我国地方政府推动创新国际化的法律思考

□ 彭永华，乔 生

（南京财经大学，江苏 南京 210046）

我国地方政府推动创新国际化的法律思考

□ 彭永华，乔 生

（南京财经大学，江苏 南京 210046）

创新国际化与自主创新有很大的不同，创新国际化对企业的生存发展意义重大。基于创新国际化的重要性，地方政府有必要发挥政府职能，出台相关规章，调整创新国际化过程中所产生的权利义务关系，实施辅助性的行政措施，支持企业创新国际化活动。

创新国际化；专利保护制度；风险承担机制；创新海外保险制度

自2005年起，我国部分学者开始对创新国际化进行理论研究，但基于当时我国自主创新能力较低，初步的创新体系还未形成，创新国际化对于我国绝大多数企业来说仍显得非常超前。经过几年的发展，我国的自主创新能力有了很大的提高，企业已处于一个全新的发展阶段，如何进一步提高自身的创新能力成为我国企业发展的当务之急。在此背景下，创新国际化以其独特的优势便成为提升我国企业创新能力的良方。

一、创新国际化概念的提出及特点

2011年2月18日，由江苏省科技厅主办的“2011年江苏外资研发机构交流年会”顺利召开。会议旨在进一步推动江苏开放性利用国际科技资源，推进实施创新国际化战略，营造全球创新成果、人才和研发机构云聚江苏的良好氛围，推进江苏主导产业技术需求与海外科技资源对接，促成更多全球先进技术到江苏转化并实现产业化，力求在吸纳国际一流研发机构、海外优秀创新人才参与全省产业科技创新活动中取得实效，使海外科技创新资源真正成为全省产业创新的重要技术源和项目源。［1］2011年3月，江苏省软科学研究计划项目提出“创新国际化”课题。与2006年的自主创新相比，这次的创新承担的任务更艰巨，即积极创造条件参与国际经济合作与竞争。其内涵主要是企业从全球范围出发，通过跨国并购或直接建立国外研发机构等形式，将创新活动扩展到国外，以创新源获取的全球性、人才招募的国际化、创新组织网络化为特征的创新范式。［2］（p2）创新国际化的主要特点：

⒈创新人才的多元化。精细关系工程创始人刘先明认为，自主创新是指创新主体独立地依靠自己的智慧和力量进行的一种拥有自主知识产权的创新。［3］可见，以往进行的创新，主体只是局限于国内，创新主体单一，力量有限，忽略了与国外科研机构和技术人员的交流与合作，带有封闭的色彩，而由于水平的差异，研发出来的新技术往往不能与国际通行标准接口，容易造成资源的浪费。而创新国际化很好地弥补了这个缺陷，它通过跨国并购或直接建立国外研发机构的形式，将国外优秀的技术人员网罗进来，达到为我所用的目的，改变了以往“闭门造车”的局面，优化了创新主体的结构，增加了创新活动的人力资源，实现了创新主体从以往单一到多元的扩展。在国际创新化过程中，国外的技术人员和科研机构不再是我们的竞争对手，而成为我们实施创新的推动器。

⒉创新组织网络化。在知识经济时代，一个企业不可能掌握创新所需的全部资源，这就决定了它必须借助外界的力量。在创新国际化过程中，企业建立在国外的研发机构，可以在全球形成点状分布，构成了企业分布在各地的“触角”，通过这些点状分布的科研机构所建立的网络，企业内部的研发机构就能够接触到国外最先进、最有价值的信息和技术，继而将从全球吸收的信息和技术进行整合，转化成增加企业竞争优势的新技术，实现技术和信息的增值。与自主创新相比，创新国际化更像是在从“科技互联网络”中寻找信息。因此，创新国际化与自主创新相比，其所获取信息的途径得到更宽的扩展，即突破了国界的限制，与各国形成一个互动的联系体。

⒊创新来源的全球化。在创新国际化过程中，企业在国外建有研发机构，通过这些研发机构所发挥的作用，可以在全球范围内有效识别存在于各处的有利资源，并直接反馈到国内，而且国内外的研发机构之间还可以直接交流与合作，加快对各种信息和技术的甄别、吸收、消化、再创新。这种创新来源的全球化改变了企业单一地从内部获取所需要技术知识的状况，使企业内外部之间形成了一个知识交流网络，企业可以更广泛地借助组织外部的知识和信息构建自己的技术和知识结构。

二、我国实施创新国际化战略的必要性

⒈创新国际化是我国企业获取知识产权的关键。没有创新就没有未来。在创新国际化过程中，企业在国外建立了研发机构，它们和国内的科研机构一起形成了一个庞大的组织网络，在这个网络中，各种创新性想法都会被汇总到企业的决策部门，各种创新性的活动都会在最有执行力的部门开展。在这个网络中，人们各司其职，从有利于增加企业竞争力的目的进行有序分工与配合。通过创新国际化所建立的组织网络，企业能够源源不断地从世界各地汲取最有营养的成长元素——知识产权，将不再局限在自主创新过程中的主客观条件的限制。一言以蔽之，创新国际化是我国企业获取知识产权的关键。

⒉创新国际化是企业提高自身创新能力的捷径。在以往的自主创新过程中，企业为达到提高自身创新能力的目的，往往需要投入大量的人力、物力，耗费惊人，而且任何创新从投入到产出都有一个非常的周期，在这段周期内，企业都需要承担以下风险：一是创新失败的风险。导致创新失败的风险很多，如科研能力不足、组织管理不到位、信息收集不全等；二是市场变化的风险。因创新产出的周期较长，如果决策者在开始进行创新投入时，不能及时预见市场的发展走向和国家政策的变化，就极有可能导致当创新成果研发出来时无任何适用之处，此时企业就要承担损耗，这种损耗对讲究效率的现代企业而言，无疑是巨大打击。但在创新国际化过程中，因为有国外研发机构的参与，不仅及时降低了创新失败的风险，而且因各地市场行情的不同，创新成果如在一个地方不能适用，则可以转向其他市场，这对降低损失有很大的作用。如此，企业创新能力的提高就可能会耗费较少的时间，效率也就自然提高了。

⒊创新国际化是企业实现可持续发展的有效手段。企业要想在遵循优胜劣汰的市场经济中胜出，在竞争激烈的市场中占据一席之地，必须要从知识经济的要求出发，从市场环境和消费者的需求变化出发，不断创新，才能保持企业的市场竞争力和市场占有率。从企业发展所需的各种因素分析，虽然理论界没有统一的观点，但是大多认为主要是劳动力、自然资源、创新力。［4］从资源环境看，自然资源属于稀缺资源，一直都是供应量小于需求量。进入21世纪，人们对改善生存环境的呼声越来越高，且得到了各国政府和联合国的支持，因此不能将企业的希望寄托在这些资源上。而劳动力资源并非不可代替，因为目前该资源对企业发展虽有影响，但不重大。因此，企业未来的发展取决于创新能力，而事实也证明了创新力对企业发展的重要性。在创新国际化过程中，企业将获得大量的知识产权，这些知识产权是企业获得更多市场份额和未来发展的基石。因此，笔者认为，创新国际化是企业实现可持续发展的有效手段。

三、国外创新国际化的成功经验和做法

发达国家经过了长时间的研究和发展，在创新国际化方面积累并形成了各具特色的发展模式和运作体系。当今世界上主要的模式有：美国模式、日本模式、澳大利亚模式、德国模式及意大利模式。上述各国都是科技强国，在进行创新国际化时有着深厚的科技基础做支持，但不可忽视的是，这些国家进行创新国际化成功的关键，则更在于其在进行创新国际化时针对本国不同的情况采取了不同的促进措施。

⒈巨额资金的投入。发达国家在创新国际化过程中或由政府出资，或由企业自己注入大量资金，为进行创新国际化提供了充足的资金保证。日本一些跨国公司每年都向美国亚利桑纳等大学提供高达6亿美元的巨额科研经费；澳大利亚为了留住一流研究人员，由国家竞争力研究资助基金会动用一部分资金来资助联邦研究员，并持续资助5年；德国在2006年－2009年对政府扶持的17个重点科研领域划拨了119.4亿欧元的财政拨款。［5］

⒉良好的法律制度。良好的法律制度能够及时调整企业进行创新国际化活动产生的各种权利义务关系，使企业进行创新国际化时能根据相关的规定对自己的行为进行有利的规划。如美国有关鼓励进行专利和技术开发及顺利实现技术成果产业化方面的法律有：《技术创新法》、《联邦技术转移法》、《大学和小企业专利程序法》等，并为防止垄断，保持经济活力而连续制定了《谢尔曼法》、《克莱顿法》、《联邦贸易委员会法》等各种反托拉斯法。日本则颁布了《科学技术基本法》和《知识产权基本法》，后又新制定或修改了21项知识产权相关法案，这些基本法规和相关法案组成了日本系统化和制度化知识产权体系，使企业在进行技术创新时有法可循。［6］

⒊政府建立了有效的鼓励技术开发措施。政府的刺激措施能够影响市场上的资金和资源在各领域的流动，有效的刺激措施不仅能增强企业进行创新国际化的积极性，还能为企业的创新活动带来民间力量的支持。如美国通过的《经济复兴税收法》规定，企业在R＆D方面超过3年的平均水平的开支增加额即可享受25%的税收减免优惠，在实施该法律后，美国企业的科技研究开发经费在5年的时间增长了53%。如德国政府出台了投资促进措施，为企业进行投资经营活动提供补贴、低息贷款和投资担保等优惠政策，并牵头成立了“创新与增长咨询委员会”和“经济界科研联盟——面向未来市场的科技研发”两大交流平台，使政府可以和经济界、科技界进行交流与沟通，及时出台推动企业创新的新举措。［7］

根据上述经验和做法，我国应根据国内及相关企业的具体情况进行选择和创新。如根据2010年《财富》杂志公布的世界500强企业，中国企业共有54家，但绝大部分是国有企业，且以银行和保险领域内的企业居多。［8］可见，目前中国企业的经济与创新力量还未达到能够像日本和意大利企业那样独立开展创新国际化活动，中国企业实施创新国际化，离不开政府的政策扶持与经济支持。

四、地方政府推动创新国际化的法律对策

决定我国创新国际化的速度和步伐，主力在地方，关键是企业。基于创新国际化对提高企业创新能力的重要性及对研发技术的推动，地方政府有必要在法律制度方面采取措施，为提高企业进行创新国际化的积极性提供良好的法制环境和法律支持。

（一）完善和促进专利与技术保护制度的实施

目前，我国在专利、技术方面的法律主要有《专利法》、《专利法实施细则》（2010年修订）、《专利行政执法办法》（第60号）、《计算机软件保护条例》及一系列配套的司法解释，［9］这些法律法规和司法解释构成了我国当前专利、技术保护法律体系的总框架。但这些国家法律、部门规章的具体实施还需各个地方政府根据本地的特殊情况出台相应条例，以更好地贯彻国家法律、部门规章的宗旨，发挥法律应有的作用，克服某些法律规定的滞后性。但实际情况并不理想。

以江苏省为例，现有的有关专利、技术方面的条例规定主要有：2002年4月出台的《江苏省科学技术进步条例》（修正本）、2007年8月出台的 《江苏省发展高新技术条例》（修正本）、2007年8月出台的 《江苏省企业技术进步条例》（修正本）、2008年2月出台的 《江苏省软件产业促进条例》、2009年出台的《江苏省专利促进条例》。［10］不难看出，这些条例几乎是在2007年和2008年出台，而当时国家正大力提倡建设创新型社会，提高自主创新能力，因此，这些条例基本上是江苏省人大常委会为响应中央政府的号召而制定的促进自主创新的管理规定。从内容上看，这些条例都是为鼓励企业搞自主创新提供政策导向。但在前文已进行过分析，创新国际化加入了很多国际因素，因此关系变得更为复杂。如果以2007年和2008年出台的条例去管理进行创新国际化过程中产生的各种关系，将产生社会发展和法律规定严重脱节的矛盾。因此，有必要由江苏省人大常委会根据当今新的形势修订或出台新的管理条例。

既然宪法赋予了各地方人大常委会拥有根据本省的实际情况，在不违背上位法规定的情况下制定管理条例的权力，各省市人大常委会就应积极运用这项权力。还以江苏为例，江苏地处沿海，是全国经济发展最为活跃的地区之一，虽然2010年8月江苏省人大常委会出台了《江苏省科学技术奖励办法》，［11］但笔者认为其扶持力度有限，应加大对企业专利、技术创新国际化积极性的推动。

（二）完善创新国际化过程中的风险承担机制

在进行创新国际化过程中，承担风险最大的和产权问题最不明确的主要是专利问题，涉及专利开发风险相关方面的规定仅有《合同法》第18章对技术合同的规定。依照该条规定，对技术开发过程中出现的无法克服的技术困难，致使研究开发失败或部分失败的责任首先由当事人约定承担，无约定或约定不明确的，可以协议补充，不能达成补充协议的，按照合同有关条款或交易习惯确定，如果仍不能确定的，风险责任由当事人合理分担。该规定虽尊重了当事人意思自治的原则，但不免太过笼统，给予了法官极大的自由裁量权，在具体事实的认定方面缺乏统一、严格的标准，容易导致处理结果的显失公平。对此，笔者建议，应由各地方人大常委会根据本省的实际情况，制定不违反上位法规定的地方规章，完善创新国际化过程中的风险承担机制。以江苏为例，为合理分配进行创新国际化过程中产生的风险责任，应首先确立进行技术合作开发双方的具体义务，明确当事人都应在自己能力所及的范围内防止风险的发生；其次，对于风险的承担应以一般过错责任为主，以无过错责任原则和公平原则为辅。对于明显因一方当事人的过错而产生的风险应由过错方承担相应责任，双方对于风险的发生均无过错的，则可根据公平原则由双方当事人对风险责任进行合理的分担；对于无过错责任原则的适用范围，应仅限于因一方当事人借其技术优势而故意对另一方当事人违约的情形。

（三）完善创新国际化过程中的相关优惠制度

金融信贷是创新的合成剂，税收优惠是创新的催化剂，两者都对创新有很大的推动作用。江苏省近年通过《江苏省企业技术进步条例》、《江苏省发展高新技术条例》、《江苏省科学技术进步条例》等规章确立的鼓励性举措有：设立专项基金、享受贷款贴息、利用政府采购的财政性资金为企业进行创新提供市场、鼓励担保机构为企业创新提供融资担保等措施。［12］广东省通过的《广东省专利条例》确立的支持性措施有：申请专利有关费用可享受税收优惠、政府优先采购具有本国自主专利技术的产品、对获得中国专利奖的企事业单位和个人给予奖励等。［13］浙江省通过的《浙江省专利保护条例》相关规定有：对举报专利违法的有功人员给予奖励、县级以上人民政府设立专项专利资金、县级以上人民政府应组织开展国际间交流与合作等。［14］

笔者认为，进行创新国际化需要大量的资金，而且回报周期长，目前只有一些有实力的大企业才能进行，中小企业由于各种条件的限制难以参与创新国际化。因此，建议政府应把扶持政策的重点放在大型企业和创新型企业，并在制定各种规章制度时注意资金的倾斜，为大型企业和创新型企业走出国门提供良好的政策环境和帮助。具体措施有：一是为进行创新国际化的企业在国外设立研发机构简化审核程序，对建立国外研发机构的企业提供外汇支持。二是为进行创新国际化的企业建立跨国技术联盟提供资金帮助。可以为符合条件的企业提供低息贷款，在政府采购中利用财政性资金增加合格企业产品的销售。三是降低进行创新国际化企业的税率。税率对企业的积极性有很大的刺激作用，企业的积极性往往和税率成反比关系，一旦税率降低，企业的积极性就会提升。但是，降低税率是需要国家层面解决的问题，各省市政府没有权力进行任何形式的税率优惠，希望国家对那些在国外建立研发机构和建立跨国技术联盟的企业实行较低的税率，以刺激企业的创新积极性。

政府对大型企业的支持可能导致大型企业对中小型企业的垄断优势，所以，为保护中小企业的生存利益，应对我国专利法的强制许可作出不违背专利法的变通规定，如可鼓励大企业与中小企业联合开发技术，或根据公平原则，由中小企业缴纳一定的补偿使用费，准许中小企业能够合法使用大企业的专有专利技术。

（四）建立政府主导的企业创新海外保险制度

这里所指的海外保险制度并非资本输出国对本国海外投资者在国外可能遇到的政治风险提供的保险，而是指对进行创新国际化的企业在国外进行创新过程中因非人为原因而导致失败时应由政府给予一定比例的补偿。虽然我国的保险制度比较发达，但如果企业以创新进行投保的话，因为风险太大，保险公司可能会拒绝，即使予以承担，投保人也需要交纳高额的保险费。对此，笔者建议，为弥补市场逐益性的缺陷，保障企业进行创新国际化活动的开展，降低企业承担的风险，应由政府出面，运用国家资金为企业搭建一个避风港，为企业保驾护航。建立该项制度时，应注意以下几方面：⒈确定适当的补偿比例。该项制度主要是对进行创新国际化的企业的损失提供合理的补偿，是否合理全在于补偿比例的确定。确定补偿的比例过高，则会导致其他国家指责我国政府的本国保护主义，而且相当于是让政府用国家的钱为企业的经营失败负全责，容易导致国家资金的流失，不利于培养企业的风险意识；过低则会导致补偿力度不够，企业承担的风险仍然没有降低，使该项制度失去创立时的作用，形同虚设。⒉简化补偿程序。在企业创新失败时，补偿程序的简化能使企业及时得到政府资金，维持企业的正常运行，为企业的正常经营提供有效的帮助。相反，如果程序过于繁琐，企业为得到补偿要花费大量的时间和精力，这就变相增加了补偿获得难度，使补偿资金难以发挥作用。⒊设定投保资格。该项规定最为重要。投保资格的要求不能简化，否则容易导致许多不合格企业趁此投机经营，也容易使合格企业滋生惰性，滥设研发机构，铺张浪费。对于投保人，应要求是本省市企业，对于是否是本省市企业，可兼用主要机构所在地标准和主要资本所有率标准，以切实维护本省市企业利益；对于建立研发机构，应要求建立在技术发达的国家，且政治环境较稳定；对于所研发的技术，除了我国专利法所要求的新颖性、创造性和实用性之外，还应具备具有较大的经济价值和市场潜力。具体认定应由有关部门细化。

“创新是一种创造性的毁灭”，这是熊彼特重要的思想，［15］创新是否成功和继续是决定一个企业发展或被淘汰的关键。因此，企业为求得在竞争中不断地生存和发展就必须不断地创新。创新国际化对于企业而言，是一条快速获得创新能力的捷径。

［1］江苏省科技厅.外资研发机构交流会召开［EB／OL］.http：／／www.jstd.gov.cn ／zwgk ／ldxxx／csm ／ck211 ／2011 ／03 ／08100536421.html.2011－03－15.

［2］陈劲.创新全球化——企业技术创新国际化范式［M］.经济科学出版社，2003.

［3］陈恒.企业创新国际化过程中的学习模式［J］.经济师，2009，（03）：14.

［4］向刚.论企业持续创新的重要性及基础 ［J］.昆明大学学报，2010，（05）：16.

［5］中国贸易促进委员会.知识产权 ［EB／OL］.http：／／www.ccpit.org／Contents／Channel＿63 ／2008 ／0709 ／119265 ／content＿119265.htm.2011－03－18.

［6］董娟，陈士俊.美国科技创新政策的法律制度研究［J］.科技管理研究，2007，（05）：60.

［7］湖北省科学技术厅.情报与决策［EB／OL］.http：／／www.hbstd.gov.cn／html／2010＿5＿4＿4＿42＿28＿57.htm.2011－03－12.

［8］财富杂志.2010年世界500强中国新上榜公司（企业名单）［EB／OL］.http： ／／www.fortune china.com／fortune500／c／2010－07 ／09 content＿38195.htm.2011－04－10.

［9］中华人民共和国共和国国务院.国务院令［EB／OL］.http：／／www.gov.cn ／zwgk ／2005－06 ／22 ／content＿8471.htm.2011－3－28.

［10］江 苏 省 法 制 办 .政 府 动 态 ［EB／OL］.http： ／／www.jsfzb.gov.cn／flfg＿search＿new.asp？ classID＝211111214.2011－04－12.

［11］江苏省法制办.江苏省科学技术奖励办法［EB／OL］.http：／／www.jsfzb.gov.cn／flfg＿search＿new.asp？ classID＝2111111212.2011－3－25.

［12］江 苏 省 法 制 办 .立 法 动 态 ［EB／OL］.http： ／／www.jsfzb.gov.cn／flfg＿search＿new.asp？ classID＝211111219.2011－03－11.

［13］广东省法制办公室.广东省专利条例［EB／OL］.http：／／www.Fzb.gd.gov.cn ／publicfiles ／business／htmlfiles／gdsfzb ／201012 ／4906.html.2011－01－14.

［14］浙江省人民政府法制办公室.浙江省专利保护条例［EB／OL］.http：／／www.cn／il.htm？a ＝si＆5c3f755b2483ac5012c055376670a51＆key ＝main ／xwzx／dtxw ／bmfz.2011－03－15.

［15］陈劲，吴沧澜，景劲松.我国企业技术创新国际化战略框架和战略途径研究［J］.科研管理，2009，（06）：12.

（责任编辑：王秀艳）

Legal Thinking about Promoting Innovation Internationalization by China＇s Local Government

Peng Yonghua，Qiao Sheng

The word of Innovation internationalization has appeared frequently this year，it is very different from the previous Independent innovation，and has a significant influence with the enterprise＇s survival and development.Based on the importance of innovation internationalization，local government is necessary to play the functions of government，publish relevant regulations，adjust the relationship of rights and duties arising from activities of innovation internationalization.In addition，the government also needs to implement auxiliary administrative measures for supporting enterprise＇s activities of innovation internationalization.

innovation internationalization；patent protection system；risk bearing mechanism；innovation overseas insurance system

D996

A

1007－8207（2011）05－0081－05

2011－04－20

彭永华 （1986—），男，湖北荆门人，南京财经大学2010级国际法专业研究生，研究方向为国际贸易法学；乔生 （1952—），男，广东普宁人，南京财经大学国际经济法研究所教授，研究方向为国际经济法、WTO法。

本文系江苏省2011年软科学研究计划项目 “江苏推动创新国际化的发展路径选择和政策措施研究”的阶段性成果，项目编号：3001。