人大质询制度的反思与完善＊本文系湖南省社科基金项目（项目编号：11YBB168）与湖南省教育厅科研项目（项目编号：11C0518）的阶段性成果。

2012-01-28宋智敏李云霖

政治与法律 2012年9期

宋智敏李云霖

2010年全国人大常委会的工作报告首次提出，将依法推进专题询问和质询。截至2012年4月，全国人大常委会共进行了7次专题询问。1可见，以询问作为人大监督方式逐步从尝试步入常态，在一定程度上促进了法治政府、责任政府的建设，提高了人大常委会监督的实效，增强了公民的民主与权利意识。然而，与询问并列规定于《各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称监督法），且2010年全国人大常委会报告提出须加以推进的质询，至今未获得有效运作。质询功能闲置、刚性监督缺失，显然不能达致法治意义上的政治和谐。在计划经济体制、“两阶级一阶层”的社会结构、人民利益一致性等基础上建立的人大质询制度如何面对“经济体制深刻变革”和“社会结构深刻变动”，尤其是“利益格局深刻调整”呢？为适应世情、国情和党情的深刻变化，从支持式质询监督走向制导式质询监督才是较为理性的选择，这就需要增加代表个人作为质询案提出的主体，建构“可质询是原则，不可质询是例外”的体制，明确质询相对人责任，以正当程序理念完善质询程序，等等。

一、人大质询制度之反思

我国人大质询制度是在继承马克思主义监督学说的基础上，借鉴西方质询制度而形成的。它经历了社会主义革命、建设和改革三个时期，虽然在制度建设上取得了长足进步，但实际运行效果却不尽如人意。在新中国质询制度建立近60年的今天，全国人大常委会至今还没有出现过一起质询案；在全国人大会议上虽说提出过两次质询案，即1980年因宝钢建设事项质询冶金部案与2000年因烟台特大海难事故质询交通部案，但如果按照质询的严格规定，那次针对冶金部的质询并不是真正意义上的质询。2在地方人大及其常委会层面，质询虽然偶有出现，但从数量和效果来看，与理想状况还有很长一段距离。以港澳地区立法会行使质询权的情形作为对照，内地立法机关质询权的行使次数极少。香港回归后，立法会议员除1997至1998年度提交1296件以及1998至1999年度超过2000件外，以后每年均稳定在1500件左右。3澳门从第一立法届第一立法会期到第三立法届第三立法会期为止，立法会议员所提出的质询分别为38、89、171、130、143、140、286、340和363个，议员在议程前发言的数目分别为76、78、127、133、161、143、227、202和239次，除个别立法会期的数字相比上一年度略有下降外，基本上呈现出直线上升的趋势。4新中国成立后，党和政府在工作上有一些失误，也许当时通过严格的质询监督就能加以立即改正，可惜这个制度的建构和运作都出了问题。邓小平在总结文化大革命发生的历史教训时指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”5笔者认为，人大质询的功能和效果不能彰显，除政治体制、法治意识、代表素质等外部因素外，还须归咎于制度本身的缺陷，其中包括质询案提出主体、质询内容、质询责任、质询程序等诸多方面。

（一）质询案提出主体定位失当

质询案提出主体是指质询案提出的承担者，即有权提出质询案的具体行为人。我国现行法律规定的质询案提出主体包括人大代表和人大常委会委员。人大代表提出质询案有两种情形：其一，全国人大会议上1个代表团或30名以上全国人大代表联名；其二，地方人大会议上10名以上本级人大代表联名。人大常委会委员提出质询案有三种情形：其一，全国人大常委会委员10人以上联名；其二，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市人大常委会委员5人以上联名；其三，县级人大常委会委员3人以上联名。按照以上规定，质询的提案权只能由复数代表或委员行使，单个代表或委员无权提出质询案。对质询提案者作人数限制，固然有助于克服质询提出的随意性，也扩大了实施监督的民意基础，但由此提高了质询门槛是不争的事实。人大质询是权力机关代表人民行使国家管理的权力、实现国家机构之间相互制约、保证国家机关正常运作的重要手段，增加质询门槛不利于“有权必有责、用权受监督”原则的落实。而且，我国的人大代表是政党代理人、国家代理人、民意代理人等多重角色的集合，来自多种角色的差序格局使各级人大代表提出质询案已经实属不易，6限定必须由集体提出质询案更偏离了“监督有力”的要求。

（二）质询内容模糊

宪法规定，全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间，全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间，有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。监督法和《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》（以下简称代表法）都规定，质询案应当写明质询对象、质询的问题和内容。根据上述规定，质询的内容似乎没有限制，其实并不然。代表法规定，代表大会期间的质询案，按照主席团的决定由受质询机关答复。监督法规定，质询案由委员长会议或者主任会议决定交由受质询的机关答复。也就是说，主席团、委员长会议或主任会议有权决定是否将质询案交给受质询的机关，而他们是根据什么来决定呢？这就涉及可受质询内容的范围问题，但相关法律既没有明确的列举也没有反向的排除，现实操作中更多地是依赖经验与习惯。因此，宪法和法律中关于质询的内容只有原则性的框架，缺乏可操作性。

（三）质询的法律责任缺位

质询的法律责任是指被质询主体（质询相对人）的答复未获得通过而应承担的不利后果。我国目前法律规定质询案在答复后的处理形式主要是：由列席会议的质询案提出者“发表意见”，对不满意的答复可要求“受质询机关再作答复”，必要时“可以将答复质询案的情况报告印发会议”。一般来说，法律规范的逻辑结构由“行为模式”和“法律后果”构成，综观上述规定，质询的法律规范中缺乏“法律后果”部分，即被质询主体如何承担责任的规定阙如。宪法规定，一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。对违法行为，除非法律有特别的免责规定，必须追究法律责任。一部法律如果没有设置“法律后果”，那么该法律就没有了强制性，就如同“一把不燃烧的火，一缕不发亮的光”。

（四）质询程序疏漏

质询程序是质询行为所应遵循的过程和方式，是为质询顺利进行而设计的多方互动的行为系统。它既是保证高质量、富有代表性的质询案能有效处理的前提，又是会议议程紧凑、有序、顺利进行的一种保障。综观英法等国质询制度，其在每个程序上都有相应的条件或要求上的强制性规定，以保证质询被严肃、合法地处理和对待。从前面所引关于质询的法律规定看，我国没有规范的质询案接收、审查流程，没有提出质询案和答复质询的时限规定，没有保证质询能够公开透明的制度等。质询程序的缺失与疏漏，使得质询的实践大都停留在经验的层面上，其过程和结果没有稳定的预期。

二、人大质询制度之定位：从支持式监督走向制导式监督

质询制度的上述弊病其实是对该制度定位不准确的结果。代议监督制度起源于古代监察制度，近代分化为西方议会监督制度与人大监督制度等形式。由于权力来源、政治体制、社会结构等不同，各国代议监督制度显示出不同的特征，具体可分为：制胜式监督、制衡式监督与支持式监督。制胜式监督是最高权力集中于某些人或某个人手中，其他各种权力都是由它分化或派生出来的，在形态上表现为以人为中心形成的各级集权型监督机制。制衡式监督是以人民主权为基础，最高权力由立法、行政、司法等三个机关按照成文或不成文宪法规定的法则掌握和行使，在静态与动态中保持相互制约与平衡的监督机制。支持式监督是以人民民主为基础，以权力划分为核心，依法对各种行使国家权力的行为和其他法律活动进行监控与确认的监督机制。支持式监督体现在人大代表选举、人大组织结构与运行、人大制度功能等多个方面。在人大代表选举方面，直接选举与间接选举相结合的制度固然契合我国国情，但多重委托使选民没有真正实现对代表进入国家体系的决定权，而其他政治实体的委托更具有实质意义。7在人大组织结构与运行方面，我国采用会议机关与常设机关相结合的方式，人大会期之外主要由它的常务委员会履职，与其他国家机关之间广泛采取软性监督的运行方式。在人大制度功能方面，它主要是凝聚社会共识、完善执政党决策、促进民意上下沟通、增强政治体系的合法性。基于计划经济体制、“两阶级一阶层”的社会结构、人民利益一致性等因素的考量，我国人大监督制度（包括质询制度）因而定位于支持式监督。8

应当说，支持式监督对中国经济、社会、文化等方面的发展产生了重要的积极作用，但建立于前述基础上的质询制度如何面对“经济体制深刻变革”、“社会结构深刻变动”，尤其是“利益格局深刻调整”呢？博登海默指出，文明的进步会不断地使法律制度丧失平衡。如何构建、恢复这种平衡？一般来说，健全的法律制度体现在它能成功地达到并维持极端任意的权力与极端受限制的权力之间的平衡和谐状态。人大质询制度应与人类政治发展的总趋势相一致，不能自立于权力监督的规律之外。然而，在国情不同的前提下，我国人大质询的目标、方式必须充分反映社会主义的本质要求，要充分考虑中国的历史文化传统和现实条件。因此，人大质询的定位并不是追求同而无异的政治模式，为适应世情、国情和党情深刻变化的需要，由支持式监督转为制导式监督也许是更为理性的选择，即各级人大及其常委会代表全体人民行使权力，人大应具备引导国家大政方针的功能；为使每个国家机关在违法行使权力时都可以引致其他国家机关的立即反应从而达到权力运行的有序和均衡，国家机关之间需要具备制约功能。笔者认为，由制导式监督派生出的质询制度之重心应当定位于以下方面。

（一）了解质询相对人工作情况，树立人大权威

质询是一种通过获取监督相对人不适当行为（包括违法失职行为）信息并责成纠正，从而促进监督相对人工作的具有法律效力和责任后果的监督方式。民意代表只有在知道政府的具体运作情况之后，才能对其作出鉴别和评价，进而督促政府工作的改善。E·梅依曾指出，质询目的之一是获取情况，议员自己关心什么、欲了解什么，便可质询什么；它是供议员们获取关于国家事务的情况的最简捷、最方便的途径。9通过质询，议员借助大臣就政府工作做出的具体说明能得知所欲了解的情况。同理，人大代表在受质询的机关或人员就其工作作出具体的说明和解释后，便能较充分地获取有关国家机关的工作情况；而且，它也是人大代表行使权利、履行职责的基础性前提。我国宪法规定，人大是我国的权力机关、立法机关和监督机关，但现实中人大却被称作“橡皮图章”。以质询中体现的监督为例，1996年《求是》载文认为人大监督有三个不够，即不够严格、不够公平、不够文明；2000年浙江省在开展“百姓心目中的人大制度”调查时，86.9%的人认为“人大监督作用发挥得不好”；2009年《中国人大》刊文认为人大监督必须要迈出新步伐。10因此，只有通过有效行使质询权等权力，在人大监督取得切实效果后，国人和世界才会改变对人大及其常委会的印象，人大才能树立其作为权力机关、立法机关与监督机关的权威。

（二）督促质询相对人开展相关工作

国家须受国民主权、依法治国及社会正义等理念的约束，质询的动力就来源于这些思想，它能有力地敦促政府正确地作为。在西方国家，议员在质询中对某个问题盯得越紧，越能推动政府行动，特别是在政府举棋不定的问题上，或政府当办而未办的事情上，以及政府忽视的事项上，议员们借质询而造成声势，常常能迫使政府有所为或者有所不为。11约瑟夫·哈里斯说过：“对政府行为的监督是立法机关的主要职能之一；对于立法机关来讲，仅把政策、方针制定成法律是不够的，还必须检查这些政策，法律是如何被运用的，是否取得预期的效果。”12在我国，人大监督的目的和效果就是促进“一府两院”依法把事情办得更好。人大与“一府两院”虽然分工不同，但工作的基本出发点和总体目标是一致的，都是为了维护国家和人民的根本利益。通过质询这种监督方式，将有助于促进勤政廉政建设，增进人民对政府的理解，密切政群关系，树立“一府两院”的威信；有利于健全决策体系，推动“一府两院”更好地依法履行职责；有利于国家机构高效、合法地运转。

（三）提升人大代表和质询相对人中公务人员的素质

质询对提高人大代表和质询相对人中公务人员的素质具有重要作用。在西方国家，质询是全面测试大臣或部长对所领导部门的工作的掌握状况的最重要的方法。议员就部里任何一方面的工作提出问题，大臣或部长当场作答，以此表明大臣或部长对部里各项工作是否熟悉以及熟悉的程度。13人大代表通过质询积极履行宪法和法律所赋予的职责，有助于其在履职的过程中提高自身的素质，进而对其他代表产生启发和示范作用，使其议政能力得到有效的锻炼和提高，从而回应人民对人大代表素质不高、监督不力的质疑。对质询相对人来说，慎重对待人大代表的质询，是其从政道德、从政才能、政策水平以及办事能力的展示和宣传，是克服“根据自己的价值偏好、人生态度、谋略思想等判断客观情势、权衡利弊、确定价值，择优选择自认为最佳的政策方案”14倾向的有效手段，有利于其在选择、决定和修正公共政策的过程中提升自身的素质。

三、完善人大质询制度之建构

完备而健全的法制，不仅是监督相对人自我约束的强大威慑力量，也是监督主体实施监督的依据。建立完备的制导式质询制度，使宪法、法律的有关规定和人大制度的运作逐步协调统一起来，是“创造条件让人民监督政府”、“让权力在阳光下运行”，进而实现权力受到有效制约和监督的必由之路。

（一）增加人大代表个人作为质询案提出主体

人大代表是“我国立法监督意向的倡导、确定以及具体实践者”。15他们承担着监督过程中各个环节的工作，没有他们的具体工作，监督权的行使就只能是抽象和字面上的。从某种程度上讲，人大监督功能发挥的关键取决于这些实践者，而不是设计者。16因此，提出质询案的主体应包括人大代表个人，这有助于实现人大代表的主体地位和保证质询监督的顺利进行。首先，这是对1954年质询体制的延续和坚持，当时就规定代表可以一个人单独提出，也可以由若干人联合提出质询案。1954年宪法第36条规定，全国人民代表大会代表有权向国务院或者国务院各部、各委员会提出质问，受质问的机关必须负责答复。1954年全国人大组织法第33条规定，全国人民代表大会代表向国务院或者国务院各部、委员会提出的质问，经过全国人民代表大会会议主席团或者全国人民代表大会常务委员会提交受质问的机关；受质问的机关必须向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会负责答复。1954年地方组织法第17条规定，地方各级人民代表大会举行会议的时候，代表向本级人民委员会或者本级人民委员会所属各工作部门提出的质问，经过主席团提交质问的机关；受质问的机关必须在会议中负责答复。其次，西方各国均由议员提出质询案是惯例。在英国，议员个人在会议期间可以提出质询案。最初议会对于议员每天提出的质询案数量没有限制，但鉴于质询案日趋增加，自1909年起，每位议员每天可以提8个质询案，1920年减为3个。然而在减少质询数量的同时，议员可就大臣针对原问的答复补充提问，如威廉姆斯爵士在他本人的议会生涯中共质询4000余次。17在法国，质询权只属于议员个人而不属于议会的某一组织，这是该国议会制度中很少没有被改革的制度之一。18英法两国由议员个人提出质询案，大大增加了质询的次数，促进了议会监督政府功能的实现。最后，由代表个人提出质询案与民主集中制等原则并不矛盾。我国权力机关的运作虽然遵循民主集中制和集体行使职权的原则，但它主要体现在审议和决定阶段，不应排除人大代表和常委会委员单独提出某类质询案的权利，因此质询的提案权不应受人数的限制。即使为了防止质询提案过多、过滥，也应该从提高人大代表素质、明确提案范围等方面入手，以达到逐步提高质询案质量的目的。因此，我国提出质询案的主体，既包括联名的主体，也应赋予人大代表和常委会委员以个人名义提出质询案的主体资格，这样有助于不断推动监督工作、提高监督实效。

（二）建立“可质询是原则，不可质询是例外”的体制

对质询内容的限定有两种模式，一种是“可质询是原则，不可质询是例外”，另一种是“可质询是例外，不可质询是原则”。以英国为例，该国对质询事项范围的限定采用了排除法，即“除了对保密事项，或因为国家政策而拒绝答复的问题、或对因答复而会造成过量开支而不予答复的问题，所作答复应提供所欲了解的情况，并且应该准确、真实，而勿使人误解”。19法国则规定，质询内容不得涉及国家秘密，不得批评总统、不得批评总统的特别权力、不得批评司法决定，不得批评其他国家，而针对除此之外的事项皆可提出质询。20可以看出，英法两国都采用“可质询是原则，不可质询是例外”的体制。我国宪法和法律对质询的内容没有明确规定。针对质询内容的界定，学界有两种观点：一是“职权范围论”，即质询的内容必须属于本级人大的职权范围内；二是“重大问题论”，即质询必须针对重大问题而提出。根据人大的法定职责及其在国家政治生活中的地位，“职权范围论”与“重大问题论”确实有其合理之处，但将其单独确立为质询内容的界定原则却有失偏颇。“职权范围论”过于抽象、不明确，难以指导实践，而且是以人大为中心而非以事项为中心的质询内容论。“重大问题论”是以事项为中心，但其所要求的“重大”严重限缩了质询内容范围。借鉴英法两国的经验，笔者以为，质询内容包括两方面，一是质询的内容范围；二是质询内容的程度范围，即重要性。在质询的内容范围方面，法律不可能通过列举方式穷尽所有的事项，因此一般采用排除法，即除非是国家明令禁止质询的事项不得质询以外，其余事项都得接受质询。在质询内容的程度范围方面，集体提出的质询案不需要作出规定，因为最少三个人大代表的联名已经揭示了该质询案的重要性。至于个人提出质询案，考虑到我国选举方式所产生的代表素质问题，质询内容的重要性可以要求达到一般程度。综合起来，质询内容应遵循“质询事项是原则、不质询事项是例外”的体制。因此，主席团、委员长会议或主任会议接受相关主体的质询动议后，应以上述体制蕴含的标准确定是否提交受质询的机关。

（三）明确质询相对人的政治与法律责任

质询的法律后果是指质询相对人就违宪违法或其它不适当行为受到来自国家权力机关以及国家司法机关的处理、纠正和制裁。英法等国虽然对于质询的法律后果没有作出规定，但英法式代议制实现民主的根本手段是维持国家机关之间的权力平衡，因此对它们来说，质询只是维持权力制衡的一种形式。而且，英法等国议会对行政机关的监督方式除了质询以外，可资利用的手段既有对人的控制如人事同意权、倒阁权、弹劾权、罢免权，还有对事的控制如法律案议决权、复议权与调查权。而在人民代表大会制度下，民主选举产生的人大代表通过人民代表大会这个举国智慧得以展现的平台，对政府可能的懈怠、腐败和滥用权力加以监督和批评。在代议机关至上的人民宪政模式中，其他国家机关应置于权力机关全面而有效的监督之下。因此，仅仅将质询的监督效果限定在答复上显然是远远不够的。而且，现在步入常态化的专题询问因缺失强制性、约束力和制裁性就已经引起了人们的忧思。21现代宪政的基本理念是“有权必有责，用权受监督，违法受追究”，国家机关不能脱离责任而行使权力是权责一致原则的根本要求。因此，当质询已获得答复且确实存在问题时，应讨论、表决对质询问题的处理，包括有明显过失行为的质询相对人的责任。就质询问题的处理来说，质询相对人应就所质询事项的纠正步骤、纠正措施、纠正时间等形成明确具体的方案；在规定的时限内，将质询事项依据法律法规办理完毕。就责任来说，包括质询相对人中负责人的政治责任与法律责任两个方面。22政治责任是指质询相对人没有履行好职责时，质询相对人的负责人所承受的来自政治主体的制裁和谴责，如撤换、引咎辞职等；法律责任是指质询相对人违反法定义务或严重不当行使权力时，质询相对人的负责人所承担的不利后果，如行政责任、刑事责任等。当然，政治责任与法律责任的范围存在交叉。

（四）以正当程序的理念完善质询程序

正当程序除了可以提升决策正确性、促使法律内容公正实现、降低错误风险外，对我国还有更深层的意义：实体法规范覆盖面原本就不够，许多事项或未有法律规范，或虽有规定却过于简略，常发生无法可循或各取所需的现象，而创立严密的程序有助于培养人们尊重包括宪法、法律等法规范的习惯。对质询程序的完善，需要注意以下几个方面。

首先，应对质询案进行形式审查。形式审查表现为，只要质询案的对象、问题明确且属于人大监督范围，经质询案受理机构登记即可成立。在英国，质询以“质询通知”命名，可以看出对质询案的要求相当宽松，仅要求书面形式、在规定时间内（星期一、二、三、四私事议程处理完毕后）、注明要求质询机关口头或书面答复及其时间等。23法国国民会议议事规则规定，质询案仅需写明质询相对人、简明扼要的质询问题、拟要求的质询形式等交给议长，只要不以私人之事指名道姓地非难他人，议长就会通知政府。我国1954年宪法体制也就是采用这一制度，即“提交受质问的机关”。因此，我国对质询案应采用形式审查制，只要质询的对象和内容不属于法定禁止的范围，且质询案无形式上的瑕疵，就登记并通知质询相对人。针对个人质询案，形式审查要求可以高于联名质询案。

其次，明确规定提出和答复质询的时间。规定提出和答复质询的时间是保障人民代表和质询相对人积极进行质询互动的有力措施。在英国，质询提出和答复时间有明确规定。以口头质询为例，平民院议员欲质询大臣或首相，须提前两星期将质询案书面提交于平民院议事秘书，供其审核、公布。大臣口头答复质询时间为两周后的周一到周四的下午2:35-3:30左右，首相口头答复质询的时间为两周后的周二和周四的下午3:15-3:30。24在法国，现行宪法第48条第2款规定，每周至少有一次全体会议的内容应是议员们对政府的质询及政府的回答。国民议会的议事规则规定，每周星期三或星期五为议员优先质询和政府答复的时间；书面质询发表后一个月内，部长应发表对书面质询的答复，该期限不包括任何间断。英法两国提出和答复质询的时间规定充分保障了质询权的运行。根据宪法和法律，我国人大代表或人大常委会委员有就关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题提出质询的义务，但实际上这种质询极少被提出，原因之一是会期太短而没有时间安排。因此，在宪法和法律中规定代表或委员提出质询和质询相对人答复的时间，有助于保障质询的顺利进行。

最后，应提高质询过程的公开性。质询的公开性在很大程度上决定了质询监督的成效。英国议会的质询过程向媒体和公众开放，首相和大臣的答复都公布在议会议事记录上。法国议会议员质询的问题都发表在政府公报上，部长或总理的答复也发表在政府公报上，其中参议院的质询还规定由电视转播。我国对于质询的公开有了很大的进步。根据2009年修改的《全国人民代表大会常务委员会议事规则》第6条、第29条第2款、第31条第3款的规定，质询事项应属于公开之列。然而，上述规定也有如下不足：公开的对象还仅限于“常务委员会组成人员和列席会议的人员”；质询的过程和内容仅“由常务委员会办事机构工作人员记录，经发言人核对签字后，编印会议简报和存档”，并没有明确公开的范围；公开的主体仅仅适用全国人大常委会，地方人大常委会由于其议事规则没有修改而不适用。密尔强调：“把政府的行为公开出来，迫使其对人们认为有问题的一切行为做出充分的说明和解释，谴责那些该受责备的行为……是对国民自由的足够保证。”25列宁也指出：“公开揭穿是一把利剑，它自己可以治疗它所带来的创伤。”26因此，质询的运作可以学习2010年至2012年专题询问过程中发展出来的运用广播电视实时报道和网络全程直播等经验，逐步提高质询的公开程度。

四、结语

新中国60年来取得了巨大的成就，形成了可称之为“中国模式”的经验。在国家推进政治、经济、文化和社会建设中，赶超型的发展模式客观上需要权力的扩张，但权力的“双刃剑”效应也带来了一系列严重的问题。民主的逻辑，就是权力到哪里，民主跟到哪里。因此，加强对权力的民主监督，已经成为刻不容缓的战略选择。支持式监督对中国经济、社会、文化等方面的发展的确产生了非常积极的影响，但面对“经济体制深刻变革”和“社会结构深刻变动”，尤其是“利益格局深刻调整”的局面，确实也需要深刻变革。因为，任何一种政治体制，只有当它能承受得起进步变革的要求时，这种政治体制才是值得称道的。增加代表个人作为质询案提出主体、建立“可质询是原则，不可质询是例外”的体制、明确质询相对人的政治与法律责任、以正当程序的理念完善质询程序等所建构的制导式质询制度，有助于从根本上破解约束公共权力、规范政府行为、惩治和预防腐败的难题。同时，从质询的层面探索、实践人大制度下执政党执政方式民主化以及“一府两院”工作的法治化，不失为一条激活存量民主的内聚与整合的宪政软着陆的现代化之路。

注：

12010年6月、8月和12月，全国人大常委会分别就2009年度中央决算、国家粮食安全工作情况和国务院关于深化医药卫生体制改革工作情况进行了专题询问；2011年6月、10月和12月全国人大常委会分别就2010年中央决算、国务院关于城镇保障性住房建设和管理工作、国务院关于实施《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》工作进行了专题询问。2012年4月，全国人大常委会专题询问了国务院关于农田水利建设工作情况。

2笔者认为此次“质询”仅是说明情况，理由如下。首先，提交机关不是按照全国人大组织法所规定的。1954年全国人大组织法第33条规定：全国人民代表大会代表向国务院或者国务院各部、委员会提出的质问，经过全国人民代表大会会议主席团或者全国人民代表大会常务委员会提交受质问的机关。但实际过程是，“大会秘书处经与冶金部和北京市代表团联系，定在9月2日上午请唐克部长到北京代表团说明情况”。其次，答复对象与组织法不符。受质问的机关必须向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会负责答复，但实际过程是，“大会秘书处按照代表的要求，请冶金部部长到代表团说明情况”。最后，“说明情况”、“印发简报”等与组织法规定不符。全国人大组织法规定，受质问的机关必须向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会负责答复。但实际情形是，“请唐克部长到北京代表团说明情况”，“如果冶金部的领导同志已在别的代表团就这个问题作过说明，是否印发简报就可以了”？因此，无论“说明情况”还是“印发简报”等与全国人大组织法规定的“答复”都不相符。关于该事件的具体情况，参见刘政：《五届全国人大三次会议上的质询案》，《中国人大》2002年第22期。

3参见徐加喜、姚魏：《香港特别行政区立法会质询权研究》，《政治与法律》2011年第10期。

4刘德学：《论行政主导体制下立法会的监督制约职能》，《“一国两制”研究》2009年第1期。

5《邓小平文选》（第2卷），人民出版1994年版，第333页。

6“差序格局”是社会学的概念，用在此处指政党、国家、民意对代表的影响力各不相同。因为根据理性经济人的算计，谁对自己的影响大，自己的选择就会偏向哪一方。这也是我国人大监督不力的重要原因之一。

7邱家军：《代表谁——选民与代表》，复旦大学出版社2010年版，第309-311页。

81990年3月，江泽民同志在参加全国“两会”的党员负责同志会议上的讲话中指出，监督“一府两院”的工作是人大及其常委会的一项重要职责。这种监督，既是一种制约又是支持和促进。参见全国人大常务委员会办公厅研究室编：《中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编》，中国民主法制出版社1990年版，第624页。李鹏指出，人大依照宪法和法律的规定，对“一府两院”实行监督，目的是为了督促“一府两院”把各项工作做得更好，把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。这种监督，既是对“一府两院”必要的制约，也是对“一府两院”工作的支持和促进。参见李鹏：《立法与监督——李鹏人大日记》，中国民主法制出版社、新华出版社2006年版，前言。胡锦涛同志指出，人大监督要进一步健全监督机制、完善监督制度，增强对行政机关、审判机关、检察机关工作监督的针对性和实效性，支持和督促它们严格按照法定的权限和程序办事，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。参见胡锦涛：《在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话》，《人民日报》2004年9月16日，第1版。

9Silk，P.＆R.Walters.HowParliamentWorks.London:LongmanGroupLtd.1995.p.174.

10吴邦国：《人大监督工作要迈出新步伐》，《中国人大》2009年第10期。

11蒋劲松：《议会之母》，中国民主法制出版社1998年版，第770页。

12Harris，Joseph.CongressionalControlofAdministration.Westport:GreenwoodPublishingGroup，Inco.1980.p.18.

13Silk，P.＆R.Walters.HowParliamentWorks.London:LongmanGroupLtd.1995.p.192.

14张国庆：《现代公共政策导论》，北京大学出版社1997年版，第178页。

15张建红：《增强人大监督权的思考》，《人大研究》2006年第12期。

16刘政、程湘清：《人大监督探索》，中国民主法制出版社2002年版，第85页。

17N·Wildingandp·Laundy.AnEncyclopaediaofParliament.London:Cassel＆CompanyLtd.1971.p.627.

18、20许振洲：《法国议会》，华夏出版社2002年版，第234页，第237页。

19Silk，P.＆R.Walters.HowParliamentWorks.London:LongmanGroupLtd.1995.p.176.

21“我们真切地希望，今后专题询问的强制性和约束力能进一步增强，当询问得不到满意答复时，就应坚决依法启动更具刚性的监督手段。”参见陈仁泽：《为专题询问常态化叫好》，《人民日报》2012年4月27日，第5版。22张贤明：《政治责任与法律责任的比较分析》，《政治学研究》2000年第1期。