户籍制度改革中若干问题之思考*——以浙江省海盐县为例

□肖钰鑫

（海盐县政协，浙江 海盐 314300）

户籍制度改革中若干问题之思考*
——以浙江省海盐县为例

□肖钰鑫

（海盐县政协，浙江 海盐 314300）

党的十一届三中全会以后，海盐县率先在嘉兴地区实施了户籍制度改革。由于户改后的相关配套政策还不完善，暴露出了一些突出的利益分配问题，直接关系民生。主要有原“农业”户籍利益保障问题；原“非农”户籍利益保障问题；户籍与依附在户籍上的利益挂钩增加了公安户籍管理中的难度，等等。对改革中出现的问题，要加强领导，积极做好舆论引导；要认真梳理，完善城乡一体化配套政策；要深化改革，完善城乡一体化户口迁移政策；要积极调研，完善户籍管理法律法规。

户籍管理；制度改革；海盐县

户籍管理是国家行政管理的重要组成部分和基础性工作，其主要功能是通过对公民身份情况的登记，确认公民的民事权利，证明公民身份，便利公民参加各类社会活动；为政府制定国民经济和社会发展规划等提供人口数据及相关基础性资料。我国现行城乡分割的户籍管理制度是新中国成立后，随着社会主义建设的发展逐步建立和完善起来的，基本适应了当时社会经济发展需要，在一定时期内发挥了重要的历史作用。随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，户籍管理制度改革的深入，特别是2008年嘉兴市在全国率先实施城乡一体化户籍管理制度改革后，打破了城乡户籍制度壁垒，推动城乡协调发展。但城乡经济发展不平衡的现状在短期内难以扭转，与户籍管理密切相关的征地拆迁、社会保障等相关政策执行过程中出现了一些新情况、新问题，一些涉及群众利益分配和社会事务活动的深层次矛盾开始凸显，有些甚至出现了群体性上访的苗头。笔者结合海盐县户籍制度改革，深入实地开展调研，并认真作了分析，提出相关对策，以期有利于稳步推进户籍制度改革，切实维护社会和谐稳定。

一、新中国成立以来海盐县户籍制度的历史沿革及现状

1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》是户籍管理的基本法律，一直沿用至今。在计划经济时代，由于城乡差别明显，户口被划定了“农业户口”和“非农业户口”的界线，劳动、粮食、计生、国土、农经、民政、教育、建设等政府相关部门制订的诸多政策都依附在城乡分割的户籍制度之上。改革开放以来，我国经济社会发生了深刻变化，人财物的大流动，作为城乡分割主要屏障的户籍制度，在一定程度上制约了经济发展和社会进步。为适应经济社会发展的形势，中央和地方各级政府相继出台了一系列的户口政策、法规规章，稳步推进户籍制度改革。海盐县的户籍制度改革大致可概括为四个阶段。

（一）摸索、启动阶段（1980—1996）。 党的十一届三中全会以后，海盐县先后出台了自理口粮、蓝印户口等多项改革措施和“农转非”政策，突破了千分之二“农转非”指标。1984年，出台了“自理口粮户口”政策，允许农民自带口粮进入城镇，准予办理当地城镇户口，拉开了户籍制度改革的序幕。1992年，出台了“蓝印户口”政策，鼓励农村富余劳动力到城镇务工经商，办理“蓝印户口”，享受与城镇居民同等待遇。期间，全县共办理自理口粮户口12181人、蓝印户口4028人。

（二）试验、探索阶段（1997—1999）。1998 年，根据《国务院批转公安部小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度意见的通知》（国发［1997］20号）精神，经浙江省公安厅批准，海盐县在澉浦镇、秦山镇进行了小城镇户籍制度改革试点，两镇建成区内共登记城镇居民户口1654户4396人。同年，在全县开展了农村户口城市化管理，给每户农户编制门牌、发放《居民户口簿》，统一城乡户籍登记管理制度。1999年1月，根据国务院国发［1998］24号和省政府办公厅浙政办发［1998］185号文件精神，海盐县全面贯彻新生婴儿落户随父随母自愿的原则，放宽子女投靠、夫妻投靠、父母投靠落户政策。同年11月，实施了购房入户、投资入户、引进人才入户等政策。

（三）逐步完善阶段（2000—2008）。2000 年，贯彻嘉兴市政府 《批转市公安局关于进一步改革和完善户籍管理制度意见的通知》（嘉政发 ［2000］147号），海盐县进一步放宽投靠户口条件限制，放宽购房入户政策。2001年5月，全国取消城镇户口《市镇居民粮食供应转移证》，粮食销售市场进一步放开。2002年7月，贯彻嘉兴市政府办公室《转发市公安局关于深化户籍管理制度改革实施意见的通知》（嘉政办发〔2002〕76号），海盐县全面放宽购房和投靠亲属的迁移入户政策，积极鼓励技术移民、投资移民和“安居”移民，全面实行按居住地登记户口的管理制度，有效地促进了经济社会全面、协调、可持续发展。

（四）全面突破阶段（2008—）。2008年7月，浙江省公安厅出台了《浙江省常住户口登记管理规定（试行）》（浙公通字［2008］82 号文件），进一步规范了全县常住户口出生、死亡、迁移、变更、分户等各项登记管理工作。2008年10月，贯彻中共嘉兴市委、嘉兴市人民政府《关于改革户籍管理制度进一步推进城乡一体化的若干意见 （试行）》（嘉委［2008］21号），海盐县全面实施城乡一体化户籍管理制度改革，在全县取消农业户口、非农业户口性质划分，将公民户口统一登记为“居民户口”，实行城乡统一的户口登记制度和户口迁移制度。明确了户改后相关配套政策，推进劳动就业、社会保障、土地承包、计划生育等相关政策的配套衔接，将当时对城乡实行各种不同政策的划分依据，由原来的按农业户口、非农业户口划分，统一到以居民有无承包土地来划分（简称有地居民、无地居民），建立起新的管理体制和运行机制。这次改革从根本上打破了城乡分割的户籍管理二元结构，意义重大。

二、户籍管理制度改革碰到的问题

狭义的户籍管理仅指公安机关管理人口资料信息，便于治安管理的手段；而广义的户籍管理是几十年来我国城乡分割二元经济结构赖以区分的基本信息体系。我们目前的户籍管理是广义上与各种利益交织的模式。通过实施城乡一体化户籍制度改革，建立城乡统一的新型户籍制度，有利于农村人口向城镇集聚，加快城市化进程，推动城乡协调发展；有利于打破城乡户籍制度壁垒，推进城乡公共服务均等化，保障公民的合法权益；有利于转变政府职能，完善社会管理和公共服务，促进社会转型。但由于户改后的相关配套政策还不完善，在某些方面户口仍与利益挂钩，暴露出了一些突出的利益分配问题，直接关系民生，主要有以下几个方面。

（一）原“农业”户籍利益保障问题。2008年户改前为“农业”的人员与“非农”人员在利益分配上除教育、计生等政策外主要的区别是三项内容：宅基地、征地劳动力安置和征地补偿，户改后仍实行城乡不同的政策。

1.宅基地管理问题。一是农村宅基地的信息没有及时更新。公安部门依据合法固定住所等材料迁移户口，农村的合法固定住所是提供农村宅基地证。据国土部门反映，“两新”建设中，农村宅基地房屋拆迁安置后，群众没有到国土部门注销宅基地证，造成农房已拆迁的群众手中仍有农村宅基地证，国土部门的宅基地信息系统中宅基地登记信息没有及时更新的情况。二是农村居民为新建宅基地分户难。新建宅基地是由国土部门审批，执行的是海盐县政府《关于印发海盐县农村新社区建设用地管理试行办法的通知》（盐政发［2009］60 号），需要先办理分户（即“一户一宅”），而向公安部门申请分户需要各自有住房（即“一址一户”），相互之间各为前置条件，引发矛盾。公安部门的分户政策是执行2008年省公安厅《浙江省常住户口登记管理规定 （试行）》（浙公通字［2008］82号），因婚姻、分家等变化需要分户的，若有单独住房的，提供国土资源、建设（房地产）等行政主管部门出具的有关房屋所有权或者使用权属于申请人的相应凭证；若是共有住房的，要对房屋所有权、使用权进行分割，凭能够证明房屋所有权、使用权已经分割的证明材料，分割的方式按照《嘉兴市政府办公室抄告单》（嘉办［2008］107号）规定，经人民法院判决分割，或公证机关公证分割材料的基础上，申报分户登记。房屋所有权、使用权未分割的，不予分户。目前，公证机关对农村分家析产不予公证。因此，现在农村分户的操作是当事人先到法院析产，然后到民政部门申领门牌证，再到公安部门分户，最后再到国土部门申请宅基地。群众反响较大，对无争议的兄弟间分家析产，到公证机关公证回应没有这一公证项目不予公证，非要到法院起诉，法院还要收取一笔上千元的费用，此其一。其二，法院只对宅基地证上有姓名的人员析产，宅基地证上没有姓名的不予受理，造成宅基地证上没有姓名的人员无法析产分户，不能申请宅基地。这一问题目前越来越突出，群众反响强烈，认为政府部门之间扯皮、收费，影响政府形象。

2.征地劳动力安置问题。按有地居民、无地居民来划分劳动力安置对象，征地劳动力安置对象认定困难。劳动保障部门实际执行的政策是以2008年户改以前户籍性质作为依据，其实质还是依据原户籍性质“农业”与“非农”来界定。在实际执行中遇到了不少问题，主要是发生过户口迁移且户口性质变化不明的，就难以界定，在政策解读过程中也存在不同的理解。如西塘桥街道王庄村有多名村民信访反映，男方户改前为非农业户口，配偶户改前为农业户口，户改后女方婚迁到男方王庄村，在征地拆迁时，配偶没有被认定为劳动力安置对象，没有享受到养老保险待遇。据劳动部门了解，户改取消户口性质划分后，劳动部门执行的征地劳动力安置政策未作相应调整，仍执行《海盐县人民政府关于印发海盐县被征地农民基本生活保障暂行办法》（盐政发〔2003〕85号），以农业与非农业户口性质作为划分依据。仍按推理沿用户改前的“农转非”政策，以户口性质作为参考来进行劳动力安置，虽不违反政策规定，但似乎于情于理都不足以让人信服。

3.征地补偿问题。征地时发生的土地补偿款补偿对象由原来的按农业户口、非农业户口划分，统一到以居民有、无承包土地来划分。据农经部门了解，农村土地承包是以家庭为单位实施，由于农村承包土地政策相对稳定，有地居民、无地居民的划分难以及时调整。如原来的有地居民考取大学，毕业后成了一名国家公务员，照理应退还承包土地，但由于农村承包土地没有调整，其承包土地信息资料中还有承包土地。再如，农村婚嫁迁入的原农村居民，照理应得到承包土地，但由于农村承包土地没有调整，其承包土地信息资料中还是没有承包土地。可见，“有地”与“无地”还是难以界定。

（二）原“非农”户籍利益保障问题。主要是城市居民住房保障。按《海盐县人民政府关于印发2010年度海盐县经济适用住房保障实施方案的通知》（盐政发〔2010〕66号）规定，“在农村拥有宅基地或已拆迁补偿安置的”不列入本次经济适用住房保障对象。即城市家庭中的一方为非农或双方非农，在原农村宅基地审批时一方已作为农村家庭成员享受过宅基地审批，就不能享受经济适用房申请。而作为一个城市家庭，其亦无法在农村单独享受一处宅基地，相关政策虽允许以城市无房户身份作为其农村父母家庭成员一起申请一处宅基地，而根据《海盐县农村新社区建设用地管理试行办法》（盐政发〔2009〕60号）第六条规定：每户农村居民只能拥有一处宅基地，鼓励农村居民进入各镇新市镇社区规划点内建造，为此实行分区管理：一是申请进入新市镇社区建造的，联立式住宅或独立式住宅最高占地面积不得超过90平方米。二是申请进入农村新社区建造的，联立式住宅或独立式住宅最高占地面积不得超过100平方米。也就是说，农村宅基地面积已不再以家庭人数确定，仅以户为单位确定，所以对这些人在农村作为家庭成员申请宅基地基本无用。

（三）户籍与依附在户籍上的利益挂钩增加了公安户籍管理中的难度。作为一个自然人，户籍管理已不是狭义上的人口管理信息资料，而是特定社会、经济身份的证明，特别是当前农村村民享有的权益除征兵、教育、计生等政策外，已大大优于城市市民，与之不可分离的是其身后的巨大利益。在利益分配过程中，自然人与政府相关部门之间对与利益相关的户籍性质认定不可避免地存在一些差异，相关配套政策与法规的不完善更是加剧了这些问题的冲突，突出表现在户籍管理中的城市向农村迁移。

1.户籍管理中人户分离问题突出。一是随着“两新”建设、征地拆迁等力度加大，特别是经济开发区，大量的农房被拆迁，居民集中安置到城镇小区，但由于牵涉农村集体资产利益分配等原因，居民不愿意将户口迁到安置小区，造成大量人户分离。二是随着经济发展，人口流动日益频繁，大量农民因经商、就业等原因进入城镇，并已实际融入到城镇的生活，而他们的户口仍留在农村。三是部分人员长期居住在农村，曾因各种历史原因，如办理“蓝印户口”等已将户口迁往城镇空挂，或到城镇购房入户后，住房已转让，但户口仍在城镇，无法回迁到农村。四是取消大中专学生招生迁移户口的强制性条件后，许多大中专学生毕业后，直接进入城镇企业单位工作，或已考入机关事业单位，并已在城镇安家落户，其生活基础已不属于农村，但户口一直还在农村。五是大中专学生毕业后因在城镇无住房，户口挂靠在县人才中心集体户，有的实际居住在农村，或在城镇租房居住，有的已到上海、杭州等外地工作，户口迁不过去，造成人户分离。人户分离给人口普查、选举、计生等工作带来了很多问题。据第六次人口普查统计，全县人户分离人口有55240人。

2.“两新”建设中农房拆迁跨区域安置后的户口迁移问题。2011年以来，武原街道小曲村、南环村等群众反映，“两新”建设中农房拆迁安置后，户口仍在原农房地址（农房已拆迁），但安置小区（如文曲佳苑）是几个村的安置房，由原村各自管辖又不妥当，目前暂由宜家社区管辖，原小曲村农房拆迁后的村民户口不愿意迁入到安置房所在社区，因为村里有村规，户口迁出村后就不能享受农村集体资产分配待遇。还有因结婚、大中专毕业后未落实工作的人员，申请户口迁入小曲村，但小曲村的农房已拆迁，没有合法固定住所，不符合户口迁入村里的政策，应迁到安置房宜家社区，但本人又不愿意。因此，一些群众通过12345县长电话、信访等途径反映“公安部门不给迁户口”，其实是想要迁到已拆迁的农房，不符合迁入条件，其本人又不愿迁到安置房的情况。这个问题从表面看是户口问题，深层次的原因是涉及农村集体资产的利益分配问题。

3.城乡一体化的户口迁移问题。2008年10月1日起实施城乡一体化户籍管理制度改革后，海盐县结合实际，研究制订了《海盐县城乡一体化户口迁移操作规定》（盐户改办［2009］1号），并于2009年 6月1日报经县户籍管理制度改革工作领导小组同意下发，有序稳步推进全县户籍管理制度改革，让一部分符合条件的在城镇无房、无工作、农村有房且实际居住在农村的城镇居民可迁往农村居住地。2009年6月至2011年6月，全县共办理城镇迁往农村户口903人，其中2009年233人、2010年458人，2011年1-6月212人。2011年以来，接连有群众来信、来访、来电反映，在农村有住房且实际居住地在农村，城镇没有住房，但在企业有工作，签订了劳动合同，办不出《失业证》，按现行政策不符合迁往农村的条件，造成人户分离，违背按居住地登记户口的原则，认为城镇迁往农村的政策不合理。群众强烈要求调整城镇迁往农村的户口迁移政策，按实际居住地登记户口。

三、原因分析

（一）户籍管理法律法规的滞后。近年来，随着我国依法治国方略的不断推进，公民的法律意识不断增强，以法律维护自身权益已是一种必然趋势，而我国在户籍管理上却是以1958年的 《户口登记条例》为依据，50多年前制订该条例的时代背景与现在相比，已经发生了翻天覆地的变化，人们在意识形态、权利义务的取向上已发生了明显转变。用当初的《户口登记条例》管理今天的户口，显然已跟不上社会的发展。

（二）依附在户口上利益待遇的制约。海盐县现行的宅基地、征地拆迁安置、劳动保障、服役退伍、计生、教育等政策都与户口所在地、户口性质相挂钩。各部门在执行政策过程中，把户口性质作为享受各种待遇、利益的依据，如户口在农村的人可以申请宅基地，农业户口人员可以分享农村集体资产，享受征地土地（赔）补偿，有优惠的计划生育政策，特别是近年在涉农优扶政策的指导下，农业户口的利益优势更加突出，许多城里人无法享受的待遇在农村可以享受。在利益驱使下，现有农村户口人员不愿将户口迁到现居住地城镇，造成人户分离，而城镇人员又想方设法把户口迁往农村，想尽一切办法通过户口迁移、分户等途径争取利益的最大化，这也是不难理解的。

（三）户改后相关部门的配套政策还不完善。有地居民、无地居民的划分，以及社员资格的认定还不健全。2008年户改后，公安部门取消了农业户口、非农业户口性质，按政策规定应当统一到以有地居民、无地居民划分，但至今仍没有一个部门能够对“有地居民”和“无地居民”给予依法确认，相关城乡不同的政策适用也无法根据“有地”、“无地”来区分，而仍沿用原户籍管理中“农业”与“非农”的相关政策。另外，农村集体经济利益分配过程中有关村经济合作社社员资格认定也发生了很大变化，社员身份与相关利益挂钩更加剧了户籍迁移过程中的利益诉求矛盾。

四、解决问题的对策思考

嘉兴市的城乡一体化户籍制度改革为推进全省乃至全国户籍制度改革作出了十分有益的探索，同时，在改革进程中也难免出现一些问题。笔者以为要进一步解放思想，认清形势，深入研究，认真做好户籍制度改革后新旧政策措施的衔接，完善配套政策措施改革，推进城乡公共服务均等化，逐步消除依附在户口上的各种利益关系，最大程度地减少不和谐因素，最大程度地减少社会矛盾，防止产生不稳定因素。

（一）加强领导，积极做好舆论引导。户籍制度改革是经济社会发展的必然趋势，也是一项综合性的改革，事关人民群众切身利益、经济平稳较快发展和社会和谐稳定，必须引起高度重视。要从全局和政治的高度，充分认识做好这项工作的重要性、复杂性，切实把思想和行动统一到决策部署上来，加强领导、周密部署，严肃纪律、落实责任，切实抓好户籍管理制度改革各项配套政策措施的完善和工作部署的落实。户籍制度改革政策性强，社会关注度高，新闻单位要坚持正确舆论导向，全面准确阐释有关精神，合理引导群众预期，强调户籍制度改革要与经济社会发展水平相适应，与推进城市化的各项措施相配套，积极稳妥，有序推进。

（二）认真梳理，完善城乡一体化配套政策。户籍改革的大势所趋就是城乡一体化，而农村土地集体所有制与城市化加快推进造成了农村居民依附在土地上的权益日益放大。当前，受经济社会发展水平的制约，相关政策一时还无法实现完全的城乡一体化，这就要求我们认真梳理，完善改革进程中的过渡配套政策。

1.对依附在户口性质上的相关配套政策进行疏理完善。长期以来，由于户口与征地拆迁、社会保险、宅基地、教育、计生等个人利益密切联系，实施城乡一体化户籍制度改革后，对城乡实行各种不同政策的依据，统一为看居民有、无承包土地。相关部门要对户改前出台的依附在户口性质之上的政策进行疏理、分析，必须及时进行调整，出台相关配套政策。今后，相关部门在履行自己管理职能、制订相关政策时，结合经济社会发展水平逐步考虑避免以特定户口为前置条件的政策，推进城乡公共服务均等化。

2.合理界定有地居民、无地居民。按《关于改革户籍管理制度进一步推进城乡一体化的若干意见（试行）》（嘉委［2008］21 号）精神，在相关城乡一体化政策尚无法完全实现城乡公共服务均等化之前，对城乡实行各种不同政策的划分依据由原来的按农业户口、非农业户口划分，统一到以居民有、无承包土地来划分（简称有地居民、无地居民）。建议在公安户籍管理信息系统中注明个人户籍性质为“有地居民”或“无地居民”，对应户改前“农业”与“非农”的户籍性质，适用城乡不同的政策待遇。同时，在户籍迁移过程中，对于农村迁往农村的，在办理“有地居民”转变为“无地居民”的问题上可否充分尊重本人意愿；另外，办理户口迁移一般情况下不受理“无地居民”转变为“有地居民”手续。

3.健全农村社员资格认定。2008年11月26日嘉兴市《关于实施户籍管理制度改革的若干补充意见》（嘉户改办［2008］2号），明确了农村集体资产收益分配与社员的身份认定、权利行使和利益享受息息相关。应当按照《村民委员会组织法》、《浙江省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》、《浙江省村经济合作社组织条例》等法律、法规、政策以及村经济合作社章程等规定，进行认定和规范。要加强对各村经济合作社的指导，村经济合作社要在合理界定社员资格的基础上，建立健全社员档案，并建立起全县社员动态数据库，供有关部门查询。

4.稳步推进农村集体资产股份改革。通过农村集体资产股份改革，明确农村集体资产收益分配方案，保障群众合法权益，让群众安心、放心，减少社会矛盾。让“两新”建设中农房拆迁安置的群众在明确农村集体资产收益分配的情况下，自愿将户口迁移到实际居住地安置小区，减少人户分离。

5.妥善解决农村居民分户申请宅基地问题。农村居民为新建宅基地而要求分户的相关政策要与农办、国土、建设、公安等相关部门的政策规定协调好，针对有资格申请农村宅基地的分户可专门出台政策，具体可参照宁波市江北区政府出台的《农村未分户村民申请建房办法》。为避免分户规定与现行农村村民建房必备分户资料之间的矛盾，对尚未分户的农村村民申请建房用地的，须凭结婚证明（未婚青年满30周岁以上），当地公安派出所出具的申请人家庭户口登记内容现状证明，符合建房条件的，即可办理规划选址、土地审批等手续。村民建房不再开具分户证明。审批建房后再向民政部门申领门牌证，到公安部门办理分户登记，解决群众反映的民生问题。

（三）深化改革，完善城乡一体化户口迁移政策。进一步深化户籍管理制度改革，按照“严密、科学、方便群众”的原则，调整城乡一体化户口迁移政策。对《海盐县城乡一体化户口迁移操作规定》（盐户改办［2009］1号）进行修订，调整城镇迁往农村的户口迁移政策，除机关、事业单位、国有企业正式录用的人员外，对城镇无住房，农村有房且实际居住在农村的城镇人员可以迁往农村。政策调整后，由原来在城镇无工作、无住房的人员，扩大到在企业工作的城镇无住房、农村有房且实际居住在农村的人员可以申请迁往农村。相关部门对有地、无地人员作出划分，社员身份的认定进一步完善，建立社员档案，对城镇居民迁往农村后的征地拆迁安置、养老保险、“两新”建设中分户后的农村宅基地政策作进一步明确。如果相关配套政策完善了，那么以合法固定住所为条件、按实际居住地登记户口、城乡统一的户口迁移政策就可以稳步推进。

（四）积极调研，呼吁完善户籍管理法律法规。现行的《户口登记条例》制定于建国初期，是计划经济体制的产物，其法条过于原则，可操作性不强，除了一些主要原则外，许多条款已与当今市场经济体制下的户口登记管理工作不相适应。户籍管理作为政府行政管理的一项重要内容，日渐引起人们的关注。为此，应积极向上反映、呼吁，尽快修订出台《户籍法》，维护公民的合法权益。

D631.42

A

1674-3040（2012）05-0037-06

2012-04-20

肖钰鑫，浙江省海盐县政协副主席。

*本文获2011年浙江省政法系统优秀调研成果二等奖。

（责任编辑：尤炜祥）