浅谈对动物卫生监督行政处罚合法性的认识

孙文洁

（新疆生产建设兵团动物卫生监督所，新疆乌鲁木齐 830063）

《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）等行政处罚法律法规对实施行政处罚的主体资格、处罚内容和处罚程序均有明确的规定，动物卫生监督执法作为行政处罚的一类，应当遵循这些法律法规，同时其作为行业内的执法行为，也应当遵循《中华人民共和国动物防疫法》（以下简称《动物防疫法》）等行业类法律法规对主体资格、处罚内容和处罚程序的相关规定。在实际工作中如何正确理解和把握这三个方面的合法性，不仅是个复杂的理论问题，更是个重要的实践问题。明确其内涵，把握其标准，对于提高动物卫生监督处罚案件的质量与水平，意义重大。在此从上述三个方面谈一下对动物卫生监督行政处罚合法性的认识。

1 主体资格的合法性

动物卫生监督行政处罚作为行政处罚的一个组成部分，其执行组织应具有合法的行政执法主体资格。《动物防疫法》明确了动物卫生监督机构依法负责动物防疫监督管理执法工作的法定职权，因此，确立动物卫生监督行政执法主体资格是依法行政的必然要求。根据宪法和有关法律规定，行政执法主体合法需要具备一定的条件。首先，行政执法主体必须是组织而不是自然人，行政执法人员只是行政执法主体的构成要素，而不是行政执法主体本身。其次，行政执法主体的成立必须有合法的依据，在我国，行政执法主体产生方式主要有两种：一种是国家明文规定建立某一机关或组织承担某种行政执法任务，另一种是国家通过法律、法规授权的方式将执法权直接赋予业已存在的机关或组织。第三，行政执法主体必须具有明确的职责范围，这是相关主体行使权力的空间，也是其活动发生法律效力的空间，任何行政执法主体不能超越自身的职权范围，对其他执法领域的违法行为行使权力。最后，行政执法主体必须能以自己的名义作出具体行政行为并承担相应的执法责任。任何作为行政执法主体的组织都必须同时具备上述四项条件，缺一不可。

2 处罚内容的合法性

《行政处罚法》第十七条规定“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”因此，具有行政执法主体资格的动物卫生监督机构可以依照《动物防疫法》所赋予的职权实施行政处罚，但处罚的内容必须是在涉及动物卫生监督行政处罚的法律、法规、规章及国家机关依法制定的相关规范性文件所设定的权限范围内。如超越法定的权力范围，实施了行政处罚，则该行为为违法行为。在法定的权限范围内进行行政处罚时，必须遵循“以事实为根据、以法律为准绳”的根本原则。要坚持实事求是，必须重证据、重调查研究，使认定的事实完全符合违法案件的客观真相，并有充分的证据予以证实，因为证据是客观事实的真实反映，能够客观、真实地还原违法案件的过程，是行政执法人员认定违法案件事实的重要根据，只有收集到真实充足的相关证据，才能对违法案件、违法的性质和情节的轻重正确认定，从而为准确适用法律法规奠定基础。其次，在违法事实清楚，证据确凿的情况下，实施行政处罚时，适用法律和对案件的定性也必须正确无误。在动物卫生监督行政执法时，适用法律应遵循上位法优于下位法、新法优于旧法的适法原则，所使用的法律依据要具体到条、款、项、目，同时不能出现应该使用某条款，却使用了其他条款的情况，否则，属于适用法律错误。例如，经营依法应当检疫而未经检疫的动物产品，经补检合格的，其违法行为就应当依照《动物防疫法》第七十八条的规定进行处罚，如果仍然使用第七十六条进行处罚，就属于适用法律错误的情况了。要依法正确处理案件，准确判定案件的性质是前提之一，这将直接关系到动物卫生监督行政处罚案件能否得以正确执行。动物卫生监督执法案件的定性必须根据当事人违法行为的事实、情节和社会危害程度，依据《动物防疫法》及相关法律法规中的定性原则进行定性。动物卫生监督机构在实施行政处罚时，还应当注意处罚适当，首先是“法无规定不可为”，即凡是法律没有规定的，就不能做出行政处罚。其次应“过罚相当”，要正确运用自由裁量权，处罚种类和幅度要与违法行为人的违法程度和危害程度相适应，对免于处罚，从轻、减轻处罚和从重、加重处罚的使用应当更加慎重。

3 处罚程序的合法性

在动物卫生监督行政执法中，程序合法是指在实施行政处罚时，应当符合法律、法规和规章规定的程序，在《行政处罚法》中，合法性原则不仅是行政处罚的实体性原则，也是行政处罚的程序性原则。《行政诉讼法》明确规定：具体行政行为违反法定程序的，应当予以撤销或者部分撤销；《行政复议法》也作出了相应的规定：具体行政行为违反法定程序的，应当予以撤销、变更或者确认违法。因此，行政处罚程序的合法性是行政执法目的实现的基本保证。

动物卫生监督机构实施行政处罚时，应当依照《动物防疫法》等相关法律法规所规定的执法行为方式进行，实施的步骤、方式方法、顺序和时效必须符合法律规定。步骤合法是指动物卫生监督机构实施行政处罚的过程符合法律规定，必须环环相扣，不可脱节，并要按法定的顺序进行，每个步骤前后排列有序，不可颠倒。如先表明身份，后实施监督；先取证，后裁决；先裁决，后执行等。方式方法是完成行政处罚程序的外在表现形式，动物卫生监督作为农业行政执法的范畴，其处罚的方式应在《动物防疫法》等法律法规所规定的范围内，采用《农业行政处罚程序规定》所规定的执法行为方式，例如，根据《农业行政处罚程序规定》规定，执法人员在初步调查后，发现违法行为不适用简易程序时，应当填写《行政处罚立案审批表》，并报本级动物卫生监督机构负责人批准立案，这就是行政执法的立案方式。行政处罚程序合法还包括时限合法，例如，《农业行政处罚程序规定》第四十一条规定：农业行政处罚案件自立案之日起，应当在三个月内作出处理决定；特殊情况下三个月内不能作出处理的，报经上一级农业行政处罚机关批准可以延长至一年。这就明确了办理相关违法案件的时限，在此时限内作出的行政处罚才是合法有效的。因

此，行政处罚程序既要保障公正，又要保障和提高行政效率，执法主体的行政执法程序必须在一定的期间内进行，否则无法保障行政处罚行为的公平与效率。《动物防疫法》赋予各级动物卫生监督机构动物、动物产品检疫和防疫监督行政执法的职责。作为行政执法机构，合法性是其履行职责的基本原则，只有在主体资格、处罚内容和处罚程序三个方面达到合法的基本要求，其执法行为才是依法行政的行为，才能有效促进动物卫生监督行政法规的实施，保障动物卫生监督行政管理秩序的正常运转，真正起到促进养殖业健康发展，维护社会公共安全的作用。

[1]全国人民代表大会.中华人民共和国行政处罚法[Z].中华人民共和国主席令[1996]63号.北京：全国人民代表大会，1996-03-17.

[2]全国人民代表大会.中华人民共和国行政诉讼法[Z].中华人民共和国主席令[1989]16号.北京：全国人民代表大会，1989-04-04.

[3]全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国行政复议法[Z].中华人民共和国主席令[1999]16号.北京： 全国人民代表大会常务委员会，1999-04-29.

[4]农业部.农业行政处罚程序规定[Z].农业部令[2006]63号.北京：农业部，2006-04-13.

[5]全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国动物防疫法[Z].中华人民共和国主席令[2007]71号.北京： 全国人民代表大会常务委员会，2007-08-30.

[6]陈向前.动物防疫行政处罚法学[M].呼和浩特：远方出版社，1999.