基层疾控机构应对突发公共卫生事件的建设策略

刘文武 杨 蓉 涂小寒

（1 遂宁市疾病预防控制中心，四川 遂宁 629000；2 遂宁市中心医院，四川 遂宁 629000）

“非典”危机后，相继发生了禽流感、三鹿奶粉事件、甲型流感等突发公共卫生事件危机。国家加强了对疾控机构基础建设，但基层（县级）疾控机构应对突发公共卫生事件能力建设仍存在薄弱环节。本文通过基层疾控机构应急建设现状分析和阐述并提出建设策略。

1 基层疾控机构应对突发公共卫生事件建设中的主要问题及原因

1.1 检测设备配置不足

在市场经济转型时期，政府投入不足，致使基层疾控机构监测检验手段落后，设备配置不足。基层疾控机构中检测设备多是80、90年代初购置，停留在一般检测项目上，制约疾控机构对突发事件的处置。疾控购置设备靠有偿服务收入，购置检测设备用于有偿服务项目，未考虑突发卫生事件需要。

1.1.1 投入设备购置资金不足

国家加大了对省、市级疾控机构应对突发公共卫生事件建设投入，但对基层疾控机构投入较少。比对《省、地、县级疾病预防控制中心实验室建设指导意见》[1]建设标准，确定了疾控机构设备装备种类和设备数量，测定出县级疾控机构A类设备资产标准为206万元、B类设备410万元、C类设备368万元。2006年卫生部对2003～2005年中央财政补助地方公共卫生专项资金投入建设调查显示：县级A类设备东部配置最高，为60.4%；西部为25.3%。B类设备县级为23.9%；C类设备县级西部为15.5%[1]。由此可见，设备配置A类中西部县级疾控机构均未达到标准配置的基本要求；B类设备资产配置县级均未超过30%；以中西部最为突出；C类设备配置县级都没有超过20%，与标准要求差距甚远。

1.1.2 设备配置种类少

从疾控机构检测能力上看，按照《省、地、县级疾病预防控制中心实验室主要仪器设备装备标准》县级疾控机构实验室主要仪器需要装备75种[2]；调查显示，县级疾控机构的设备配置为17～27种。其中用于突发公共卫生事件应急处置设备配置数量县级缺口达到了53.1%[1]。这与县级实验室A类检测项目121项和B类检测项目61项严重不匹配。

1.2 人力资源配置较少，结构不合理

1.2.1 人力资源不足

基层疾控机构人力资源配置受人事制度和分配制度改革影响，人员编制少，配置不合理。2005年底，疾病预防控制中心卫生技术人员大学及其以上学历只占15.6%，无卫生专业学历者有9.9%[3]。疾控机构在2002～2005年期间，全国疾控人员减少了3831人，下降了1.79%，西部市县级两级疾控机构分别减少了5.8%和4.68%；呈现出越是基层，人力配置降低幅度越大的特征。原因是现有卫生体制下传统的“重治轻防”，从事疾控等公共卫生工作的人员与医务人员相比，社会和经济地位低，对优秀人员缺乏吸引力。

1.2.2 应急管理人员缺

卫生应急管理人员是卫生应急指挥、协调、运转中枢，其素质和能力直接关系到突发公共卫生事件预防、响应、处置。各县级行政部门成立了应急管理办公室、但由于人力资源配置少，多数是兼职，素质不高，相应业务管理、质控、应急管理等业务管理专职人员全国县级平均只有2.65人[2]。县级疾控机构设置的专职卫生应急管理部门较少，多数是兼职和分专业承担。

1.3 投入保障机制不健全

由于各种原因，财政投入和创收政策逐年萎缩，有偿服务范围缩小，导致疾控机构提供公共产品变相沦落为准公共产品乃至个人消费品。必然使基层疾控机构公共职能难以有效落实。捉襟见肘的政府补偿，无法合理配置应对突发事件所需的设备和物资。经测算，2006年全国市、县疾控机构开展突发公共卫生事件处置仅工作仪器配置经费缺口16.9亿元，缺口比例达到了52.8%[4]。因此，导致基层疾控机构在应对突发事件能力建设上缺乏经费保障，工作经费的投入机制不健全。突发事件的应对，往往是事件发生后，政府才给予一定处置经费，或事先由基层疾控机构垫支处置经费，事后再给予一定补助。致使应急资金补偿严重滞后，还有被挪用、挤占和蒸发的危险。

1.4 突发公共卫生事件风险评估预警体系不健全

基层疾控机构应急响应能力不足，突发事件的事前监测和风险评估没有开展或没有形成体系，预警机制由于人员、设备和经费等因素制约而未落实，对事件上报和分析产生了较大的时间迟滞；信息通路不畅，缺乏统一危机监测预警标准与共享机制，无法使已有的数据、信息为应急决策服务；没有建立科学的、连续的、系统的信息采集和有效的预测预警体系，无法满足突发事件的预警及应急处治需要。

1.5 缺乏有效的指挥与协调力

应对突发公共卫生事件过程中，社会上都认为是卫生部门的事情，缺乏对《突发公共卫生事件应急条例》及《突发事件应对法》的理解和贯彻落实，法律意识淡薄。处理重大突发公共卫生事件时，出现多头领导，各自为政，职责不清，资源分散，未形成高效的运转机制；应急指挥决策系统不完善，部门与部门之间，部门与地方之间缺乏统一规划，无法有效衔接，往往是靠政府领导人的指挥调动起关键性作用，而不是依靠一套成熟的机制[5]。客观上造成了对各种危机事件缺乏宏观性的总体考虑，导致政府对危机事件的处理往往是撞击—反射式的被动反应模式。

2 基层疾控机构应对突发公共卫生事件建设的对策建议

2.1 转变观念，强化危机常在意识

危机时常可能发生，且不可回避。危机管理已在世界上形成共识，很多国家都有自己的危机管理制度。食物中毒、核辐射和新发传染性疾病、地震等灾害可随时发生成安全危机。突发危机事件从本质上来看不可怕，可怕的是由于事件危机应对上的延误与效率低下导致的公众信心危机。这种危机一旦蔓延，会破坏国家、社会的发展与稳定。基层疾控机构要转变观念，要有敏感的危机管理意识和预防为主工作理念，做到未“病”先防。

2.2 加大政府投入，建立稳定的财政保障机制

2.2.1 重视仪器设备投入

要提高快速应急处理能力，各级政府一定要高度重视，增加投入，为配置适合基层的较先进仪器设备，提高基层疾控应对突发公共卫生事件快速反应能力和检测诊断能力。

2.2.2 强化工作经费保障

充足的工作经费和处置突发公共卫生事件的经费是疾病控制机构完成公共职能的基本条件。政府应将突发公共卫生事件的风险评估费用纳入财政预算，使其放弃有偿服务，积极开展突发公共卫生事件风险评估和预警，更好地落实应对危机管理。

2.2.3 建立应急储备基金

突发事件种类多，所需的设备、药品、物资以及技术等不一样，有的事件目前还没有发生过，更没有相应的技术、物资、经验准备。因此，政府还应根据情况做好应对不同的、预料之外的突发事件准备，建立常年的储备基金以弥补日常突发事件处置的不足和其它未预知事件发生时所用。

2.3 建立人力资源的投入和培训机制

2.3.1 明确人力资源配置标准

落实人员编制。按照人力资源的配置原则：一是德才兼备原则；二是公开、平等、竞争、择优原则；三是人力资源的市场化配置原则[6]，落实县级疾控机构人力资源配置参考标准，①服务人口＞80万，机构编制数60～70人；②服务人口40～80万，编制40～60人；③服务人口10～40万，编制25～40人；④服务人口＜10万，编制15～25人[7]。进行配置，可满足疾控工作需要。

2.3.2 加大人才培训力度，提高人力资源能力

为了维持人力资源的价值，一个组织只有依据社会和环境发展要求，持续不断地投入人力资源，强化其知识、技能与态度，才能适应变革的压力，发挥人力资源的价值[8]。一是强化专业骨干专题培训，为基层培养突发卫生事件处理的指挥人员。二是加强卫生人员培训。鼓励新参加工作、低层次人员参加培训，提高基层卫生人员的素质。三是建立医防人员互派学习机制，使卫生工作者均能掌握疾病控制与临床医学知识。四是强化卫生应急专家作用，定期对专家进行培训、考核和充实。

2.3.3 建立激励机制

基层机构建立人员能进能出、职务能升能降、充满生机与活力的人才运转新机制。结合绩效考核，做到能者上、平者让、庸者降，调动人员积极性，营造竞争氛围，为优秀人才创造空间。

2.4 健全风险评估和预警机制

防范突发事件的发生，日常的传染病预防和突发公共卫生事件防范是控制事基础。建立各项应急监测数据库，开展日常的数据信息的采集，并通过对数据进行汇总，及时对信息作出研判、评估，形成事件预警报告，提供给政府决策。

2.5 建立应急物资储备机制和调配机制

突发公共卫生事件所需应急物资量大、质高、品种杂，以县区为单位储备易造成物力和财力巨大浪费，又难以把握储备品的种类、数量和质量。建立灵活的物资储备和调配机制，有助于快速应对各种紧急情况，缓解事发地区物资紧张。省级要掌握市县的应急物资储备动态，实行省内区域储备或相互调配制度，有利于资金、物资的合理有效利用[9]。

2.6 建立应急信息共享平台

针对现代突发公共卫生事件特点，不同的应急信息应实现不同区域的联动共享，特别是同一地区上下级疾控机构和相关的军队、民航、铁路等专业机构，应实现应急信息共享。组建应急信息平台，明确分级责任，减少指挥层次，优化结构布局，动态使用应急信息平台，使共享应急技术组合成为能够适应突发公共卫生事件应急指挥的需要，指挥灵活、响应迅速、区域联动一体的公共卫生安全屏障[10]。

2.7 强化媒体沟通

从现代政治传播学的角度说，信息就是一种权力。披露信息实际上等于是一种权力的社会分享过程。这种权利的分享到什么程度、以什么方式，都需要制度来保障[11]。在公共危机的报道中，不要更多地从政治、社会经济角度进行报道，媒体对疾病或突发事件或疫情的报道政治化会加剧政府与市民的紧张关系甚至冲突[12]。过度信息公开也会妨碍突发事件的应对，注重媒体沟通和信息管理，通过媒体向广大公众传授政府在应急过程中的态度，提高公众的心理承受能力和自我防范意识，配合政府及其疾控机构开展突发事件，真正做到群防群治。

3 讨 论

2008年汶川特大地震，党中央提出确保大灾过后无大疫，给基层疾控机构应对突发事件带来了巨大的压力和挑战。公共卫生应急建设是国家一项长期战略任务，是国家安全和国家利益的一部分。公共卫生应急能力在公共卫生整体建设中具有不可替代的作用，是疾病预防控制综合科技实力的反映。目前突发公共卫生事件的应急能力建设与社会经济发展、公众需求不相适应。 有效应对突发公共卫生事件是疾控机构能力的重要标志，是群众高度关注，政府考察和衡量疾病预防控制机构工作能力的关键；以疾病预防控制为核心的卫生应急服务，成本－效益最佳、最值得政府全力投入。实验室检测是疾病控制工作的重要组成部分，是成功处置突发公共卫生事件的技术支撑；适宜的人力资源的配置是突发事件处置的首要条件。在与媒体沟通方面，俄罗斯多部涉及应急的法律都对新闻媒体在紧急状态期间的职责做出了规定，以保证媒体发挥正面、积极的作用[13]。主动与媒体交流沟通，建立权威公众信息发布渠道，强调专家对危机技术判断和政府的应对措施，掌握舆论主动权，通过媒体正面引导，公众知情，共同堵源，更好地配合所采取的应急措施。

面对错综复杂的灾害风险，无论是远忧还是近虑，必须坚持科学发展观，加大对基层疾控机构应对突发公共卫生的能力建设和应急管理，努力提高应对各种突发事件的能力和水平，为推进现代化建设和构建和谐社会打造安全屏障，降低突发公共卫生事件对社会经济建设的影响，提升政府公信力。

[1] 省、地、县级疾病预防控制中心实验室建设指导意见.卫生部办公厅、国家发展与改革委员会办公厅.卫办疾控发[2004]108号.

[2] 王陇德. 实验室建设与管理[M].北京：人民卫生出版社,2005：158-160.

[3] 卫生部人事司.2006中国卫生人力报告[M].北京：中国协和医科大学,2007：102.

[4] 疾病预防控制体系建设研究课题组.疾病预防控制体系建设研究报告-规范管理[M]北京：人民卫生出版社,2007：126.

[5] 孔竞,马敬东.突发公共卫生事件应急机制中主要问题及原因分析[J].中国卫生事业管理,2009,25(3)：208-210.

[6] 吴江,胡冶岩.公共部门人力资源管理[M].北京：中共中央党校出版社,2003：54-58.

[7] 疾病预防控制体系建设研究课题组.疾病预防控制体系建设研究报告-规范管理[M].北京：人民卫生出版社,2007：119-120.

[8] 张成福,党秀云.公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社,2007：182

[9] 高广辉.加强基层疾控中心建设 提高突发事件应对能力[J].中国医学杂志,2007,5(10)：26.

[10] 吴雄杰.王赤才.陈文亮.中国公共卫生安全屏障建设[J].军事医学科学院院刊,2006,30(1)：457-460.

[11] 徐凤兰,周玉兰.突发公共卫生事件与媒体应对策略[J].新闻实践,2007(11)：26-27.

[12] 李希光,周敏.艾滋病媒体读本[M].北京：清华大学出版社,2005：143.

[13] 袁仲华.部分国家突发公共卫生事件应急模式分析[J].中华现代医院管理杂志,2007,5(3)：65-66.