2011年新闻报刊领域法规工作综述

杨 颖

期刊出版法规
Laws & Regulations

2011年新闻报刊领域法规工作综述

杨 颖

2011年，对于新闻出版法制建设来说是丰收的一年：首先，在报刊管理方面发挥基础作用的重要行政法规《出版管理条例》修订完成；其次，《出版物市场管理规定》等重要规章相继修订，发布了《关于严防虚假新闻报道的若干规定》等规范性文件，有力促进了报刊管理；第三，规范性文件清理工作取得突破性进展，新闻出版总署首次公布了现行有效的规范性文件目录。以上事件标志着中国特色社会主义新闻出版法制体系初步建成。

一、完成《出版管理条例》修订工作

2011年3月19日，温家宝总理签署国务院令，公布了《国务院关于修改〈出版管理条例〉的决定》（第594号令）和《国务院关于修改〈音像制品管理条例〉的决定》（第595号令），均自公布之日起施行。

此前实施的《出版管理条例》、《音像制品管理条例》是2001年底颁布的，这两部行政法规是我国新闻出版管理最重要、最基本的法规依据，在规范出版单位依法经营和新闻出版行政部门依法监管、打击非法出版活动等方面发挥了重要作用。同时，也应看到，条例实施近十年来，是出版业取得重大变化的十年：新闻出版体制改革取得重大进展，体制机制发生显著变化；新闻出版产业实现跨越式发展；以网络出版为代表的新媒体、新业态发展迅猛；行政管理体制改革不断深入，出版行政部门的职能得到根本转变。为适应新形势的变化，迫切需要对原条例予以完善。《出版管理条例》的修订自2004年已连续8年列入国务院立法工作计划，《音像制品管理条例》也从2008年列入国务院立法工作计划。为修改好这两个条例，总署近年来开展了广泛深入的调研，直接听取了许多基层管理部门和行业单位的意见、建议，形成征求意见稿后，还在互联网上公开征求了社会各方面的意见。此次国务院颁布修改的两个新条例体现了发展的要求、时代的要求和管理的要求，是全行业的经验总结和智慧结晶，是新闻出版法制建设的一件大事。

新修订的《出版管理条例》主要有以下七大亮点：

（一）体现新闻出版体制改革和产业发展的要求，增加对出版单位分类管理的规定。一是在相关条款中增加关于出版产业的表述；二是按照事业单位法人和企业法人类别对出版单位进行分类，在设立、变更、注销等程序方面分别作出不同规定。

完善准入制度及监管措施，增加有关监督管理的专章规定。出版单位的法人准入、产品准入、人员准入、岗位准入这四大准入制度是出版管理的基本制度。由于现行《出版管理条例》的体例限制，除法人准入制度外，其他监管制度在行政法规中并无体现。随着依法治国方略的深入实施，新闻出版系统已经全面完成了政企分开，新闻出版行政机关的职能发生根本转变，行政管理方式发生重大变化，迫切需要完善行业监管制度。新条例总结了长期以来新闻出版行政管理的经验，增加了监督管理专章，强化了新闻出版行政部门的监管职责，明确了质量检查制度、综合评估制度和出版从业人员职业资格制度，在法规层面完善了四大准入制度，为依法开展报刊综合质量评估制度、建立退出机制奠定了坚实基础。

（三）巩固行政审批制度改革的成果，取消部分审批项目，缩短审批时限。如为提高审批效率，将出版单位设立、变更的审批时限由90日调整为60日，同时，依据国务院有关决定，明确规定出版单位变更资本结构、设立分支机构等事项须经审批。

（四）鼓励出版物“走出去”和文化创新、服务三农，完善国家支持鼓励的规定。新条例充实了支持、鼓励的出版物范围，增加了对推进文化创新、促进国际文化交流以及服务农业、农村和农民，促进公共文化服务有重大作用的出版物的支持和鼓励。

（五）加强行政执法，完善法律责任。随着新闻出版改革的深入，出版单位结构调整增多，新条例完善了出版单位中止及终止出版活动的退出机制，避免出版单位多年来“只生不死”的局面；此外，根据多年执行实践反映的问题，新条例在违法行为处罚数额、出版物质量处罚、吊销人员资格等方面完善了法律责任的有关规定。

二、积极开展规章规范性文件制修订工作

（一）在规章立法层面，2011年3月至4月，新闻出版总署相继公布了新修订的《出版物市场管理规定》、《订户订购进口出版物管理办法》、《音像制品进口管理办法》等3部规章。新修订的这三部规章与国务院修订颁布的《出版管理条例》相衔接，进一步落实中国的入世承诺，调整了有关出版物发行单位的准入门槛，进一步向外资开放了出版物发行市场。

（二）在规范性文件层面，总署2011年共发布出台规范性文件10余件，其中，涉及报刊管理的主要有《关于严防虚假新闻报道的若干规定》、《新闻采编人员不良从业行为记录登记办法》、《关于进一步加强出版单位总编辑工作的意见》等文件，简要介绍如下：

1.为加强对出版单位总编辑的职务规范，总署发布了《关于进一步加强出版单位总编辑工作的意见》（新出政发[2011]5号），进一步明确了包括报刊在内的出版单位总编辑的岗位设置、任职条件及工作职责。

2.为加强对新闻采编人员的管理，建立不良从业行为记录制度，总署发布了《新闻采编人员不良从业行为记录登记办法》（新出政发[2011]8号），明确了新闻采编人员不良从业行为的类型以及给予不良从业行为记录的条件、程序、记录结果公布查询等事项。

3.为切实维护新闻传播公信力，从源头上防止新闻造假，总署发布了《关于严防虚假新闻报道的若干规定》（新出政发[2011]14号），明确了新闻记者开展新闻采访活动的行为规范以及新闻机构建立健全内部防范虚假新闻管理制度的具体要求，并明确了新闻出版行政部门的处罚措施。

三、系统清理公布现行有效规范性文件

规范性文件清理工作是完善法制的重要环节，该项工作于2011年取得了突破性进展。新闻出版总署不仅继以往工作成果，公布了《新闻出版总署废止第五批规范性文件的决定》，还下决心系统清理了新中国成立以来新闻出版领域上千件规章、规范性文件，开创性地公布了《新闻出版总署现行有效规章目录》及《新闻出版总署现行有效规范性文件目录》。截至2010年底，新闻出版总署负责实施的现行有效的规范性文件共251件，其中涉及报刊管理的有50余件。现行有效规范性文件目录的公布，无论是对新闻出版管理者还是对从业人员均有重要意义，未公布有效的文件今后不得作为管理部门行政执法的依据。

四、中国特色社会主义新闻出版法制体系初步建成

2011年，是中国特色社会主义法律体系形成之年。新闻出版领域两大条例及有关规章的颁布，以及规章规范性文件的系统清理完成，标志着我国新闻出版法律体系已经形成，这是中国特色社会主义法律体系的重要方面。

目前，新闻出版领域已经初步建成以宪法为指导，以《出版管理条例》、《音像制品管理条例》、《印刷业管理条例》三部行政法规为核心，以《报纸出版管理规定》、《期刊出版管理规定》、《音像制品出版管理规定》、《电子出版物出版管理规定》、《互联网出版管理暂行规定》、《复制管理办法》、《出版物市场管理规定》等25部行政规章为配套，以及250多件规范性文件为补充，内容涵盖了出版、新闻报刊、印刷复制、市场监管和行政执法等众多领域，有中国特色的社会主义新闻出版法律制度体系。新闻出版法律制度的不断完美，为坚持依法管理、加强社会监管、推动改革发展以及有效维护国家意识形态安全提供了良好的制度基础。

(作者单位：新闻出版总署法规司)

应信息时代新技术发展的需要，反映新技术、新业态的管理要求。随着新业态的发展，

已成为出版业的重要力量。如何在条例中体现网络出版管理的内容，是本次修改中的重点问题之一。经反复研究，考虑到设立网络出版单位的具体审批条件和其管理要求与传统出版单位有所不同，新条例在附则中作了授权规定，授权由总署按照新条例的原则另行制定“网络出版审批和管理办法”。