中美两国城市社区公共服务内容比较

严明明

（吉林大学 行政学院， 吉林 长春 130012）

中美两国城市社区公共服务内容比较

严明明

（吉林大学 行政学院， 吉林 长春 130012）

现代城市日益成为社会的主要经济中心、政治中心、文化中心、社会交往中心和消费中心，城市社区公共服务的提供也越来越面临着更为复杂的问题。然而中国的城市社区公共服务就其具体内容来说，与发达国家相比还存在一定的差距。对中美两国在社区教育服务、社区医疗卫生服务、社区志愿服务和社区养老服务等方面进行分析比较，有助于找出我国社区公共服务内容上的不足，并为进一步完善我国的社区公共服务供给提供可资借鉴的经验。

公共服务；社区公共服务；城市社区公共服务

一、城市社区公共服务概念解析

城市社区是相对于传统的农村社区而言的。农村社区以农村居民为主体，是由聚居在一定地域范围内的农村居民在农业生产方式基础上所组成的社会生活共同体。相比较而言，城市社区以城市居民为主体，“是指在特定的城市区域内，由从事各种非农业劳动而又有各种社会分工的密集人口组成的社会，即城市社区是以非农业或二、三产业为基础的，规模较大、结构比较复杂的社区。”[1](P20)在现代社会中，随着城市化进程的加快，城市社区的重要作用凸显。一方面，现代城市日益成为经济和文化资源的主要聚集地。而作为城市社会中的最基本单位，城市社区必将成为各种城市资源的最基础承载单元。另一方面，相对于农村社区来说，城市社区的发展能够形成辐射和扩散效应，推动周围社区的发展，并形成圈、带、面等不同形状的网络体系。城市社区与农村社区相比在政治、经济、文化等方面呈现出不同的特点和作用，城市社区公共服务也面临着更为复杂的问题。因此，有必要对城市社区的公共服务进行分析和研究。

社区公共服务指现代社会为了社区的需要而提供的社会公共服务，以及社区本身为满足自己的需求自行安排的共有服务。社区公共服务包括社会公共服务和社区自治性的社区共有服务。社区公共服务是社区服务的重要组成部分，国际社会并没有专门定义社区服务和社区公共服务概念，而是把立足于社区的社会服务或社会福利服务称之为社区服务，一般由福利服务、公共服务和具有社会导向的公民个人服务或称社会化的私人服务三部分组成。

总体来说，中美两国的社区公共服务范围差别不大，主要包括福利性服务和社会公共服务两大类。福利服务是以服务形态提供给社会弱势群体的服务，针对的是个人，主要包括社区养老、社区志愿、社区就业、社区救助、社区助残、社区优抚和社区慈善服务等；社会公共服务的服务对象则是有着公共需求或者共同偏好的消费者群体，既包括主要面向社区的社区卫生、社区教育、社区环境建设、社区文化、社区治安防控等社区服务，还包括图书馆、博物馆、公立医院、公立学校、公园、警察、交通、邮电等依托公共设施、公共资源的社会公共服务。社区教育服务、社区志愿服务、社区卫生服务及社区养老等在美国的发展比较成熟，而在我国尚处于起步阶段。为了便于比较研究，并与国内的社区公共服务概念保持一致，本文将以我国的社区公共服务概念为标准，对中美两国城市社区服务进行比较研究。

二、中美两国社区教育服务比较

社区教育指的是为社区提供教育服务的非正规教育，即为社区不同种族、性别、年龄、职业状况的所有成员提供的非正规的社会教育服务。[2]经济的发展客观上需要更灵活的教育形式来满足其对职业教育的需求，而社区教育是实现职业教育的最好方式。作为当今社区教育较为发达的国家之一，美国的社区教育主要有两种教育形式。一种是依托普通大、中、小学校开展社区教育，这种社区教育项目—般集中在晚间与假期，内容除开设课程外，还包括其他形式，如组织研讨、举办展览、开展咨询等。另一种是直接创办社区学校和社区学院，社区学校主要从事中等层次教育，社区学院或初级学院主要从事高等层次的社区教育。社区学院、当地政府机构、教育机构、企业及非营利机构等都可以参与或组织社区教育，但其主要形式是社区学院。[3](P74-75)社区学院主要由政府扶持，对年满16周岁以上的全体社区居民开放，学费相对低廉。社区学院不同于传统意义上的大学，它既可以开办政府所规定的科目，也可以根据需要开办社会教育或者有关专业知识和技能的培训，提供终结性(职业)教育、转学教育、普通教育、补偿教育等方面的服务。

我国现代意义上的社区教育是在20世纪80年代兴起的。总体上看，我国社区教育形式虽然出现的比较早，但作为一项制度得以确立并使其规范化发展却没有多长时间。相对于美国来说，我国的社区教育组织形式更具多样化，有学院型教育、活动型教育，还发展出网络型教育、座谈型教育、咨询型教育等形式；中国社区教育的主体还是以当地政府和教育机构为主，社区组织、企业、非盈利机构的作用没有充分发挥；在社区教育的性质上，中国与美国是相同的，是一种面向社区全体成员的全程的终身教育，旨在实现高等教育的大众化、普及化，只是中国的社区教育才刚刚起步，从体制到运行机制发育都不成熟，与美国相比还有较大差距。中国的社区教育也是以社区学校为主，中国的社区学院是从20世纪90年代以后开始酝酿，并首先在几个重点城市开始推广，各地区的发展程度参差不齐。美国的社区学院发展有百年之久，但中国的社区学院发展才不过十多年，两国之间的差距是显而易见的。

三、中美两国社区医疗卫生服务比较

美国的社区卫生服务起源于19世纪末。其社区卫生服务由家庭医生、社区护士、护士助手及其他专业人员组成，社区卫生服务和医院服务构成了社区卫生服务系统。美国的社区卫生服务系统由完备的社区卫生管理体制支撑，实行联邦、州及地方三级管理体制。联邦政府的卫生组织实施管理与健康有关的各种活动；州政府负责所管辖市民的健康，是公共卫生服务体系权力机构中心，由州长任命的卫生官员或卫生部长直接管理；地方政府的责任是保证居住于该地区卫生系统的居民健康。由此可见，美国的社区卫生服务由各级政府直接负责，各级政府分工明确。社区卫生服务主要包括由家庭医生个体或集体开办的诊所、家庭护理中心和社区卫生服务中心、社区医院三种形式。居民就医时先找家庭医生，如果需要住院则由家庭医生转诊。美国社区卫生服务内容含预防、医疗、护理三大部分,将长期护理和家庭保健作为其主要内容，提供的服务项目全面、多样，几乎涉及到了居民卫生医疗保健的全部。

中国社区卫生服务兴起于20世纪90年代，相对美国而言起步较晚。中国社区卫生服务定义为“在政府领导、社区参与、上级卫生机构的指导下，以基层卫生机构为主体，全科医师为骨干，合理使用社区资源和适宜技术，以人的健康为中心、家庭为单位、社区为范围、需求为导向，以妇女、儿童、老年人、慢性病人、残疾人等为重点，以解决社区主要卫生问题，满足基本卫生服务需求为目标，融预防、医疗、保健、康复、健康教育、计划生育技术为一体的，有效、经济、方便、综合、连续的基层卫生服务。”[4]（P81）中国社区卫生服务的管理体制为三级服务网：乡或街道卫生院为第一级机构;县(区)医院和妇幼保健站或院为第二级机构;地区或市医院（在直辖市、省市、经济计划单列市和省辖市中还包括部属或省属医学院校的附属医院)等为更高一层的医疗保健机构。社区卫生服务的形式也是多样化的，有社区卫生服务站和社区卫生服务中心、送医送药入户服务、双向转诊服务以及咨询服务热线等。资金的主要来源是政府拨款和社区卫生服务自身创收。相对于美国来说，中国的社区卫生服务尚处于起步阶段，社区卫生服务的主体还不完善，没有形成专业化的社区卫生服务队伍；管理体制不够完善，还存在卫生机构条块分割的现象，缺乏各级机构之间的明确分工与有效合作；资金不足，来源渠道单一。

四、中美两国社区志愿服务比较

社区志愿服务是一种民间性的服务活动，而不是政府行为。它是社区公共服务的重要组成部分，直接提供者和服务主体是公民个人和非政府组织，但是政府在其中也扮演重要角色即通过说服、鼓动、号召乃至通过法律法规引导、督促人们自愿参与社区志愿服务。

在美国，社区志愿服务一直是社区服务的主要形式之一。美国的社区志愿服务源远流长，早在几个世纪前美国人的祖先来到北美大陆时，面对种种困难，逐渐形成了互助和志愿的精神，这种精神成为美国社区志愿服务蓬勃发展的推动力量。志愿精神和奉献精神是志愿服务得以开展的前提。从某种程度上看，美国社区志愿者的奉献精神得益于其虔诚的宗教信仰，很多公民参加志愿活动是为了履行基督徒的责任。当然，也有为其他目的而来的人，如为了积累工作经验等。但社会志愿者的共同点是不图报酬，以奉献他人、奉献社会为目的。社区志愿服务不仅得到了政府的鼓励和支持，也得到了社会各方面的广泛认同，报刊、杂志、电台、电视等大众媒体积极宣传和鼓励志愿服务，许多学校规定参加志愿服务是学生取得毕业证书的条件之一。在这种良好的社会氛围下，越来越多的人乐于投身于其中。[5]（P202-205）

在我国，社区公共服务的主要形式还是政府提供的公共服务，社区志愿服务还没有达到成熟的程度，没能发挥其应有的作用。我国的社区志愿服务兴起于20世纪80年代，没有美国那样的悠久历史，但与美国相同，也是发端于社区服务组织的成立。如天津市和平区新兴街道朝阳里居委会就自发组织了为民服务志愿者小组，无偿为孤寡老人、病残人士和特别困难户提供帮助。在民政部的积极推动下，我国社区志愿组织不断壮大，并为社区提供无偿或低偿服务。我国的社区志愿服务虽然起步较晚，但却创造了独具特色、丰富多样的服务内容，主要包括邻里互助、单项服务及协同包户服务、设点服务和时间储蓄等。我国社区志愿组织在一些基本的方面与美国是一致的，都是致力于为弱势群体、困难社区、贫困人群和普通居民提供无偿或有偿服务。两国之间的差距主要存在于发展程度上，美国社区志愿服务已经有200多年的历史，得益于其宗教信仰所产生的服务精神、良好的社会氛围、先进的现代技术和发达的非政府组织，其发展已经相当成熟并实现了规范化发展。而我国社区志愿组织发展不够成熟，虽然志愿者普遍具有高涨的热情，但尚未形成整体的社会氛围，社会激励机制还有待完善。

五、中美两国社区养老服务比较

社区养老服务是社区服务的一部分，也是社会养老服务体系的一部分。随着社会人口老龄化的迅速发展和家庭结构的小型化，介于社会养老和家庭养老之间的社区养老服务成为老年服务工作的重点。

美国有3亿人口，其中65岁以上的老年人口在2000年就已占总人口的12%，预计到2030年，美国老年人口总数将占总人口数的20%。无可置疑，美国已经成为老龄化国家，但经济发达，人均GDP水平较高，使美国89.9%以上的老年人能够享受到较为充分的社会保障。美国是一个崇尚年轻人文化的老龄化社会，没有任何法律规定成年子女必须赡养其父母，不存在“养儿防老”的观念，家庭养老也就不能成为美国的主要养老方式，老年人的生活形式选择丰富多彩。在社区这一层面，建立了各种养老服务形式，从健康老人服务，自理、半自理服务到专门护理，各种服务齐全，设施完备。[6]老年人可以自由选择，既开拓了老年服务产业的市场潜力，也使老年人的生活更加便捷、愉快。美国的社区养老服务涉及到从吃饭、交通、医疗到日常照顾等各个方面。能够独立生活的老年人可选择老年公寓或老年聚集住宅，并需支付房租和服务费用；有各种健康方面问题，生活上需要照顾的老年人可选择协助生活区，一般来说，这种生活的资金主要来源于个人资金、社会保险和州政府的补助等；如果老年人需要24小时护理照料，不能行走，不能独自完成日常生活活动，需要治疗和恢复设施，则可以居住在护理院，所需费用可以用私人资金、医疗补助和长期照料保险来支付。其他的社区养老服务方式还包括老年食堂、居家生活、日托照料、老年活动社区等。不同的服务方式、服务机构、设施以及配备的护理人员都是根据老年人的身心健康程度和社交需求而建立和配备的，每个机构都有其独自的组织结构和运行特点，达到政府规范要求的机构还会得到政府的资助。在美国，养老服务设施一般由私人或企业经营和管理，政府只负责制定标准和规则，市场行为占主体地位，政府每年给老年人一定的养老补助金。养老机构根据需要提供服务，老年人则可以自主选择养老服务。

中国目前的老龄化也呈现出加速发展的趋势，到2005年，我国老龄人口已占总人口数的13%，可以说已进入老龄化社会。而与美国不同的是，我国经济发展程度不高，人均GDP与发达国家相比差距较大，属于未富即老的状况，这给养老带来很大压力。从养老的传统观念来看，中国几千年来一直秉承“养儿防老”的传统，家庭养老是我国占据主导地位的养老方式。然而随着家庭规模的缩小，独生子女的增多，家庭养老功能正在逐步弱化，需要新的养老服务方式来进行承接，于是，社区养老服务开始在我国兴起。我国的社区养老服务主要包括两种形式，一是集中供养服务——兴办社区养老院、老年公寓等养老机构，二是居家养老服务——老年人继续生活在自己家里，由社区组织为老年人提供其需要的服务。社区依托各类医疗卫生机构为老年人提供各种医疗保健服务和精神生活服务等基本服务。但由于长期的家庭养老方式的存在，我国的社区养老服务起步较晚，发展也较慢，没有充分考虑到不同收入阶层的养老服务需求，养老服务的环境、支付来源和服务条件等都与美国存在很大差距。

六、结论

通过以上对中美两国主要的社区公共服务内容的比较，我们不难看出，由于中美两国经济形态、政治体制、社会环境、历史发展、文化传统等方面存在明显差异，导致两国社区教育、社区医疗卫生、社区志愿和社区养老服务内容在提供的主要方式、政策、资金、技术支持等方面都存在着很大差别。美国的各项社区公共服务产生的比较早，发育也相对比较成熟，各项服务内容中的项目提供比较全面，服务提供主体多元化，提供方式系统、多样，政府的各项政策支持积极、到位，资金来源渠道广泛，技术呈现高信息化等特征。相对来说，中国的各项社区公共服务才刚刚起步，发育不成熟，项目提供不全面，服务提供主体单一，提供方式多样但体系不完备，政府政策支持不到位，资金短缺、来源渠道单一，技术低信息化。应该说各国的社区公共服务发展的现状都是适应本国的经济、社会、文化发展的现实需要而产生的，我们很难明确地指出哪个好哪个坏。但是，美国的社区公共服务内容、体制的确处于世界领先地位，改善了美国居民的生活条件，解决了很大一部分社会发展失调而导致的社会冲突，并满足了居民日益增长的社会生活需求。而我国社区公共服务虽然起步晚，发展不成熟，但是在其发展过程中同样发挥了应有的作用，并显示出巨大的发展潜力，然而存在的问题也是明显的。要解决这些问题，必须从社区的实际出发，不断完善我国社区公共服务，有选择地借鉴发达国家的先进经验，不仅要鼓励非营利组织、营利组织及慈善机构等积极投身于社区公共服务中来，实现社区公共服务供给主体多元化，政府还应该提供相关的政策支持。要努力扩大社区公共服务的资金来源，实现渠道多样化，以便为社区公共服务提供丰富的资金保障。

[1]周文建.城市社区建设概论[M].北京：中国社会出版社，2001.

[2]陈静.美国社区教育一瞥[J].外国中小学教育，2001，（4）.

[3]黎熙元，童晓频.社区建设——理念、实践与模式比较[M].北京：商务印书馆，2006.

[4]张文昌.社区全科医学概论[M].北京：社会科学出版社，2002.

[5]唐忠新.现代城市社区建设概论[M].上海：上海交通大学出版社，2008.

[6]严晓萍.美国社区养老服务设施建设及启示[J].社会保障研究，2009，（4）.

［责任编辑：王慧慧］

C916.2；D699.3

A

1008-8466（2011）02-0062-04

2010-10-27

严明明（1982— ），女，河北遵化人，吉林大学行政学院博士研究生，主要从事公共治理与公共政策方面的研究。