动物卫生监督机构常用的行政强制种类和程序

袁孟伟，董 嘉

（四川省成都市动物卫生监督所，四川成都 610041）

动物卫生监督机构依法承担着动物防疫、检疫与动物产品安全监管的行政执法重要职能。《中华人民共和国动物防疫法》赋予了动物卫生监督机构独立的行政强制权力，它是《行政强制法》在农业领域的适用，是动物卫生监督机构实现行政目的的重要保障。但目前执法实践中，一些地区的执法人员对本部门的行政强制权的使用范围和实施程序认识不足，致使侵犯相对人权利的状况时有发生。本文以法学理论和相关法律规定为基础，结合执法实践，对动物卫生监督机构常用的行政强制种类与程序进行分析与探讨。

1 动物卫生监督机构实施行政强制的合法性基础

1.1 行政强制措施与行政强制执行的区分

《中华人民共和国行政强制法》第二条规定：“本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。

行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。

行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。”

两者都属于行政强制，都带有强制性，都必须有法律的授权。但行政强制措施有明显的预防性、制止性、紧迫性和暂时性，目的在于预防、制止危害社会行为或事件的发生或者危害后果的蔓延，使人和物保持特定状态。而行政强制执行的原因只能是行政相对人的作为或不作为，目的在于迫使行政相对人履行义务或者达至和履行义务相同的状态。

1.2 动物卫生监督机构行政强制权力的获得

1.2.1 行政强制措施权的获得

《行政强制法》规定：行政强制措施分为两种，一种是限制人身自由的行政强制措施；一种是限制财产流通，责令其保持一定状态的行政强制措施。而动物卫生监督机构所用的行政强制措施是指后一种强制手段，其主要包括以下几种。

对动物及动物产品留验。执法依据：《中华人民共和国动物防疫法》第五十九条第一款第（一）项：“动物卫生监督机构执行监督检查任务，可以采取下列措施，有关单位和个人不得拒绝或者阻碍：（一）对动物、动物产品按照规定采样、留验、抽检；”

隔离、查封、扣押染疫或者疑似染疫的动物、动物产品及相关物品。执法依据：《中华人民共和国动物防疫法》第五十九条第一款第（二）项：“动物卫生监督机构执行监督检查任务，可以采取下列措施，有关单位和个人不得拒绝或者阻碍：（二）对染疫或者疑似染疫的动物、动物产品及相关物品进行隔离、查封、扣押和处理；”

对动物限制移动。执法依据：《中华人民共和国动物防疫法》第三十二条第二款：“发生二类动物疫病时，应当采取下列控制和扑灭措施：（二）县级以上地方人民政府根据需要组织有关部门和单位采取隔离、扑杀、销毁、消毒、无害化处理、紧急免疫接种、限制易感染的动物和动物产品及有关物品出入等控制、扑灭措施。”

1.2.2 行政强制执行权的获得

1.2.2.1 《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请法院强制执行”。从该条文中可以读出以下两层含义：第一，缩小了行政强制执行的设定权范围，仅有“法律”（仅指全国人大及其常委会制定的规范性法律文件，不包含法规和规章等）拥有行政强制执行权的设定权，这一规定在法学理论界被称为“行政强制执行的法律保留”。第二，动物卫生监督机构在法律明确授予范围外的一切行政强制执行都需要申请法院进行。”

1.2.2.2 行政强制执行一般分为间接强制和直接强制，前者是指行政强制执行机关通过间接手段迫使行政相对人履行其应当履行的义务，包括代履行和执行罚。就动物卫生监督机构而言，代履行主要来源于《中华人民共和国动物防疫法》第七十三条规定。执行罚在动物卫生监督执法中主要体现为加罚，加处罚款的法律依据是《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条第（一）项。

1.2.2.3 直接强制执行指行政强制执行机关对拒不履行相应义务的行政相对人的财产直接施以强制力，使其达到与义务主体履行义务相同的状态，在动物卫生监督机构工作中主要体现在以下种类。

对依法应当检疫而未经检疫的动物，具备补检条件的实施补检，不具备补检条件的予以没收销毁。执法依据：《中华人民共和国动物防疫法》第五十九条“动物卫生监督机构执行监督检查任务，可以采取下列措施，有关单位和个人不得拒绝或者阻碍：（三）对依法应当检疫而未经检疫的动物实施补检；（四）对依法应当检疫而未经检疫的动物产品，具备补检条件的实施补检，不具备补检条件的予以没收销毁；”

责令当事人对病害动物以及染疫动物排泄物、病害动物接触过的物品等污染物作无害化处理。执法依据：《中华人民共和国动物防疫法》第七十五条：“违反本法规定，不按照国务院兽医主管部门规定处置染疫动物及其排泄物，染疫动物产品，病死或者死因不明的动物尸体，运载工具中的动物排泄物以及垫料、包装物、容器等污染物以及其他经检疫不合格的动物、动物产品的，由动物卫生监督机构责令无害化处理，所需处理费用由违法行为人承担，可以处三千元以下罚款。”

发生一类动物疫病时采取的扑杀、销毁、消毒、无害化处理、紧急免疫接种等措施。执法依据：《中华人民共和国动物防疫法》第三十一条：“发生一类动物疫病时，应当采取下列控制和扑灭措施：（二）县级以上地方人民政府应当立即组织有关部门和单位采取封锁、隔离、扑杀、销毁、消毒、无害化处理、紧急免疫接种等强制性措施，迅速扑灭疫病。” 第三十二条：“发生二类动物疫病时，应当采取下列控制和扑灭措施：（二）县级以上地方人民政府根据需要组织有关部门和单位采取隔离、扑杀、销毁、消毒、无害化处理、紧急免疫接种、限制易感染的动物和动物产品及有关物品出入等控制、扑灭措施。”

2 动物卫生监督机构实施行政强制的法定程序

2.1 行政强制措施权实施的一般程序与紧急程序

《行政强制法》在第16条至第21条规定了一般程序，使之具有较普遍的适用性。在此基础上对个别特殊的领域作出了特别的程序规定。

一般程序大致可以从如下几个方面来理解。

2.1.1 依法判断采取行政强制措施的必要性，在法定职权和法定授权范围内实施行政强制措施。动物卫生监督机构在履行行政管理职责过程中，应当依照相关法律规范的规定实施行政强制措施。根据对相关情况的把握，确认违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害的，可以不采取行政强制措施。“违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害的”，构成了“可以不采取行政强制措施”的两个选择性条件。这里实际上设置了一种要件裁量。

2.1.2 由动物卫生监督机构具备相应资格的执法人员按照法定的程序实施行政强制措施。实施行政强制措施前须向本单位负责人报告并经批准； 由两名以上行政执法人员实施； 出示执法身份证件； 通知当事人到场；当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利和救济途径； 听取当事人的陈述和申辩； 制作现场笔录；现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝签名或者盖章的，在笔录中予以注明，当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章。此外，还须遵守法律、法规规定的其他程序。

情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，执法人员应当在法定时限（24 小时）内向单位负责人报告，并补办批准手续。

目的已经达到或者条件已经消失的，应当立即解除。违法行为涉嫌犯罪应当移送司法机关的，动物卫生监督机构应当将查封、扣押的财产一并移送，并书面告知当事人。

2.2 行政强制执行权实施的程序

动物卫生监督机构实施的强制执行大致分为调查、作出决定、告诫、准备执行、实施强制执行、收取费用几个步骤。譬如管理相对人未按规定实施强制免疫时，动物卫生监督机构就可代为执行，动物卫生监督机构在调查核实的基础上，先告知其应当履行的义务以及不履行义务的法律后果，以及管理相对人在规定期限内不履行义务时，动物卫生监督机构将代作处理。在告诫期满后，管理相对人仍未履行义务的，代作处理的决定即产生执行力。若是申请法院强制执行，法院经审查后受理，那么作出执行裁决3日内发布公告并送达当事人，若不受理，则法院会在5日内书面通知行政机关并说明不予受理的理由。

3 动物卫生监督机构在实施行政强制中应注意的问题

3.1 基层执法中对证据先行保存登记与查封、扣押的混淆使用

《中华人民共和国动物防疫法》第五十九条第一款第（二）项规定动物卫生监督机构在行使查封和扣押这两个行政强制措施时对象仅限于染疫或者疑似染疫的动物、动物产品及相关物品。

在基层执法实践中，一些执法人员认为只有将行政相对人的财物置于行政机关的掌控范围内才比较放心，因此即使在采取其他措施也能达到行政管理目的的情况下，也实施了行政强制措施。最常见的就是将证据先行保存与查封扣押混淆使用，本应将动物及动物产品作为证据先行保存的，却使用了查封扣押这类行政强制措施。证据先行登记保存是为防止证据隐匿、转移、销毁或防止易于灭失的证据灭失，通过法定程序采取的必要的证据收集方式。与查封、扣押在适用依据、使用方式、行为效果等方面都有着诸多不同。

3.2 基层执法中执法不规范

全国人大法律委员会在行政强制法草案还在审议时就提出，此次立法的目的就是“重申程序正义，防止强制滥用”。因此，在《行政强制法》中明确行政强制的原则，从设定和实施程序上对行政强制权进行规范，意图预防并制裁执法人员滥用行政强制手段，保护公民、法人的合法权益。然而在执法实践中常常因为基层执法人员的法律意识与素养的不足，执法的不规范，使得在侵犯相对人权益的同时，也使自己陷入违法执法的境地。

3.2.1 程序违法

法律事实的构成要件包括实质要件和程序要件。动物卫生监督机构违反法定程序作出具体行政行为，就会构成程序违法。常见的有随意省略法定程序或者颠倒程序；不依法履行告知程序；当事人不在现场时，实施行政强制措施却未在现场笔录中明确记载当事人不在场的情况，未请见证人签字，均属于程序违法行为。

同时，行政强制措施只是一种程序性的临时约束，而不是对行政相对人的财产权利等作出的最终处分，因此行政强制措施的实施应受明确的时间限制。但是，一些执法人员因无法按时结案，便在行政强制措施期限届满前再次以同一事由对同一标的实施同一行政强制措施，导致变相延长了行政强制时间。

3.2.2 实施行政强制措施的理由与立案理由不一致

行政强制措施的实施具有辅助性质。显然，行政机关对特定的行政相对人或特定的财物实施行政强制措施的理由，应当与立案理由一致。但一些执法人员为了方便实施行政强制措施，采用变通的方法，以一个表面上合法、合理的理由实施行政强制措施，此后又以另外一个理由作出行政处罚决定。

3.2.3 实施行政强制措施后不依法作出处理决定

依照法律、法规的规定，行政机关在实施行政强制措施后，应根据不同情况进行以下处理：对于经查明确实与违法行为无关或者不再需要实施行政强制措施的，应解除行政强制措施；对于属于非法财物的，予以没收等。但在执法实践中，有的办案人员却以行政处罚决定替代行政强制措施处理决定。

综上，《行政强制法》已于2012年1月开始实施，各级动物卫生监督机构应当加强教育培训，不断增强执法人员的依法行政意识尤其是程序意识，改变“查必扣、扣必罚”的习惯思维方式。在执法中应坚持三个必须：目的必须正确；强制行为必须必要；程序必须适当。以规范动物卫生监督行政执法行为，保障公民合法权利，维护社会和谐。

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