国外电信业公私合作的做法及启示

岳宇君，吴 洪

(北京邮电大学经济管理学院，北京 100876)

国外电信业公私合作的做法及启示

岳宇君，吴 洪

(北京邮电大学经济管理学院，北京 100876)

在建设信息化社会的过程中，国外一些国家或地区电信业出现了政府部门重掌其发展规划、投资建议、并与私营部门合作经营的新趋势。本文介绍了荷兰、意大利、澳大利亚和新西兰电信业采用公私合作的做法，总结了国外电信业公私合作的特征，并结合中国电信业的现状，分析了国外电信业公私合作做法对中国电信业的启示，以期对中国的信息化建设提供借鉴。

电信业;公私合作;宽带建设

信息化继工业化之后成为当今世界发展的大趋势，是推动经济、社会变革的重要力量。宽带网络在数据传输和应用体验方面的明显优势使其成为信息化建设的基础核心，不仅可以满足人们日益增长的信息化需求［1］，而且可以减小数字鸿沟和刺激地区经济发展［2］。下一代接入 (Next Generation Access，简称NGA)的推出是由技术发展和日益增长的高速宽带服务需求推动的。然而，“下一代网络”部署的问题已经提上议程很多年，但一些国家在NGA网络上的投资非常有限。电信运营商们变得非常谨慎的原因是多方面的，其中的一个原因是，在许多区域NGA网络的部署是不赢利的［3］。从20世纪80年代开始，电信自由化、私有化浪潮席卷全球。而今，面对资金需求巨大的高速宽带网建设，已私有化、自由化的电信公司，既在客观上无力出手，更在主观上不愿行动。正是在此背景下，越来越多的政府参与到发展NGA宽带网络基础设施的建设中，出现了政府主导，吸引私营公司加入的做法，大量的公私合作发生在地方政府与电信公司之间。作为公共部门和私营部门之间的一种长期合作伙伴关系，公私合作能够充分利用私营部门的资源，完成公共基础设施的投资建设和经济管理。公共部门根据宽带建设的需要，选择私营部门开展合作，建立公私合作关系;借助于双方的合作契约，私营部门参与宽带建设，公共部门激励和约束私营部门不断提高效率;公共部门借助私营部门提高宽带的供给效率，私营部门在追求自身经济利益的过程中为社会提供高效的服务。在宽带网络基础设施供给中引入公私合作，发挥公共部门和私营部门各自的资源禀赋优势［4］，采取适度的市场竞争和政府规制相结合，既实现了社会福利和企业赢利的双重目标，又增强了区域电信基础设施的可持续发展能力。

1 国外电信业“公私合作”的做法

宽带建设包括宽带的普及建设和建设高速宽带网。通常所说的宽带，多是接入网部分，即所谓的“最后一公里”。接入网部分的投资一般占网络全部投资约50%～60%。各国政府将宽带作为其经济刺激计划的重要部分，加大政府投入和政策支持，促进宽带的发展，截至2011年3月底，已有98个国家和地区提出了宽带发展战略。新一轮宽带战略的目标是提高宽带普及率和促进下一代高速接入技术发展，具有以下特点:(1)在战略角度上，宽带网络建设被纳入到经济振兴计划，政府或直接进行宽带投资，或出台税收、信贷等优惠政策，鼓励对宽带的投资建设;(2)在普遍服务上，一些发达国家突出宽带对经济、社会的影响，不仅要求普遍的宽带接入，而且需要在终端和使用技能上对欠发达区域提供帮助;(3)在内容与应用的建设方面，电子政务、企业信息化、远程医疗和远程教育等都在战略中有所考虑。荷兰、意大利、澳大利亚和新西兰等国根据本国或一些区域的特点对电信业采取公私合作进行了有益的探索。在这些案例中，既有宽带普及率高的国家，又有宽带普及率较低的国家;既有城市的宽带建设，又有边远地区的宽带建设。

1.1 荷兰电信业的做法

荷兰的宽带普及率高达38.1%，是世界宽带市场最发达的国家之一 (EC，2009b)。促成荷兰宽带高普及率的因素有多种，其中，在电信基础设施中引入竞争和政府促进需求是两个最主要的因素。荷兰皇家KPN电信集团是荷兰最大的移动和固网运营商，拥有固定宽带线路大约50%的市场份额。除此之外，有12家提供固定电话和宽带业务的运营商、7家提供电视和宽带业务的运营商和至少8家提供三网服务的运营商。荷兰电信运营商正迈向基于光纤连接的NGA网络铺设，多采取和地方政府合作的方式提供宽带服务，同时存在大量包括房地产商在内的股东热衷于投资电信基础设施。比较典型的案例是阿姆斯特丹城市网建设，项目的愿景是实现48万家庭和中小企业的光纤到户，打造理想的创新环境，推动城市的经济发展，展现多元化城市风姿。欧盟于2007年12月批准该城市网项目由阿姆斯特丹市政府和其他私营公司股东共同承担。最终的股权分配是:城市网的股权分配是市政府与联合住房有限公司仅仅占有30%的股权，光纤通信公司Reggefiber的所有权高达70%。该项目通过成功的公私合作做法，有效地规避了宽带网络投资的风险，同时市政府不参与业务提供、企业运营和信息产品定价等，实现了政企分开和各个公司的公平竞争。

1.2 意大利电信业的做法

意大利的固定宽带普及率为19%，低于欧盟27国的平均水平 (22.9%)(EC，2009b)。意大利政府于2009年1月发布E－GOV 2012计划，旨在大力推广电子政务，提高政府办公效率。同时，实施了“跨越数字鸿沟”和“下一代接入网”两个宽带建设计划，以提高用户带宽和宽带普及率。为实现宽带建设计划，同时避免重复建设和实现宽带领域的公平竞争，政府与数家运营商经过长期协商达成共建协议。采用公私合作建设宽带较为典型的案例是布雷西亚省。在实现了经济由传统农业和制造业向第三产业的转型之后，布雷西亚省政府希望向服务型政府转变，缩小贫富区域间的数字鸿沟，促进私有化公司和各方经济力量协调发展。布雷西亚省采取公私合作的做法，政府拥有全部的网络所有权，同时选择无线厂商Megabeam公司和思科公司作为合作伙伴共担风险和分享市场机会。Megabeam公司获得15年业务提供商资格，负责宽带网络的维护和接入，按年度向政府上交税费;思科的动态网架构技术在项目的实施中分别为120个、210个城镇提供宽带解决方案。该项目不仅让包括意大利最大的汽车和机械工程基地的一些地区受益，还惠及广大山村和人口稀疏地区。

1.3 澳大利亚电信业的做法

与其他发达国家相比，澳大利亚宽带网络处于落后地位，速度较慢、收费较高，在一定程度上限制着经济、社会的发展。2009年2月，澳大利亚发布宽带发展框架，旨在共同致力于宽带发展的政策框架，加快发展宽带网络。该框架承诺，为农村和边远地区提供宽带服务;提升不同区域之间指导方针的一致性，确保宽带网络的有效部署;鼓励开放标准和基础设施的开放接入，促进宽带业务的竞争。2009年4月，联邦政府宣布启动“光纤进家庭”宽带计划，将投资434亿澳元在全国范围内建设新的宽带网络——国家宽带网 (NBN)。网络投入运营后可使澳大利亚90%以上的家庭和工作单位获得高达100Mbps的光纤连接，边远地区的国民也能通过无线和卫星技术获得至少12Mbps的宽带连接。澳大利亚电信业公私合作的做法是反向BOT(建设—运营—移交)运作。联邦政府计划建立一个新的合资公司负责宽带建设，政府在合资公司中持有不低于51%的股份，私营部门在合资公司中的股份控制在49%以下，每个参与的私营企业拥有不超过20%的股份。在建设期结束、运营期开始后，联邦政府会在5年之内将股份逐步卖给私人投资者，并将宽带服务公司的运营权转移给符合资格的企业。

1.4 新西兰电信业的做法

新西兰是农业主导型经济占主体的国家，在地广人稀的农村地区，由于投资宽带网络基础设施不能为电信运营商们带来丰厚的利润，宽带接入相对缺乏。当电信企业缺乏投资热情的时，需要政府力量来弥补靠市场调节手段所不能提供的宽带覆盖不足。2009年3月31日，新西兰公布高速宽带网计划——让全国3/4人口接入高速宽带网。政府成立一家名为 Crown的国有投资公司(CFIC)，遵循公开、透明、可讨论的程序在当地选择合作者。在选择合作者时，重点考察合作者有无另外的光纤覆盖计划、公司的资本结构、商用能力和公司发展战略等。与私营公司合作投资15亿新西兰元，政府投资约占一半，在未来10年内打造高速宽带网络。资金将被分别注入各地区的光纤公司，该计划将会首先在25个城镇部署光纤网络接入基础设施。同时，于1990年实现私营化的新西兰主体运营商新西兰电信正在考虑是否加入到政府的计划之中。为了避免政府对电信业过度干预，新西兰政府已经率先表示在宽带网络建成之后将其出售给私营公司，CFIC不得兼营信息服务的零售。

2 电信业公私合作做法的特征

从荷兰、意大利、澳大利亚和新西兰电信业公私合作的做法中可以看出，这4个国家采用的做法各有特色。每个国家都是从本国宽带建设的实际情况出发，探索电信业公私合作做法，这些做法在政府角色、合作伙伴选择和合作程序等方面上有一些值得研究和借鉴的新特征。

2.1 政府主导实施公私合作

公私合作模式离不开政府的积极推动，政府的职能主要包括:选择项目和确定项目开发主体，为项目提供信用担保和承担项目风险，提供法律保障和政策支持，对项目直接投资和监管。与一般的公私合作模式所不同的是，电信业公私合作多是采取政府主导的做法。在宽带网络基础设施建设中，政府同时担当了发展者、使用者、规则制定者和资金支持者4个角色［5］。电信业公私合作项目具有公益性，不以利润最大化为目的。在电信业公私合作设计过程中，需要在公益和盈利之间找到平衡点，带动私营部门参与其中，充分利用私营资源进行设计、建设、经营和维护宽带网络基础设施。具体讲，是公共部门和私营部门在各种政策制约下达成较为长期的合同，在合作的过程中，共同建设、运营与服务，并承担其间的风险、成本和相关资源。需要指出的是，在韩国电信宽带建设中，私营部门处于主导地位。

2.2 地方政府成为决策主体

国外电信业公私合作大多发生在地方政府和电信公司之间，地方政府成为决策主体的原因是多方面的，主要的原因有3个:①在技术角度上，随着无线通信的普及、光纤网络的部署和数据通信的兴起，通信方式选择多样化，地方政府更熟悉本地用户的需求，能更有针对性地根据本区域特点和优势选择网络发展模式;②在通信标准上，近十多年出现了多种通信技术，没有一个普适的法则或统一规划，而传统的通信标准已过时，这使得中央政府对地方网络和业务的掌控有所减弱;③在网络部署上，缺少如何支持网络建设和建成之后如何管理网络的统一规则，宽带网络的部署需要视具体情况而定。

2.3 电信业公私合作程序清晰

公私合作模式的运作通常可以分为:前期准备、项目论证、选择项目合作公司、成立项目公司、招投标和项目融资、项目建设、项目运营管理和项目移交等多个阶段。研究国外电信业公私合作的案例，可以了解电信业特有的公私合作做法具有清晰的程序:①确定社会、经济的信息化远景目标。对宽带网络的需求和供给进行调查，设定远景目标，如光纤到户、电子政府和普通服务等。②匹配核心资源。通过招、投标或其他方式选择私营公司合作，筹集、管理建设资金，设计风险分担机制，分配所有权等。③网络部署。根据宽带网络部署的远景目标，借助已筹集到的资源，安排技术标准、连接方式及运转维护等。④提供服务。电信运营商通过宽带网络提供各种服务——电子医疗、远程教育等，同时对业务提供的情况进行检验、核算等。

2.4 法律政策必须配套和完善

电信业采取公私合作的国家或地区具有一个共同的特点:这些国家或地区具有比较完善的法律体系。完善和配套的法律体系是公私合作得以顺利实施的先决条件，可以在宽带项目设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段对公共部门和私营部门各自承担的义务和风险进行明确界定。利用良好的审计、监督体系和方法，对宽带网络项目建设过程中灰色地带加以监控，确保电信业公私合作模式能够健康有效地应用实施。灵活的规制弥补投资不足的同时，公私合作合约需要严格规定公私双方的责任和权利以及有效的纷争解决途径，即有效保护私营合作者的利益，缓解其对于与政府合作参与电信建设的顾虑。

3 对我国电信业的启示

3.1 尽快建立国家宽带战略

我国的互联网普及度在世界上尚处于落后地位，互联网平均下行带宽不超过3Mbps，仅为OECD平均水平 (17.4 Mbps)的1/6左右，而且统计数据显示在过去的几年里这种差距还在扩大。在世界各国大力进行宽带建设的背景下，我国需要加大宽带建设的投入，提高信息化水平和缩小不同区域之间的数字鸿沟。因此，应尽快建立国家宽带战略，制定宽带发展的建设规范和技术标准，从国家层面上推进宽带网络的普及。国家宽带战略可以采取以政府为主导，以光纤接入为主要手段，以现有骨干宽带网络运营商为主体，社会各界力量支持的发展模式。与国家宽带战略相配套的政策，特别是对资源的协调与规划、打造宽带业务发展环境和推进信息化应用等方面的政策，需要深入研究。我国区域经济发展不平衡，对于欠发达地区，单靠运营商的力量是不够的，需要社会各界的支持，尤其是地方政府的支持。面对旺盛的宽带网络投资需求，电信业融资渠道多元化是必要的，采取公私合作，吸引更多的私营部门加入其中不失为非常值得思考的做法。

3.2 完善电信业法律体系

公私合作合约需要严格规定公私双方的责任和权利以及有效的纷争解决途径，即有效保护私营合作者的利益，缓解其对于与政府合作参与宽带建设的顾虑。我国电信产业的行政垄断依然强势存在，虽经历多次拆分、重组，但都是国有资本内部的分分合合，缺少民营化过程。2000年由国务院公布施行的《电信条例》确定了电信业务市场准入的许可制，基础业务由国资控制，其他资本不易进入。我国电信业公私合作的过程将是打破垄断和引入竞争、国有企业存量资本调整和民间资本进入、政府干预和市场调节相互结合、行政监管和合同制约相互协调的过程。遵循立法先行的原则，放宽民营资本投资准入领域，制定切实可行的“公私合作”政策:①需要把鼓励私营部门投资政策具体化，并具有可操作性;②对私营部门投资宽带建设项目，只要符合条件，就应依法办理，并公示项目审批，做到透明化和公开化;③制定比较完善的电信业公私合作法律条文和操作性较强的法律条款。

3.3 选择合适的公私合作类型

并不是所有的宽带建设项目都适合采用公私合作模式，可以从区域状况、项目周期、投资规模、回报率等角度进行分析是否适合采用。同时，公私合作有多种形式，如建设—经营—转让、转让—经营—转让、购买—建设—经营、服务协议等，它们的特点各不相同，需要根据具体的电信基础设施选择合适的公私合作类型。对于正外部性较弱的宽带网络基础设施，可以按照谁投资谁受益的原则可选择“特许经营”模式的公私合作，由政府将垄断经营权授予某私营部门，私营部门在政府管制下负责建设、营运和提供服务。对于正外部性较强的宽带网络基础设施可选用“合同承包”模式的公私合作，由政府出资将该项目中的一项或几项承包给私营部门建设和管理。在选定具体项目和融资模式的情况下，进行选择合作私人部门、项目融资、项目建设和项目移交等后续步骤。

3.4 建立合理的宽带网络基础设施定价机制

从我国公共事业价格管制法规建设的现状看，《电信法》的未出台一定程度上影响着电信基础设施的定价。我国电信业目前采用最高限价法，即企业在政府的最高限价空间内，根据市场变化，适时调整产品价格，但价格的调整不能超过政府限价。宽带网络基础设施的定价应体现国家、企业和消费者的利益，遵循合理经营、公平负担、调节需求和兼顾社会福利四个原则。在宽带网络基础设施项目中，先进技术的使用非常普遍，而技术更新的速度比较快，项目后续的升级、扩容等会对利润产生比较大的影响。项目的定价决定着私营部门能否收回投资和取得效益，应兼顾私营投资方利益和电信项目公益性的实际情况，力争使消费者、私营部门和政府都满意。

3.5 设计合理的风险分担机制

宽带网络基础设施项目具有投资大、周期长、内部结构复杂、所涉及因素众多等特点，从而产生大量的风险。在宽带网络基础设施建设过程中，可能遇到的风险有:政策风险、信用风险、生产风险和利润风险等。采用公私合作，设计合理的风险分担机制是关键。宽带网络基础设施项目的风险分配需要根据每个参与者的具体情况，将不同类型的风险分配给最适合承担的参与者，从而使项目的整体满意度最高。宽带网络基础设施项目存在的客观风险，如政策、法律变化，服务价格调整等风险应主要由政府负担;而主观选择带来的风险，如设计建设风险、运营管理风险等，应由项目主体负担;对于一些难以抗拒的风险，如自然灾害、突发事件等，可以采取投保方式。

［1］Lewin，D.，Williamson，B.，Cave，M..Regulating next－generation fixed access to telecommunica－tions services［J］.Info，2009，11(4):3－18.

［2］Lehr，W.，Sirbu，M.，Gillett，S..Wireless is changing the policy calculus for municipal broadband［J］.Government Information Quarterly，2006，23(4):435 －453.

［3］Huigen，J.，Cave，M..Regulation and the promotion of investment in next generation networks－A European dilemma［J］.Telecommunications Policy，2008，32(11):713 －721.

［4］Nutavoot Pongsiri.Regulation and public－private partnership［J］.The International Journal of Public Sector Management，2002，15(3):487－495.

［5］Gillett，S.E.，Lehr，W.H.，Osorio，C..Local government broadband initiatives［J］.Telecommunications Policy，2004，28(7):537 －558.

(责任编辑 迟凤玲)

Public-Private Partnerships of Foreign
Telecommunications Industry and Its Implications

Yue Yujun，Wu Hong
(School of Economics and Management，Beijing University of Posts and Telecommunications，Beijing 100876，China)

In the process of building the information society，some foreign countries or regions appeared a new trend of government regaining its development plan，investing in building，and cooperating with private sectors.The paper introduces the approaches that the telecommunications industry adopts the pattern of public－private partnership in Netherlands，Italy，Australia and New Zealand.The paper summarizes the characteristics of foreign telecommunications industry’public－private partnerships.Finally，combining with the status quo of China's telecommunications industry，it analyzes the revelation of the foreign telecommunications industry's public－private partnerships for our country's telecommunications industry in order to provide a reference to China’information construction.

Telecommunications industry;Public－private partnerships;Broadband construction

F631.0

A

教育部哲学社会科学后期资助 (09JHQ018)，北京市哲学社会科学规划项目 (11JGB064)。

2012－03－13

岳宇君 (1980－)男，河南太康人，北京邮电大学经济管理学院博士研究生;研究方向:产业经济学、政府管制与政策、博弈论。