对社区检察室监督职能的再思考＊本文系最高人民检察院2011年度课题“派出检察机构设置问题研究”（项目编号：GJ2011D12）的阶段性成果。——以贯彻新刑诉法第94条、第111条为视角

上海市杨浦区人民检察院课题组

2012年3月，第十一届全国人民代表大会第五次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》，对我国《刑事诉讼法》作出了重要修改。修改后的《刑事诉讼法》（以下简称新刑诉法）的一大特色是强化法律监督职能，凸显了法律监督工作对维护司法公正、保障人权的重要作用。

对逮捕后强制措施变更的监督、立案监督分别是新刑诉法第94条、第111条（修改前的《刑事诉讼法》第73条、第87条）赋予检察机关的监督权能，是侦查监督权能的重要组成部分。其中，对逮捕后强制措施变更的监督，是检察机关维护和保障人权、确保诉讼正常进行的重要权能。究其本质而言，逮捕是最为严厉的刑事强制措施，人民检察院审查批准逮捕的过程也是对强制措施的适用实施法律监督的过程。逮捕决定权的内容既包括作出逮捕或不捕的决定，也包括维护逮捕或不捕决定的权威性、稳定性的内容，从而共同体现逮捕权的完整性，1进而确保监督效果落实到位。而刑事立案是刑事诉讼活动的第一个环节，因此立案监督是刑事司法公正起点的保障，其作用和地位十分突出：既防止和纠正有案不立，依法打击犯罪；又防止和纠正违法立案，保障公民权利。目前，根据《人民检察院刑事诉讼规则》等规定，逮捕后强制措施变更的监督由侦查监督部门行使，立案监督由侦查监督部门、控告申诉部门行使。但是囿于法条规定不够具体、监督人员不足等因素，这两项监督权能在实践中的效果还不够突出和明显，应该从理论与实践的双重考虑中研究完善。

在新刑诉法对司法职能进行一次配置的前提下，特别是对法律监督职能予以加强的新形势下，遵循立法精神，在实证分析利弊得失的基础上，对法律监督职能进行更为科学的二次配置，是学习贯彻新刑诉法、加强和改进检察工作的应有之义，也是检察机关的固有权属，具有较强的理论前瞻性和实践探索价值。

一、现实性考察——两类侦查监督权能行使的不足之处及归因

法治的和谐运行，要求权力的科学配置。同样，法律监督职能的和谐运行，也要求从监督效能的角度进行考察，继而研究法律监督职能配置是否科学。因此，我们在论述之初就应当基于新刑诉法条文之规定，对逮捕后强制措施变更（撤销）的监督、立案监督这两项权能的现实运行情况进行实证分析。以上海市某基层检察院2009年至2011年3年间此两类监督情况为例，可做如下考察。

（一）对两类侦查监督权能行使情况的考察

1.逮捕后强制措施变更（撤销）的监督的实证考察

在2009年至2011年三年间，该区公安机关变更逮捕的案件共15件，其中因出现法定的不能逮捕或不适于羁押原因（如被羁押人因病、因孕不适于羁押，证据发生变化不符合逮捕条件）的有7件，以“取保候审没有社会危险性”、“情节轻微”、“无羁押必要”等模糊理由变更为取保候审的有8件。在上述15件变更或撤销逮捕措施的案件中，公安机关通过书面形式通知检察机关的共14件，且均为事后通知；1件未作通知。

修改前的《刑事诉讼法》对于强制措施变更或撤销的监督之规定被完全保留下来，成为新刑诉法第94条之规定。法条规定，“采取强制措施不当”是强制措施变更和撤销的法定要求，并原则性地规定了公安机关撤销或变更逮捕应通知原批准的检察机关。但是，法条对于何时通知、何人通知、如何通知、不通知的后果等问题并未作出具体的规定，使得这一规定的执行缺乏制约性，监督权能的行使陷于被动。从逮捕的角度来看，撤销逮捕措施意味着对原来采取的逮捕措施作出否定性评价，即根据批准逮捕时所掌握的事实和证据就不应当采取逮捕措施，而作出决定的机关基于错误判断而决定适用了。变更逮捕措施则表明对犯罪嫌疑人、被告人适用逮捕措施与保障诉讼顺利进行的需要不相符合，需要变更为其他强制措施。这不是对原有逮捕措施的否定，因为这种“不当”是在刑事诉讼过程中随着案情被进一步掌握或者被告人、犯罪嫌疑人的个人情况发生变化，又或者是随着期限的届满而逐渐显现出来的。既然逮捕措施是刑事诉讼法中公安机关唯一不具有决定权的强制措施，而变更或撤销意味着对检察机关原逮捕决定的否定性评价，逮捕的撤销与变更必定无法绕开检察机关的参与。但是，基于上述数据，逮捕后强制措施变更（撤销）的监督还有待于进一步加强。

2.立案监督的实证考察

同样基于以上统计数据，在2009年至2011年三年间，被害人向检察机关提出对公安机关不立案的申诉共61件，其中仅4件最终立案，约占总数的6.5%。最终立案的4起案件，均是通过公检两机关会商后，公安机关予以立案。

立案监督需要加强的直接原因，首先在于检察机关调查方式上的制约。根据法条规定，立案监督有两种来源，一是人民检察院认为公安机关应当立案而不立案的，二是被害人认为公安机关应当立案而不立案的。根据《人民检察院刑事诉讼规则》的规定，检察机关中承担立案监督职能的部门为侦监部门和控申部门。侦监部门负责监督在审查批捕工作中发现的刑事立案活动中的违法行为，控申部门受理当事人在刑事立案活动中发现的违法行为的申诉。其中，控申部门的立案监督结果不具有独立性，其监督效果需要侦监部门的配合。法定的立案监督方式主要有两种，一是自行调查，二是书面审查。书面审查主要是通过查阅、复印公安机关刑事受案、立案、破案等登记表册和立案、不立案、撤销案件、治安处罚、劳动教养等相关法律文书的方式进行审查。而调查的形式和手段则更为广泛，可以通过询问办案人员和有关当事人、查阅全部案卷材料等方式进行。书面审查方式因其间接性、表面性、形式性而有所局限，但是，目前实践中普遍采用的监督方式仍为书面审查方式，其在监督实践中的不足还是较为明显的。

（二）对两类侦查监督权能行使不足的思考

根据新刑诉法的规定，并基于以上数据，可以发现两类侦查监督权能行使的效果还有待加强，主要表现在公安机关对逮捕措施变更或撤销决定进行通知的规定没有全面执行，通知的时间也不尽统一，给检察机关及时监督审查带来困难，难以从实质上对公安机关的变更强制措施进行监督。立案监督的书面审查方式具有局限性，一方面侦查活动是否合法的情况一般不会直接在侦查案卷中反映出来，另一方面公安机关提供的案件材料是否完整也无从知晓。究其原因，主要有以下几个方面。

1.法律规定过于原则

法条对于“通知”程序并无具体的设计与安排，使得检察机关的监督活动常常陷入被动的局面。尽管《人民检察院刑事诉讼规则》第385条至第388条规定了人民检察院发现公安机关或者公安人员在变更强制措施等活动中有违法情形的，应当及时提出纠正意见，并详细规定了各种情况下应当采取的监督纠正手段，但在实践中真正执行的难度大、耗时长，效果并不理想。在具体实践中，变更通知的发出需要依靠公安机关具体承办人员的个人主动性，随意性很大，检察机关可能无法及时掌握变更情况，甚至无法获知变更情况。即使检察机关收到变更通知后发现公安机关变更不当，再进行监督纠正的难度也比较大，成本较高，有的甚至无法纠正。在立案监督的程序设计中，法条对于监督的方式并未做出具体规定，《人民检察院刑事诉讼规则》也仅规定“可以要求被害人可以提供有关材料，进行必要的调查”，并无具体的程序性设计。检察机关与侦查程序相对隔离（除批准逮捕外），审查和调查除非被害人提供确切的证据或线索，否则检察机关难以发现不立案的真正原因和背后的违法侦查行为。此外，即便发出了立案通知，由于侦查程序的启动权和终结权仍然掌控在公安机关手中，侦查监督能否发挥效果，仍然需要得到公安机关的配合，一旦公安机关“拒不立案”或者“立而又撤”、“立而不侦”，检察机关往往也没有更好的监督、控制办法，以致此前进行的侦查监督实际上并没有真正产生效果。2

2.人案矛盾制约职能发挥

目前，这两类监督职能主要由侦监部门和控申部门承担。这两个部门本身还承担着其他诉讼监督职能，尤其是侦监部门还承担着大量审查批准逮捕的诉讼职能，人案矛盾较为突出，制约了这两类职能的发挥。在实践中，控申部门承担着办理刑事申诉、刑事赔偿案件，集中处理涉检信访案件，受理举报等职能，而妥善处理涉检信访案件是控申部门当前最为重要的工作任务，需要投入大量的时间和精力，在此情况下，控申部门难以投入足够的力量处理立案监督线索审查，表现为重举报初核轻检察机关不立案线索重新审查等问题。3侦监部门作为刑事诉讼中的重要职能部门，承担着审查批准逮捕的职权，是刑事诉讼程序中的重要一环，而逮捕仍是刑事诉讼中较为普遍采用的强制措施，因此，侦监部门每天需要处理大量的审查批捕案件，人案矛盾问题比较突出，在实际工作中还难以兼顾对逮捕措施变更或撤销的监督职能，更遑论腾出足够的精力行使立案监督调查权。这也是实践中立案监督普遍采用书面审查方式的重要原因之一，大大制约了两项监督职能的发挥。此外，对于侦监部门来说，立案监督的发现机制也存在于审查批捕职能之中，使得立案监督职能不可避免地被弱化。

二、应然性思考——由社区检察室承担两类监督职能

通过理论与现实、法条与实务的双重审视，无论是从新刑诉法与相关司法解释的规定来看，还是从司法实践中检察机关对刑事侦查活动监督权能实现的现状来看，当前我国检察机关侦查监督权能的实现还存在一定的不足之处，检察机关的法律监督权能也因此尚未得到较好的实现。在新刑诉法加强和凸显检察机关法律监督权能的大背景下，我们理应以此为契机，结合我国立法和司法的现状，秉承新刑诉法的立法精神，在检察机关侦查监督权能的配置上作出更深入的思考和探索。从司法实践来看，由各基层检察院的社区检察部门承担新刑诉法第94条、第111条规定的侦查监督职能既符合社区检察部门的职能定位，也契合两类侦查监督职能的现实需要，有利于保证检察机关侦查监督权能的行使以及法律监督效果的实现。

（一）契合监督职能优化的现实需要

此次新刑诉法中有关内容的修改贯穿了刑事诉讼活动的全过程，充分体现了立法者对于法律监督权能行使的高度重视，使诉讼中权力的配置、组合提高到一个更高的层次。然而，制度的价值关系不是静态的，其实现取决于实现这些价值所采用的手段和追求这些价值时所持有的视野。4刑事诉讼法在对刑事司法权进行一次配置后，检察机关也必然要相应地调整具体检察权能的分配方式和行使方式，以充分、有效地行使法律监督职能。审视两类监督职能弱化的表征，并非检察机关监督职能本身存在缺陷，而是监督者与被监督者在侦查活动中的参与方式和参与度存在差异，监督效果难以保证。我们不能因此抹杀检察机关实施侦查监督的机能，而应从内部权能优化配置入手，合理安排监督权能运行机制，以满足刑事诉讼制度科学发展的现实需要。在刑事诉讼法框架内对检察内部权能进行合理配置和科学安排是检察机关实现其监督权能动态价值的必然途径，这也是近年来司法改革始终以强化司法监督、优化司法配置为导向的重要原因。

（二）符合社区检察部门的职能定位

社区检察部门是检察院派驻社区的工作窗口，随着侦查权在基层的延伸，对公安派出所侦查活动的法律监督也应成为社区检察部门的主要职能，具体表现为对容易发生不公正、不合法、不规范的执法环节和社会关注、群众反映强烈的突出问题的监督，努力规范和解决公安派出所执法中共有的源头性、根本性、基础性的问题，促进公安派出所依法、公正、规范、文明执法。公安派出所是最基本的办案单位，随着公安机关侦查体制改革的推进，公安派出所的职能重点也开始向刑事案件侦查转移。目前上海市各区（县）公安分局中，刑事案件立案与否这一诉讼活动的主要承担者实际为公安派出所，而刑事案件的侦查取证工作也基本由公安派出所完成，对立案及变更逮捕措施的法律监督主要是对公安派出所侦查活动的监督。由于侦监部门承担了较为繁重的批捕工作，难以兼顾立案及变更逮捕措施的监督职能，由社区检察部门承担这两类监督职能，既保证了立案监督权的独立性，又能更深入、及时、有效地实现监督效果。

（三）具备实现监督职能的显著优势

对立案及逮捕变更（撤销）的监督难点就是信息渠道不畅。检察机关除对公安机关的个别重大复杂案件实行提前介入外，都是在事后报捕、移送审查起诉时，才将案卷材料交与检察机关审查。以立案监督为例，事后监督的模式往往造成检察机关不能及时发现公安机关立案工作中存在的不公正、不合法、不规范等问题。因此，目前检察机关立案监督工作的启动基本上以当事人申诉为主，要在事前或者事中发现立案监督线索，就要有畅通的信息渠道；逮捕变更（撤销）的后续处理大多涉及撤案、“另案处理”、由刑事处罚变更为治安处罚、行政处罚等程序，这些情况也都体现在公安派出所的基本信息数据之中，而掌握公安派出所刑事案件基本情况，实施动态、日常性的监督，正是社区检察部门的常规性工作。近年来，上海市对社区检察工作进行了积极地探索和尝试，并已陆续实现对各基层派出所监督的全面覆盖，由社区检察部门承担两类监督职能的设想也得到公安机关的积极回应和大力支持。2012年5月，上海市杨浦区人民检察院与上海市公安局杨浦分局会签了两类监督工作的实施意见，使两类监督职能运行机制更为顺畅，也将为实现对公安机关侦查活动的近距离监督、全程监督、及时监督累积实践基础。

三、制度性设计——对两类监督职能的实务构造

在肯定由基层检察院的社区检察部门承担新刑诉法第94条、第111条规定的侦查监督职能的前提下，还需对变更（撤销）逮捕措施和立案两类刑事侦查活动的监督权能的具体制度设计作出相应探讨。

（一）变更（撤销）逮捕措施监督权能的制度设计

变更（撤销）逮捕措施的监督权能运行应当具备以下要素：第一，必须是规定时限内的通知。检察机关作出批准或者不批准逮捕决定的过程就是检察机关在给定的案件事实和证据基础上进行判断的过程。根据前面的论述，逮捕的撤销和变更在本质上是对检察机关之前所作决定的一种评价，表明检察机关之前的逮捕决定存在失误甚至是错误，而这种评价将对之前的逮捕决定产生实质性改变。检察机关作为逮捕程序的启动者，理应掌握程序执行的全过程和实质性改变，因此法律有必要规定执行机关撤销或者变更逮捕措施的时限，以使检察机关的监督不至于过分滞后。第二，必须是书面通知。书面通知是通知的有效手段。只有正式的、书面的通知方式才能保证这项程序性工作的常态化、正规化，也体现了公安机关和检察机关在刑事诉讼过程中互相配合、互相制约的关系。此外，所谓的书面通知，内容也不应仅仅局限于简单的撤销或者变更逮捕措施的理由陈述，还应当包括相关的证据材料的移送，以使检察机关能够较为全面地了解撤销或者变更逮捕措施的事实依据。第三，必须具备严格的审查程序。之所以将审查批捕权赋予检察机关而非侦查活动的主体公安机关，缘于法律对这一强制措施适用的慎重以及对侦查权的制约。但如果侦查机关对于撤销或变更逮捕仅仅需要通知原批准的检察机关即可，前面的批准逮捕程序就失去了监督的意义，逮捕的严肃性和权威性也将受到损害。此外，逮捕的撤销包含了对逮捕措施的适用错误的评价，可能给检察机关带来承担国家赔偿责任的风险，因此为逮捕的撤销或变更设置一个严格的审查程序就显得尤为必要。该制度主要包括如下内容。

1.书面通知

公安机关对被逮捕人作出释放或者变更逮捕措施决定的，应当在决定作出之日起十日内书面通知原批准逮捕的人民检察院。书面通知中应当说明释放被逮捕人或者变更逮捕措施的理由并附相关证明材料的复印件。

2.疑义审查

人民检察院社区检察部门负责对公安机关释放被逮捕人或者变更逮捕措施决定的具体审查，如果对公安机关释放被逮捕人或者变更逮捕措施的决定有疑义的，可以要求公安机关向人民检察院移送案卷材料和相关证据。社区检察部门应当认真审查公安机关移送的案卷材料和相关证据，并可以讯问犯罪嫌疑人，听取证人、被害人和辩护人意见。

3.追捕程序的启动

人民检察院认为被逮捕人不符合释放或者变更逮捕措施条件的，应当建议公安机关提请批准逮捕。如果案情重大，不采取逮捕强制措施可能影响诉讼正常进行的，人民检察院也可以直接作出逮捕决定，送达公安机关执行。

4.公检双方争议的解决

公、检双方对是否释放被逮捕人或者变更逮捕措施分歧较大，难以形成一致意见的，可由检察长提交检委会讨论决定。

5.执行及反馈

人民检察院在审查公安机关释放被逮捕人或者变更逮捕措施工作中，发现公安机关的侦查活动有违法情况，应当通知公安机关予以纠正，公安机关应当将纠正情况通知人民检察院。

（二）立案监督权能的制度设计

立案监督职能的实现主要依靠调查、核实侦查机关或者被害人提供的证据或其他有关材料。根据《关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》的规定，对立案材料的调查核实可以通过询问办案人员和有关当事人，查阅、复印公安机关刑事受案、立案、破案等登记表册和立案、不立案、撤销案件、治安处罚、劳动教养等相关法律文书及案卷材料等方式进行。而这一过程需要得到公安机关的配合。审查应严格依法进行，严禁使用强制措施；调查要秘密进行，不暴露意图，一般不接触犯罪嫌疑人。与侦查活动不同的是，调查核实工作是辅助立案监督权而进行的。调查的内容主要包括是否符合刑事诉讼法规定的立案条件，是否属于公安机关管辖，公安机关是否立案，公安机关的不立案理由是否成立等等。检察机关在调查中，可以询问、查询、勘验、辨认、鉴定、调取证据材料或查阅相关案卷材料，必要时可介入公安机关的侦查活动。行使调查权使检察机关的立案监督不再仅仅为“形式审查”，而是通过掌握“第一手”资料以保证立案监督的准确性。该制度主要包括如下内容。

1.受理及初查

社区检察部门负责受理被害人关于公安机关应当立案而不立案的申诉，控申部门收到不立案申诉的，立即移交社区检察部门。社区检察部门自收到被害人申诉之日起3日内，查明所申诉事项是否符合刑事诉讼法规定的立案条件，是否属于公安机关管辖，公安机关是否立案。社区检察部门经审查认为应当立案的，向公安机关制发《说明不立案理由通知书》，要求公安机关说明不立案的理由并提交相关法律文书及案卷材料。

2.核实及调查

社区检察部门收到公安机关提交的《不立案理由说明书》后，应当围绕不立案理由是否成立进行调查。为保证社区检察部门调查权的行使，公安机关应提交与案件有关的全部法律文书及证据材料，具体包括：（1）接受刑事案件登记表、110接警处记录等；（2）不立案决定书或撤案决定书；（3）立案决定书；（4）嫌疑人、被害人及证人的询问笔录；（5）现场勘查笔录（记录）；（6）治安行政处罚决定书、劳动教养决定书；（7）其他案件相关材料。同时，对涉及被调查对象有无违法行为、违法行为情节轻重的各种证据都应当依法全面、客观地收集。社区检察部门还可根据需要介入公安机关的侦查活动，但应遵循不得使用限制人身权利、财产权利的强制性措施等限制。

3.作出立案或维持决定

社区检察部门经调查核实，认为公安机关不立案理由不成立的，向公安机关制发《立案通知书》通知其立案。同时，社区检察部门可将《立案通知书》报送该公安机关的上级机关备案。这样，既落实了检察机关对立案活动的知情权，也同时启动了公安机关内部监督制约机制，起到了双重监督的作用。公安机关收到《立案通知书》后仍不立案的，社区检察部门可通过制发《纠正违法通知书》、《检察建议书》等方式予以纠正。社区检察部门还应同时对案件实行动态监督，跟踪监督是否存在“立而又撤”、“立而不侦”等违法问题并及时要求纠正。

注：

1张西军：《逮捕措施变更程序的完善思考》，《人民检察》2009年第17期。

2万毅：《论侦查程序处分权与侦查监督模式转型》，《法学》2008年第2期。

3王念峰：《关于控申检察部门参与诉讼监督的思考》，《中国刑事法杂志》2011年第7期。

4柯武刚、史漫飞：《制度经济学：社会秩序与公共政策》，商务印书馆2000年版，第88页。