政策分析的逻辑程序

杨成虎

（北京信息科技大学 公共管理系， 北京 100192）

一、引论

对于西方绝大多数政策分析者而言，处理复杂的政策问题需要一套系统化的操作程序，以此来限制和缩小政策分析过程中的主观任意性。但他们似乎很少讨论政策分析程序背后的认识论依据，对于政策分析应包含的关键环节，他们的看法似乎也不够科学和完整。

20世纪80年代，我国开始引进西方的政策科学，并将其归入政治学或公共行政学的范畴，[1]由于对西方公共政策研究领域的了解具有很大的偶然性、滞后性以及逻辑跳跃性，[2]我国政策分析的文献普遍没有对“政策（过程）研究”（policy studies）和“政策分析”（policy analysis）做出区分，甚至将政策运行过程的描述混同于政策分析的程序，[3]（P186－187）以至于特定问题的政策制定者和研究者在研读了政策学所提供的理论和方法后，对如何制定或分析公共政策仍茫然无知。[4]因此，我们对看似“常识”的政策分析程序重新进行“分析”仍然是很有必要的。

二、主要文献回顾

自哈罗德·拉斯韦尔于1951年创造性地提出“政策科学”的概念以来，经过半个多世纪的发展，西方公共政策研究领域逐渐形成了“政策研究”和“政策分析”两种不同的路径。[5]（P14）前者是“关于政策和政策过程的知识”（knowledge of policy and policy process），旨在通过描述性和解释性方法来帮助人们更好地理解现实中的政策制定过程；后者是“关于政策过程中和用于政策过程中的知识”（knowledge for and in policy process），旨在生产可用于解决政策问题的知识、方法和工具。对于那些将公共政策视为一种政治研究途径的学者而言，最简单、最有效的方法是将政策过程分解为一系列不连续的阶段和子阶段分别进行研究，亦即采取由拉斯韦尔开创，中经加里·布鲁尔、查尔斯·琼斯、詹姆斯·安德森等学者的倡导和完善而发展起来的“政策过程阶段论”，以此对现代国家的政策实践做出合理的建构和解释，从而为人们认识和理解复杂政治现象提供一个简化的模型；对于那些具有很强的定量分析背景并受过专业训练的学者而言，运用现代科学技术手段帮助“委托人”（政府）解决公共问题，寻求可行的行动进程，进而设计出最佳的政策方案，才是真正有价值的知识创造。因此，遵循逻辑上合理且具有一定可操作性的科学研究程序是“客户取向型”（clientoriented）政策分析的核心特征之一。

尽管政策分析者面临的问题千差万别，每次拥有的资源条件也不相同，从而使特定的政策分析缺乏共通之处，但形形色色的政策分析均具有大致相同的环节。美国兰德公司的爱德华·奎德提出了一种颇具代表性的观点：政策分析的先后次序虽然依赖于被研究的问题及其情景，但无论问题属于何种性质，政策分析过程都要包括五个逻辑上相联系的阶段：规划问题、寻找备选方案、预测未来环境、对备选方案的影响制作模型、评估备选方案。[6]（P47－48）奎德还认为，政策分析是一个反复的模型，其中问题要被反复陈述直至目标明确，搜索和评估方案的过程也需要不断重复，直至分析者将时间和金钱全部用光为止。哈佛大学的斯托基和泽柯豪瑟放弃了对政策分析程序的上述“刚性”要求，认为不必一步一步地按上述程序工作，但以下五个环节须在一项分析中有所体现：确定基本问题和要追求的目标、设计可能的备选方案、预测备选方案的结果、确定衡量结果的标准、指出行动的选择取向；[7]（P5－6）帕顿和沙维奇“吸收了许多对政策分析相互重合的描述，并根据自己的经验”创建了一个六步程序：界定问题（认定及细化问题）、建立评估标准、确认备选方案、评估备选方案、展示和区分备选方案、监测和评估政策实施（如图1所示）。[8]（P43－44）还有一些大同小异的观点，这里不再逐一列举。

图1 帕顿和沙维奇的政策分析程序模型

在政策分析的真实世界里，受资源和信息等方面的约束，分析者没有必要也不可能坚持过于严格的程序，因此，斯托基和泽柯豪瑟放弃了对程序严格性要求的见解是正确的；帕顿和沙维奇提出的政策分析程序具有很强的开放性、包容性和灵活性，比如，将建立评估标准看作较前期的工作，实际上是将政策行动的目标状态直接作为政策方案评估的依据，从而避免了将目标与评估相分离的弱点；同时它还允许分析者通过个人的经验设计自己的政策分析步骤。我们也注意到，奎德、斯托基、帕顿等人提出的政策分析程序没有将“政策问题的成因分析”作为一个独立环节予以确认并进行系统阐述，而这恰恰是政策分析中最重要也最具挑战性的环节。

上述政策分析家之所以没有将政策问题的成因分析作为一个独立环节，原因固然很多，但无疑与他们所遵奉的哲学思想或认识论有着相当密切的联系。帕森斯指出，政策分析专家较多地受卡尔·波普尔批判哲学的影响，“在波普尔看来，知识是永远没有穷尽的，所有理论都是暂时的，是猜想性的。知识增长的过程是一个提出试探性理论，用可能的实验排除错误，最后又出现新的问题的过程。这一过程可以描述为P1→TT→EE→P2。这里的P1指最初的问题，TT指试探性理论和试验性解决方案，EE是排除错误的工作，P2是理论更新后出现的问题。在社会领域，这个模型启发了波普尔，社会进步不是那种剧烈的或整体的变化，而大致是一种不断试探、发现错误的试验”。[9]（P49）波普尔拒斥社会科学领域中的“决定论”和“独断论”，认为社会进化过程是一连串不存在因果规律的现象的先后继起，这种先后继起只存在趋势，而不存在“与物体运动相类似的社会运动，所以不可能有那种规律”，[10]（P91）因而人类解决政策问题的过程与其说是一个探求规律和真理、寻求完美解决方案的过程，不如说是一个理性“说服”和“反驳”的过程；既然不存在如实证主义方法论所主张的完全、严格的因果规律性，自然不需要枉费心机地对政策问题的成因和根源做出分析。

建立在波普尔批判哲学基础上的政策分析程序确实有其合理性，比如以问题为中心的分析观、将“理性争论”贯穿于政策分析的每一个环节，但我们不必全盘接受波普尔的“非决定论”世界观及其对因果律的否定，如果我们只能看到纷繁芜杂的社会现象而无法窥测到隐藏在其背后的本质和因果关系，那么就只能迷失在社会进化的独一无二、不可重复的表象之中。

虽然很多政策分析家都倾向于将批判哲学作为其认识论依据，务实的政策分析者却未必如此，他们对政策问题的成因分析似乎更为强调。比如，韦默和维宁将政策分析过程区分为“问题分析”和“解决方案分析”两个部分，前者包括理解问题、选择和解释相关的目标与约束、选择解决方法，后者包括选择评价标准、说明备选政策、评价备选方案、推荐行动；[11]（P248）沃恩和巴斯直接将政策分析者比拟为在急症室里工作的医生，将政策分析程序比拟为医生的诊治过程，即“评定→诊断→开处方→预言→评估→报告”。[12]（P10－18）

三、政策分析的七步流程论

综合以上学者们的看法，我们将政策分析程序划分为以下七个阶段（如图2所示）。需要指出的是，政策分析者常常与决策者（委托人）在现实中是相对分离的，因此“七步流程论”不是固定的程序，而是一个启发性的参考框架。

图2 政策分析的七步流程模型

（一）确认（构建）政策问题

政策分析者面临的常常是一个指派或委托给他并需要在短期内迅速完成的既定问题，或者是客户体验到的问题表症，甚至是一个错误的问题（伪问题）。因此，政策分析者的首要任务是确定“真正的问题是什么”。由于政策问题的复杂性，很少能够透过表象直接看到实质，且任何一种问题的提法都暗含着对问题成因的判断以及对问题解决途径的设想。因此，政策分析者要敢于质疑和反诘，“问题会不会是假象”，“会不会最初的这种提法是不恰当的”，回答的方法是“针对问题提出问题”。在充分地提问后，分析者就可以有目的地、大量地收集资料，特别是关于该政策问题症状的公共讨论以及与之相关的现行政策的历史，[12]（P249－250）然后使用科学的方法（比如统计分析）对资料进行分析，通过再次回答以上问题来确认问题的真伪：如果客户提出的是一个伪问题，政策分析者就需要解释清楚其中的原委；如果问题确实存在，分析者还要调查不同个人和团体的立场和影响力，比如，“谁关心这个问题”，“为什么他们关心这一问题”，“该问题与他们的利害关系怎样”，“他们影响决策的权力有多大”等。当政策分析者能够回答自己的提问时，问题也许变成另一个样子，而其中的意蕴可能也彻底改变。可见，“问题构建可以提供与政策相关的知识，这些知识对支撑问题定义的基本假设提出质疑……问题建构有助于发现隐含的假设、判断成因、勾画可能的目标、综合冲突的观点以及设计新的政策选择方案”。[13]（P15）

（二）分析政策问题的成因

在确认政策问题之后，政策分析者首先要对问题的成因做出全面、细致而科学的研究。由于这一阶段的工作质量直接关系着此后全部工作的成败，如果拥有的资源不多，分析者应尽量将资源投入到这一阶段上来。为了找到问题的症结所在，沃恩和巴斯建议按照如下三个步骤来展开：建立若干个与问题症状存在某些一致性的竞争性假设，这些假设必须与观察到的症状相一致并合乎逻辑；寻找证据，以确定是否有某一假设最有可能对症状做出解释，找到充分的理由尽可能多地否定其他竞争性假设；进一步收集证据，对做出的诊断进行追踪检查。[12]（P41）不过，“建立竞争性假设”的前提是找到影响政策问题的所有因素，而事物之间的普遍联系决定了任何一个政策问题都必然是众多因素交互作用的结果。因此，政策问题成因分析在程序上还应当包括系统查找政策问题的影响因素以及构建政策问题的形成机理。依据这一认识，我们将政策问题成因分析的逻辑操作程序分为三步：一是系统查找问题的影响因素。分析者既可以通过激发并利用他人的思维（比如，头脑风暴法、专家判断法、德尔菲法、边界分析法），也可以借助现有的成熟的理论（比如，用外部性理论分析环境污染的成因），还可以通过自己的独立判断，通过细致的横向分析和深入的纵向分析，从多个方面查找政策问题的成因。二是辨识真正的影响因素并将其归类。分析者可以通过了解政策问题的历史、细致的政策问题调查、审慎地审视各种因果陈述背后的逻辑，借助于层次分析法等定性定量方法，剔除虚假陈述（factoid），评估合理（plausible）因素，确定可行（actionable）因素；在此基础上将“可行”因素（即在现有条件下可以消除的因素）分别归入以下三种类型：政策问题的根源、政策问题的直接影响因素以及间接影响因素，三类影响因素之间的逻辑关系如图3所示。三是构建政策问题的形成机理。也就是将已经明确归类的各种因素重新放回到已建立的问题与因素的关系链条中，借助在因素归类过程中对各因素所处地位和作用的细致分析，阐述特定政策问题在根源的作用下、在直接影响因素的促发下，发生和发展的过程及其所产生的可能后果，然后将间接因素标注到相应的直接影响因素上。为了使政策问题的形成机理易于理解，也为了使得构建过程能够程序化，分析者可借助多个模型（特别是“箭形图”）来完成这一过程，并将模型作为政策交流的重要手段。

图3 政策问题的影响因素归类

（三）确定政策目标

确定政策目标的过程主要是帮助决策者澄清目标，并最终确定“在哪些方面解决政策问题，将政策问题解决到何种程度”的过程。在明确政策问题的根源、直接和间接影响因素以及政策问题的形成机理之后，分析者已大致能够辨识出那些通过政策行动可以消除的根源或影响因素，这就是政策目标的来源。毫无疑问，对于特定的政策问题而言，最为理想的政策目标是完全解决政策问题（“治本型”或“标本兼治型”政策目标），但人类的有限理性与信息不完备、不对称的永恒性以及政策问题的无限性与政策资源的有限性矛盾，决定了这一目标很难实现。因此，部分解决或暂时缓解政策问题（“治标型”政策目标）就成为“令人满意的”标准。决策者通常并不清楚政策目标，或者在政策目标上与分析者的看法存在分歧，甚至出于政治策略上的考虑而故意掩盖政策目标，此时，政策分析者不能“闭门造车”，将政策目标视为一种已知的假设，而要与决策者进行反复沟通，不仅要帮助决策者澄清政策总目标（goals），即“在哪些方面解决政策问题，将政策问题解决到何种程度”，而且要将总目标转化为一系列更为明确的子目标或具体目标（objectives），还要进一步明确所要达到的各子目标的标准（criteria）和测量指标（measures）。[8]（P186－187）政策分析者自然不希望目标、标准和指标过于繁复，但政策目标在绝大多数情况下都是多元（类别）和多重的，因为唯有如此才能将不同团体、不同类别的利益和利害加以综合考虑。然而，多元的目标和多重的标准也会带来麻烦，特别是当各目标和标准之间发生冲突之时。此时，政策分析者就不得不从伦理和政治的角度考虑问题，不得不对公众、委托人（政府）和自身的价值观进行有效地整合，妥善地将既相互依赖又相互冲突的各种价值观转化为政策目标和标准，并在目标和标准中体现政策目的。

（四）创制备选方案

如果说“确认政策问题”解决的是“是什么”的问题、“分析政策问题的成因”解决的是“为什么”的问题、“确定政策目标”解决的是“做什么”、“为谁做”的问题，那么“创制政策备选方案”要解决的则是“如何做”的问题（包括“谁来做”、“什么时候做”、“在何地做”、“怎样做”等问题），以便供委托人做出抉择。对于政策方案的创制方法，西方政策分析者提出了很多有价值的看法，比如，韦默和维宁介绍了政策备选方案的4个基本来源，[7]（P267－269）帕顿和沙维奇归纳了政策方案产生的10种方法，[8]（P233－244）似乎只要问题清楚、目标明确，分析者就可以在漫不经心之际获得备选方案。事实上，备选方案是由问题成因和政策目标决定的，它们在很大程度上决定了政策方案的搜寻边界，因此，政策分析者需要在前两步工作的基础上针对要消除的根源或影响因素，提出相应的策略、手段或措施，然后对这些策略、手段或措施进行有机组合，才能形成能够全面实现特定政策目标的方案轮廓。构思方案轮廓类似于科学发现的过程，具有很强的创造性，但也并不是没有共通的途径。其一是从既有的处理相同或类似问题的方案中，通过模仿和综合获得方案创意；其二是在科学理论的指导下构建“理想的”（ideal type）政策方案，然后剔除那些与资源、环境约束明显不符的因素，进而获得方案创意；其三是激发并利用他人的思维（头脑风暴法、专家咨询法等），以避免个人经验和知识的局限性。构思政策方案轮廓需要“大胆假设”，设计方案细节则需要“小心求证”，即在方案轮廓的基础上，围绕要落实政策标准和指标，结合所能运用的政策资源和外部政策环境，对轮廓设想中的各种方法、措施在实际中如何运用予以统筹安排和协调，形成可操作的政策方案。

创制政策方案是一个追求满意的过程，分析者既不能饥不择食、慌不择路，只提出一种解决方案，这将造成以后阶段的“霍布森选择”（没有选择的选择），但也不能过分求全，企图寻找到所有的方案，受时间和资源的约束，保持“理性的无知”反而是理性的。此外，在创制政策方案的过程中，分析者既不能只使用自己熟悉的政策工具，结果“拥有的惟一工具是一把锤子，那么所有的问题都像钉子”，[8]（P50）也不能过早地排除“不行动（维持现状）方案”，因为不行动可能是“小错”；而创设出不解决政策问题的方案可能是“大错”，而且在某些情况下（比如，行动的成本大于收益），不行动方案可能是最好的选择方案。

（五）政策方案可行性研究

政策方案可行与否，不仅取决于其结构是否具有逻辑上的完备性和一致性，能够经受得住逻辑分析和逻辑推导，更取决于其能否经得起实践经验的反复检验。因此，可行性研究首先要分析政策方案的逻辑可行性，即审视政策问题、政策目标和行动规划是否具有内在一致性和逻辑自洽性，所遵循的思路原理是否科学合理，以此将那些在逻辑上存在严重破绽的政策方案排除在外。当然，看上去完美的理论未必不会导致政策实践上的灾难，因此，可行性研究的第二步是分析政策方案的现实可能性。也就是说，审查备选方案是否具有较强的可操作化、标准化和数量化特征，能否具体化为政策执行行动；审视备选方案是否具有较强的技术效用，能够解决既定的政策问题，实现设定的目标，并能产生预期的效果；审视备选方案与其被运用的外在环境（政策方案是否具备充分的财政保障、足够的政治支持和政策执行能力，政策所体现出来的价值、政策方案内容能够为政策各相关方所接受）是否具有一定的契合性。任何政策方案付诸实施后，都会影响到政治、经济、社会、文化等方面，这些方面反过来也会影响政策实施，因此，可行性研究的第三步是预测和评估每一备选方案的影响，预测以那些与政策问题相关的既有信息为基础，对政策方案实施所依赖的未来环境做出推断，同时预见政策对未来社会状况的作用后果。可行性研究的第四步是政策方案的择优和完善。能够经受得住逻辑可行性和现实可行性考验的政策备选方案可能一个也没有（所有方案都不可行），但也可能有多个，客观上需要通过比较，从多个内容不同的方案中选择“何者为最优”，并推荐给决策者；同时，我们也应看到，并不存在具有绝对优势的或完美的政策备选方案。因此，可行性研究既是一个对备选方案进行检查、初步选择、排除某些方案的过程，也是一个即时完善的过程（当发现某方案的一个或一些指标处于劣势时，有无可能通过完善和加深认识，使得其不再处于劣势）。在此过程中，需要较多的技术性知识，更需要威廉·邓恩所说的“多元复合主义”精神或开放的工作态度。

（六）展示和区分政策方案

展示和区分政策方案是将前面进行的分析工作进行汇总、呈现给决策者以便进行决策的过程。这一步骤必不可少的主要原因在于，政策分析者与决策者一般是分离的。因此，政策分析者需要以合适的方式，将分析要点告诉决策者，使其了解自己是怎样考虑政策问题的，基本的依据是什么，主要的结论或建议是什么。为了使政策分析的成果能够被采纳，分析者应掌握并灵活运用一些沟通、传播和交流的技巧，将方法视为“沟通的桥梁”：采取什么样的沟通方法取决于沟通的对象，有的决策者喜欢强有力的证据，有的决策者喜欢有情节的说明，这就需要采用不同的方法。

此外，分析者应当知晓公共政策领域是一个政治的世界，其中充满了妥协、交易和平衡，并服务于统治、权力、控制和利益，并不一定遵循技术的逻辑。因此，政策分析者必须了解政治和官僚制度，在满足决策者某些偏好和效用的基础上，增加政策方案的吸引力和胜出率。政策分析者还应当清楚，自己的客户也是政治游戏的玩家，而且可能是“一些冒着承担政治风险和职业风险而遵循你的建议的人”，[11]（P281）因此分析者不能只传递完美的信息，而必须以对客户负责的精神，将分析中的不确定性、政策方案的缺点及其潜在风险传递给决策者，以避免给他们造成政治上的损害。

（七）监测、评估政策实施

如果分析和推荐的结果有幸被采纳或者该项政策方案实施了一段时间之后，不确定性和疑问可能仍然存在。比如，政策问题是否得到了正确界定，是否忽视了政策问题的某些重要方面，或者如果有更好更新的资料是否政策选择的结果会有所不同，[8]（P355）等等，这就需要分析者对政策实施情况进行监测和评估，监测的结论将成为进一步政策建议的依据。鉴于政策实施的监测和评估目前已发展成为一门相对独立的学科（政策评估），这里不再赘述。

总之，政策分析是一个由多阶段、多环节组成的连续动态的过程，这一过程首先是一个科学研究过程，因此应当遵循科学化、规范化的程序和步骤，尽管程序和步骤并不一定能够保证政策分析的结论一定正确，但能够有效地避免“眉毛胡子一把抓”，限制和缩小政策分析者主观随意性的自由度，避免荒诞或无效政策方案的产生，从而有望为提升公共决策的科学品质做出自己应有的贡献。

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