制是由一系列具体制度构成的体系。贯彻民主集中制，既要加强各项具体制度的建设，又要使各项具体制度相互联接，协调联动，共同构成一个制度整体。当前，推进民主集中制的制度体系建设，重点在于坚持和完善党的集体领导制度、党员权利保障制度、党的代表大会制度、党内选举制度和党内监督制度。

民主集中制;制度体系;建设

民主集中制是中国共产党的根本组织制度和领导制度，是把民主基础上的集中和集中指导下的民主有机结合在一起的制度。民主集中制由保障党员民主权利、维护党的集中统一的一系列具体制度构成，是一个制度体系。贯彻民主集中制，既要加强民主集中制的具体制度建设，又要努力使各项具体制度在内容上相互联接，在运行上协调联动，共同构成一个有机的制度整体。

2001年7月，江泽民首次提出了党的“制度体系”建设的思想。党的十六大以来，以胡锦涛为总书记的党中央对民主集中制的制度体系建设高度重视。2008年2月，胡锦涛在全国组织工作会议上提出，“要根据新情况新变化，加快完善民主集中制的具体制度，切实把民主集中制更好地落实到党的领导制度、组织制度、选举制度、工作制度、监督制度等方面。”［1］2009年党的十七届四中全会强调提出了建立健全以民主集中制为核心的党内制度体系的任务。在2011年纪念中国共产党成立九十周年的讲话中，胡锦涛进一步指出，推进党的制度建设，要坚持以民主集中制为核心，构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的制度体系。这些论述和部署为新形势下推进民主集中制的制度体系建设指明了方向。

一、坚持和完善集体领导制度

集体领导是党的民主集中制原则在党的领导工作中的具体运用，是党的领导的最高原则。集体领导制度，是指集体领导与个人分工负责相结合的制度。中国共产党党章规定:“党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定。”［2］P74这一规定要求从中央到党的基层组织都必须坚持实行集体领导制度，即党委制。

坚持集体领导这一党的领导的最高原则，一刻也离不开集体领导制度的健全和完善。从集体领导制度执行的情况看，当前健全和完善集体领导制度需要着重解决好以下问题:

(一)明确重大问题的范围。按照党章规定，凡属重大问题都要由党委集体讨论决定。这就牵涉到一个概念，即何谓重大问题。党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活若干准则的规定》对“重大问题”作了初步界定:涉及党的路线、方针、政策的大事;重大工作任务的部署;干部的重要任免、调动和处理;群众利益方面的重要问题;以及上级领导机关规定的应由党委集体决定的问题。［3］P27重大问题一般具有全局性、整体性和战略性，涉及党和人民的根本利益。不过，应指出的是，由于各级党委的任务和职权不同，其所要集体讨论决定的重大问题，在性质、范围和意义上又是有区别的。这就要求各级党委在执行集体领导制度时，结合自身的职权、任务，详尽规定本级党委所要讨论决定的重大问题。只有这些规定清楚了，党内个人专断和无人负责的现象才能有效避免。

(二)规范书记和委员的关系。在理论上和党内规章中，党的书记和委员的关系是清楚的。这就是，在领导集体内部，书记和委员的政治地位是平等的，他们参与重大问题的决策权也是平等的。书记和委员不是领导和被领导的关系、首长和部属的关系。只是由于领导集体内部分工的不同，书记往往在领导集体中担负更大的责任。书记不仅要做好领导集体中自己分管的工作，在各方面起表率作用，而且要善于组织、团结班子中其他成员共同前进。然而，在现实中，书记和委员之间的平等关系往往被扭曲，形成了“主仆关系”、上下级关系。造成这种现象的重要原因之一是缺少相应的制度规范。可喜的是，近年来中央和各地相继开展了县委书记“限权”活动，并取得了初步成效，为书记和委员之间正常关系的回归创造了条件。以湖北省为例，2010年9月，该省出台了《湖北省县委书记岗位风险预警防控办法(试行)》，对县委书记的权力进行限制:不再直接分管人事，不得插手工程招投标，选拔任用干部时不得指定具体人选和选拔范围等。下一步，应在总结各地试点经验的基础上，加快完善这一方面的制度建设和实施办法。

(三)执行严格的“票决制”。投票表决是党委集体领导必不可少的决策程序。党的十七大报告提出，今后将“推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制”。［2］P50这是党的工作报告中首次明确提到党委票决制的概念。党委票决制，顾名思义，就是指党的全委会或常委会的委员，按照一人一票的原则，就党的重大问题和任用重要干部进行表决的一种制度。相对于党委传统的内部议决制、举手表决制而言，票决制是民主集中制的一种新的实现形式。在票决制中，书记和委员或常委一人一票，且每一票价值相同，这有利于每一位委员或常委自由、民主地表达意愿，因而其民主化的程度较高。另外，票决制有清晰的运作程序，“议”和“决”既先后相继，又彼此独立，为党委决策提供了量化依据，客观上构成了对党委主要领导人的权力制约。

2004年，中央出台了《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法》，为票决制的进一步推行奠定了制度基础。目前，票决制改革正在各级党委决策中大面积推开。对于票决制运行中面临的问题，如责任难追究、会前酝酿不充分、制度不配套等，需要在实践中逐步加以解决。

二、健全党员权利保障制度

党员权利是指按照党章和其他党内法规的规定，党员在党内生活中可以并应当行使的权力和应当享有的利益。党员权利是否得到保障，决定着党员对党内事务的参与程度，决定着党内民主的发展进程，进而决定着整个党的生命力。民主集中制作为实现党内民主的重要制度，不但不排斥党员权利，相反，它必须以保障党员权利为基础。

长期以来，在民主集中制建设中，我们党由于片面强调了民主集中制中“个人服从组织”的集中原则，而忽略了党员行使权利的民主原则，造成了在实践中把党员作为党的客体，而忽视甚至践踏党员民主权利的现象，导致了民主集中制的扭曲变形。

党的十一届三中全会后，党开始重视从制度层面重视保障党员权利。党的十二大恢复和完善了八大党章中关于党员享有八项权利的表述，明确规定党的任何一级组织直至中央都无权剥夺党员的权利，使党员权利有了党内法规的保障。党的十六大和十七大通过的党章都明确规定了党员享有八个方面的十二项基本权利。2004年9月颁布实施的《中国共产党党员权利保障条例》，这是中国共产党关于保障党员权利的一部重要党内法规，标志着保障党员权利的制度初步形成。党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)则强调，要“以落实党员的知情权、参与权、选举权和监督权为重点，进一步提高党员对党内事务的参与度，充分发挥党员在党内政治生活中的主体作用”，这些都必将对保障党员权利产生有力的推动作用。

但另一方面，必须看到，我们党目前关于党员权利保障的制度还不尽完善。这突出地表现在:一是制度的“虚置”和不可操作。尽管《中国共产党章程》和《中国共产党党员权利保障条例》及其他有关党内法规中规定了对党员权利的保障，但这些制度规定往往得不到有效落实。其重要原因之一，在于这些制度中的程序性规定和保障性规定不足，客观上放纵了违规行为。二是党员权利保障制度存在缺陷。各项具体制度之间相互脱节乃至冲突。如在协调与处理民主与集中的关系、民主与纪律的关系、发展党内民主与抵御西方影响的关系等问题上，并没有明晰而严格的界限。这使得制度执行起来缺乏刚性。三是党员权利的保障缺少实现的路径。如在干部任用方面，现在委任制和选任制同时存在，等额选举或象征性的选举仍然占主导，这种情况客观上限制了相当多党员的民主选举权利。

保障党员权利是一项系统工程。健全和完善这一方面的制度，应包含以下要点:

(一)健全党务公开制度。公开是民主的基本要素。党务公开就是要落实党员对党内事务的知情权。这是尊重党员主体地位，保障党员有效行使其他民主权利的必要前提。当前，落实党章关于“各级党组织要按规定实行党务公开”的原则要求，要抓紧制订出台相关细则，明确党务公开的范围、层次、对象和程序等内容，以实现广大党员对党内事务的广泛参与和有效监督。

(二)健全保障党员表达自由的制度。马克思说:“发表意见的自由是一切自由中最神圣的，因为它是一切的基础。”［4］P573中国共产党坚持实事求是的思想路线，实事求是的第一步就是要讲真话，讲实话。党只有时时处处听到真实的声音，才能始终保持清醒的状态，党员才能真正地将自己融入组织，并葆有鲜活的思想。因而，党组织必须确保党内充分的言论自由，允许党员发表与领导和决策不同的意见。当然，“党内不同意见”与站在敌对立场刻意歪曲、肆意诋毁党的行为是要严格加以区分的。党的十七大和十七届四中全会《决定》也都强调指出:鼓励和保护党员讲真话、讲心里话，营造党内民主讨论环境。为此，需要尽快构建鼓励党员提出不同意见的制度，构建尊重、保护不同意见的制度，构建重视、吸纳不同意见的制度等等，以保证党员最大限度地表达自己的意愿。

(三)健全党员直接参与党内事务的制度。直接参与是党员对党内事务参与的更经常、更广泛的方式。健全党员权利保障制度，重点就是要不断扩大党员对党内事务的直接参与。近年来，党内民主有了较大发展，但在实现党员直接参与方面还存在制度不完善和渠道不畅通的问题。健全党员直接参与党内事务的制度，需要尽早建立和完善重大决策征求党员意见制度、党内情况通报反映制度、党员参与党内听证会制度、党员参与决定权制度等。［5］P190－192

(四)健全党员行使监督权的制度。监督权是党员的一项重要民主权利。马克思、恩格斯在建党之初便初步确立了党员的监督权。对此，中国共产党的规章也作了相关规定。但由于长期以来，党没有明确回答谁是党内监督的主体问题，党员的监督权在行使过程中始终处于弱化地位。党员监督权的缺失导致了党内监督的乏力和失衡，助长了党内腐败现象的蔓延。解决这一问题，需要建立健全党员民主评议领导干部制度、党员质询领导机关和领导人制度、党员罢免撤换领导人制度等。

三、完善党代表大会制度

党的代表大会是党员通过自己选出的代表行使自己的民主权利，决定党内重大事务的一种形式，是党在充分发扬民主的基础上进行正确集中的有效途径。党的代表大会制度，是民主集中制制度体系中最重要、最基本的一项制度。党的其他一些重要制度，如选举制度、任期制度、党委制度、报告制度、监督制度等，无一不与代表大会制度有着密切的关系。坚持和完善党的代表大会制度，不仅可以维护和实现全体党员和最广大人民的根本利益，而且可以通过这一制度形成党员充分发表意见、行使民主权利的局面。显然，党的代表大会制度是否健全，将对民主集中制制度体系的建设产生决定性的影响。

从中国共产党的历史看，90年来党的代表大会制度虽然不断有所改进和发展，但还不够完善，不够健全，甚至还存在一些缺陷和弊端，使其应有的职能和作用难以得到发挥。其突出表现:一是一些地方时有不按期召开党的代表大会的情况;二是有些重大问题往往并不是由党的代表大会讨论决定，而是被全委会、常委会或其他工作会议、扩大会议取而代之;三是有的问题虽然在形式上经过了党的代表大会，但实际上早已由别的会议讨论决定了，代表大会只不过是履行手续而已;四是党代会代表在闭会期间难以发挥作用。

针对这些问题和弊端，近些年来，中央在一些市、县进行了党的代表大会常任制的试点，以解决市、县党的代表大会召开次数少，议事决策功能得不到充分发挥，党代表缺少发挥作用的途径等突出问题。一些市、县试行党代会常任制的经验表明，党代会常任制确实具有弥补党代会非常任制条件下的制度不足，为保障党员权利和发展党内民主提供了有效载体和制度平台。但另一方面，试点工作的实践也表明，目前普遍实行党代会常任制的条件还不完全成熟。主要是在以下两个问题上还需要从理论到实践上进行研究和探索:第一，在理论上，实行党的代表大会常任制要不要设立它的常设机构(如党代会常委会)?如果设立这个常设机构，是否与精简机构的总要求相矛盾?党代会的常设机构与党的委员会及其常委会是什么关系?第二，在实践上，召开年会的时间、成本及议题问题有待研究。［5］P74

按照党的十七届四中全会《决定》关于完善党代表大会制度的部署，当前，改革完善党的代表大会制度必须重点抓好两方面的工作:

(一)落实和完善党代表大会代表任期制。所谓党代会代表任期制，就是《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》第四条所指出的:“代表在党代表大会召开和闭会期间，享有代表资格，行使代表权利，履行代表职责，发挥代表作用。”“党代表大会代表每届任期与同级党代表大会当届届期相同。”在当前实行党代会常任制条件还不成熟的情况下，实行党代会代表任期制是一个可行的替代方案。一些地方的试点经验证明，实行党代表大会代表任期制，有利于改变过去代表只能在党代会召开期间发挥作用的状况，激发代表参与党内事务的积极性主动性，充分发挥代表作用，扩大党内民主。下一步，落实和完善党代表大会代表任期制，应当按照十七届四中全会所指出的方向，着力建立健全代表参与重大决策、参加重要干部推荐和民主评议、列席党委有关会议、联系党员群众等制度和办法，做好代表联络工作。

(二)继续扩大在县(市、区)进行党代表大会常任制的试点。实行党代表大会常任制的目的在于，把党代会建设成为真正的最高领导机关，拥有最高决策权和最高监督权;把党委会作为党内权力的具体行使机关，主要贯彻党代会的决议，并就日常工作进行具体的决策，处理党内日常事务。

四、改革党内选举制度

党内选举制度是党章及其他党内规章确定的重要制度，是党员行使选举权利、管理党内事务的体现，是党的民主集中制在党内选举工作中的具体体现。选举制度规定，凡正式党员(正在留党察看期间的党员除外)都有选举权和被选举权;党的各级代表大会的代表、党的各级委员会的委员，都由选举产生;党内选举要充分体现选举人的意志，任何组织和个人不得以任何方式强迫选举人选举或不选举某个人。

改革开放以来特别是党的十六大以来，我们党继承长期以来党内选举工作的好经验，吸收借鉴国内外选举工作的好做法，不断完善党内选举制度，探索党内选举的新途径和新方法。总体看，党内选举制度日趋完善，党内选举的民主程度不断提高，党内贯彻落实民主选举制度的自觉性不断增强。同时，党内选举工作也还存在一些问题。存在的主要问题:一是上级提名意图明显，阻碍了代表意志的实现。二是选举差额比例小。三是直接选举的范围窄。四是选举过程流于形式。五是对党内选举的结果不够尊重。

当前改革党内选举制度，首先，要改进候选人提名制度。一是强化依据民意确定候选人的意识。所有党内职务候选人的产生，原则上都应当经过民主推荐、民主测评。二是要适当扩大和明确规定自下而上的党员和党员代表提名的比例和程序，建立健全组织提名候选人与党员、党员代表提名候选人相结合的制度。三是组织提名候选人应充分发扬民主。当组织提名与党员、党员代表联名提名出现矛盾时，党组织要注意摆正党管干部与公众选择权的关系，真正把选择干部的权力交给党员或党员代表。此外，在提名问题上，还应坚持权力和责任的统一。这就是说，如果发现被提名人是被“带病提拔”的，则提名人应承担一定的连带责任。

其次，要逐步扩大直接选举的范围。与间接选举相比，直接选举有利于增加党员参与党内事务的机会，体现党员意愿。我们党有着8000多万党员，直接选举的比重不可能很大，但有必要根据实际情况，从基层到地方，一步一步地提升直接选举的层级，扩大直接选举的范围。

第三，要适当扩大差额选举的比例。选举就是竞争，没有竞争的选举算不上真正的民主选举。这就意味着，选举必须在两个或多个人之间展开，而不能是完全等额的。发展党内民主应以扩大差额选举为基本方向。各级党代表和领导人的选举，都应坚持差额选举制度，提高差额比例，消除“陪选”现象，防止变相等额选举。

第四，要建立健全党内竞选制度。对于适应竞争性选举而出现的竞选活动，采用完全禁止的办法是不现实的。为此，需要建立制度，对竞选活动加以规范。如以党内法规的形式为竞争划定边界，允许候选人围绕落实党员代表大会确定的纲领性主张提出和宣传自己的施政设想，让党员或代表对候选人的参选目的、动机、施政纲领等有充分的了解。

第五，健全民主选举的配套制度。一是建立健全领导干部任期制，在选举产生干部的同时，就要明确规定在同一领导职位任期内，不能随意调动、调整。二是建立健全领导干部弹劾罢免制度，并对弹劾罢免的内容、程序以及适用范围和适用对象等作出具体规定。

五、健全党内监督制度

党内监督是民主集中制的重要内容，也是民主集中制得以贯彻执行的重要保证。健全的党内监督制度，可以使党内监督有章可循、有法可依，使党的各项纪律得到贯彻落实。党内监督的主体是党员，对象是党员干部、党的机关，重点是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子的主要负责人。党内监督的内容是:监督党的组织和党员是否正确贯彻执行党的路线、方针、政策，是否正确运用人民赋予的权力，是否严格遵守民主集中制的各项制度。党内监督的实质是党的自我监督和自我约束。

实践证明，从严治党、强化党内监督的关键在于建立和健全一整套便利、管用、有约束力的制度和机制。2003年12月31日，《中国共产党党内监督条例(试行)》正式颁布实施，标志着党内监督进入了规范化和制度化的新阶段。《党章》以及《党内监督条例》，加上党的纪检制度和相关的工作制度，构成了新时期党内监督制度的基本体系构架，这些制度包括:重要情况通报和报告制度、述职述廉制度、舆论监督制度、信访处理制度、巡视制度、谈话和诫勉制度、民主生活会制度、询问和质询制度、罢免或撤换要求及处理制度。这八大制度所构成的党内监督制度体系，在具体的监督中，主要是进行四个方面的监督，即政治监督、纪律监督、权力监督和作风监督。

当前，我们既要抓好既有党内监督制度的落实，又要着眼于新的实践，进一步健全完善相关配套制度。

(一)完善监督机制。监督机制跟不上形势发展的需要是目前制约监督制度发挥作用的一个重要因素，主要表现在:监督制度“政出多门”和“制度冲突”的现象时有发生;被监督者的权力运行以及监督活动本身的公开性不够;程序性监督机制没有真正建立起来;下级无法监督上级;从源头上预防和治理违法违纪行为的途径和办法不到位等。改变这种状况，要强化党的代表大会制度的权威性，确保其党内监督的最高地位，切实防止政出多门。要注重民主和公开，确保决策、执行、监督等各项权力在阳光下运行。要突出制度的整体性和系统性，使各种监督程序和制度相互衔接和配套。要形成合理有效的自下而上和自上而下的双向监督体系，发挥制度的“预警”功能。

(二)疏通、拓宽监督渠道。首先要疏通、拓宽党员的监督渠道。要总结基层实践经验，探索建立党员旁听制度和党代表质询市县委工作制度，使普通党员可以知晓并参与党委会议决策的全过程，享有最直接的监督权。其次要疏通党委班子的监督渠道。“对领导人最重要的监督是来自党委会本身”［6］P309－310。党委要定期召开组织生活会，互相交换意见，开展批评和自我批评，实行互相监督。再次要拓宽党外民主监督渠道。要充分发挥社会舆论、民主党派、人民群众、社会团体的监督作用，并努力把党内外监督制度结合起来，形成监督合力，从制度上保证党的各项工作顺利、健康发展。

最后，需要指出的是，民主集中制本身是一个开放的制度体系，它与党员队伍的状况、党的建设的状况以及外部社会环境等有着密切的联系。从这一意义上说，民主集中制制度体系的建设将是一个长期的、动态的过程，需要我们长期关注，持续推进。

［1］胡锦涛.在全国组织工作会议上的讲话［N］.人民日报，2008－02－19.

［2］中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编［Z］.北京:人民出版社，2007.

［3］中共中央党校教务部编.十一届三中全会以来党和国家重要文献选编:上［Z］.北京:中共中央党校出版社，2003.

［4］马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集:第11卷［M］.北京:人民出版社，1995.

［5］顾建键.民主集中制建设论析［M］.上海:上海交通大学出版社，2000.

［6］邓小平.邓小平文选:第2卷［M］.北京:人民出版社，1994.

To Promote the Construction of Institutional System of Democratic Centralism

WU Hui
(Department of Teaching and Research on Party Building，Party School of the CPC Central Committee，Beijing 100091，China)

Democratic centralism is a system composed of a series of specific institutions.To carry through democratic centralism，we must build the specific institutions better，and interlock them togeter to form a whole.At the present，the key point for promoting the construction of institutional system of democratic centralism is to persist in and perfect the collective leadership of the Party，the protection of party members’rights，the party’s congress，the intra－party election，and the intra－party supervision.

democratic centralism;institutional system;construction

D26

A

1674－0599(2012)01－0076－06

2011－12－08

吴 辉(1969—)，男，湖北监利人，中共中央党校党建教研部副教授，博士，中国井冈山干部学院兼职教授，研究方向为政党理论、世界政党等。

(责任编辑:徐国栋)