我国地方行政立法监督问题研究

□ 尹 霞，张 杰

（中国科学技术大学，安徽 合肥 230026）

我国地方行政立法监督问题研究

□ 尹 霞，张 杰

（中国科学技术大学，安徽 合肥 230026）

在我国的立法实践中，行政立法的数量大大超过了人大立法，所涉及的内容多与公民权益和社会生活息息相关。但地方政府在立法的过程中，极易出现 “地方保护主义”，使得地方行政立法的权力不断膨胀，破坏了法律体系的统一和有序，为了避免这种现象的发生，对地方行政立法的监督很有必要。本文分析了我国地方行政立法监督的现状和存在的问题，并就完善我国的地方行政立法监督提出一些建议。

地方行政立法；监督；完善

温家宝总理在2010年8月27日召开的全国依法行政工作会议上指出：“当前社会孳生腐败的根本原因是权力得不到有效监督和制约。要继续深入贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》，健全行政监督体系和问责制度。”［1］有权力就必须有监督，行政立法也是如此。当前，我国的地方行政立法监督工作得到发展并取得了很大的成就，但还存在不足和有待完善的地方。只有进一步完善我国的地方行政立法监督，才能更好地贯彻依法立法、科学立法、民主立法的精神，增强地方政府立法工作的科学性、合理性和可操作性。

一、地方行政立法监督的概念和特征

⒈地方行政立法监督的概念。根据行政法学理论，行政立法是指享有制定行政法规或规章权力的行政主体依法定职权和法定程序制定规范性文件的活动。地方行政立法就是指享有规章制定权的地方政府依法定程序制定和颁布的具有普遍约束力的行为规则的活动。根据 《中华人民共和国立法法》（以下简称 《立法法》）第4章第73条的规定，享有规章制定权的地方政府主要指的是省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府。

依控权论和人民主权学说，地方行政立法作为一种行政活动，也是行政权力运行的一种形式，当然就必须受到控制。因此，地方行政立法监督是指国家立法机关、行政机关、司法机关及公民个人或组织依法对享有规章制定权的地方政府制定和发布的具有普遍约束力的行为规则的活动实施的检查和督促行为。［2］地方行政立法作为地方行政机关的一种权力，它必须接受检查和督促，这是由行政权力本身的特性决定的，也是权力制衡原则和人民主权原则以及行政法治理论的根本要求。学理上认为，“地方行政立法监督”即是监督地方行政立法的活动。监督就有可能导致变更、撤销原有法规、规章。从整个监督的过程来看，启动监督的主体虽有可能是公民或社会组织，但学理上倾向于将地方行政立法监督视为一种地方政府规章之间以及其与上位法之间的冲突解决机制。［3］

⒉地方行政立法监督的特征。⑴地方行政立法的监督主体具有广泛性。行政立法权在本质上还是属于行政权力，行政权力具有扩张性的特点，因此，对行政立法的监督具有重要的理论和现实意义。为了保障该监督权的有效行使，能够行使行政立法监督权的主体应该是广泛的。在我国，地方行政立法监督的主体包括国家立法机关、行政机关、司法机关，还包括国家机关外的公民和组织。

⑵地方行政立法的监督职权具有法定性和程序性。地方行政立法监督权是由特定的监督主体行使的国家权力，为保证实现监督地方行政立法的目的，该监督必须依照法律规定的职权进行监督。另外，《立法法》对行政立法监督的权限和行使做了规定。地方行政立法监督的运行是一个动态的过程，在这个过程中也要依法遵循一定的程序，防止权力滥用。

⑶地方行政立法的监督对象、范围具有特定性。地方行政立法监督的对象是享有规章制定权的地方政府，即监督对象是特定的。地方行政立法监督的范围是有权制定规章的地方政府所进行的行政规范创制行为，即监督范围也是特定的。

二、我国地方行政立法监督的现状和存在的问题

⒈我国地方行政立法监督的现状。目前，我国对地方行政立法进行了多方面、多层次的监督，以期使地方行政立法符合法治社会建设的需要和构建社会主义和谐社会的要求。我国现行地方行政立法监督体制主要由权力机关、行政机关和司法机关监督三部分组成，《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）、《立法法》、《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称 《行政诉讼法》）、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等都对此做了相关规定。

⑴权力机关的监督。权力机关是人民行使权力的机关，因而权力机关对地方行政立法的监督最具权威性和广泛性。就地方行政立法来说，全国人大及其常委会有权监督省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市人民政府及国务院批准的较大的市的人民政府的立法；省、自治区、直辖市的人大及其常委会有权监督省、自治区、直辖市人民政府的立法；省、自治区人民政府所在地的市人大有权监督该市人民政府的立法过程。

《立法法》对地方行政立法监督机制的规定，主要体现在对政府规章的备案和审查制度上。《立法法》第89条第4项规定：“部门规章和地方政府规章报国务院备案；地方政府规章应当同时报本级人民代表大会常务委员会备案；较大的市的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人民代表大会常务委员会和人民政府备案。”行政规章报备的期限是在其公布后的30日内，接收备案的机关在收到立法文件后，即可主动对其进行审查监督，根据《立法法》第92条的规定，接收规章备案的机关对报送规章的审查程序，按照维护法制统一的原则，由接收备案的机关制定。

⑵行政机关的监督。因为行政机关上下级之间存在着领导与被领导、监督与被监督的关系，所以，上级行政机关可以对下级行政机关的行政立法活动进行监督，这种监督主要是通过国务院和地方各级政府改变、撤销权的行使及各种备案审查制度和法规清理活动进行的。《宪法》第89条规定：“国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政府规章；省、自治区的人民政府有权改变或者撤销下一级人民政府制定的不适当的规章。”《立法法》相关条款对此也做了说明并列举了五种不适当的规章形式。《规章制定程序条例》和《法规规章备案规定》对地方行政立法的备案审查制度都做了规定。

⑶司法机关的监督。司法机关对地方行政立法活动进行监督，主要表现在对地方政府规章是否合法、有效的认定和选择适用，而并不是直接予以撤销、变更或废止。根据《行政诉讼法》的规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。在审理行政案件时，行政规章只具有参照权，即人民法院审理涉及行政规章的案件时，就要确定行政规章是否合法有效，是否越权，是否违反法定程序。若通过审查发现相应行政规章违法、越权或违反法定程序，就可以选择不适用该行政规章，并可由最高人民法院送请国务院作出解释或裁决。［4］

⒉我国地方行政立法监督存在的问题。概括来说，我国地方行政立法监督的主要问题是：一方面，对行政立法的司法审查制度尚未建立，同时行政机关的内部监督与救济极为有限；另一方面，立法机关又因其自身的功能局限，长期以来极少行使立法监督权。

⑴地方行政立法监督执行情况不理想，多为被动监督。我国的行政立法是在既无严格的法律制度作为基础，又无严密的审查机制下发展起来的，有着先天的不足和缺陷。与中央行政立法相比，地方行政立法更容易出现滥用职权和违反上位法的情况，在地方行政立法过程中也更容易出现“部门利益”倾向。虽然我国建立了一套地方行政立法监督机制，但监督的执行情况不甚理想。

首先，从理论上讲，权力机关在地方行政立法监督体系中处于首要地位，权力机关的监督是最有效的监督。但实际上，权力机关的监督十分有限，因为我国目前还没有统一的授权法，有关权力机关对行政立法进行监督的法律规定只存在于少量的法条之中，缺少具体的规定，可操作性差，导致权力机关很难起到监督的作用。另外，我国现行的备案审查制度存在明显的缺陷，即“备案审查”往往只起到“备案”的作用而无“审查”的功能，有明显问题的政府规章往往难于被及时发现和纠正。［5］依据宪法，地方各级（县级以上）人大常委会有权对地方行政立法的整个过程进行监督，可依职权主动撤销与宪法、法律相抵触的政府规章，但在实践中，地方人大很少积极主动地履行监督职责，致使权力机关的监督空有其名而无其实。

其次，行政机关对地方行政立法的监督作为一种内部监督，是行政系统内部自我控制和自我纠错的一种行政行为。但这种监督有着其自身不可避免的缺陷，行政机关自身利益的部门性和一致性决定了行政机关的监督往往流于形式。《立法法》等相关法律虽然规定了上级政府的改变、撤销权和地方政府规章的备案审查制度，制度本身是好的，但缺乏具体的职责范围和实施的程序，实际可能导致各监督主体互相推诿，怠于行使监督权。

再次，法院对地方行政立法的监督，表现为对地方政府规章是否合法、有效的认定和选择适用上，在行政诉讼过程中，对于具体行政行为所依据的地方政府规章，人民法院只有审查权，没有撤销权、变更权。从现行法律规定来看，我国的司法审查对行政立法的审查只是有限的审查，人民法院对政府规章只有参照权，且行使起来阻力重重。在审判实务中，法院认为规章与上位法不一致的，一般选择将此搁置。作为一种事后监督，法院并没有发挥对行政立法应有的监督作用。［6］

⑵地方行政立法监督缺乏整体性，监督程序不完善。相对于国务院制定的行政法规，地方政府规章的重要性和受关注度明显不如前者，地方行政立法虽然立法权限和立法范围小，但对此的监督不能没有。我国地方行政立法监督机制虽已建立，但该监督机制缺乏整体性。具体来说，就是没有明确的统一法予以规定和统一协调，权力机关的监督、行政机关的监督、司法机关的监督基本上是各自履行监督职责，形式上的监督更多一些。在实践中，地方人大很少积极主动地履行监督职责。下级行政机关的许多规章一般都是在事先请示上级行政机关同意后予以制定和颁布的，上级行政机关很少对下级行政机关违法或不当的立法行为予以纠正。

根据我国相关法律规定，地方政府规章应在公布30日内报送备案，但并没有规定接受报送的机关应在多少期限内完成备案审查。由于备案并不影响政府规章的生效，这就造成一种很奇怪的局面：一方面，地方政府规章已经生效；另一方面，接受报送的机关还没审查或没审查完。由于没有规定备案审查的期限，接受报送机关的备案审查效率就大打折扣，不能很好地起到事后监督的作用，这也影响了地方政府的立法质量。

《规章制定程序条例》第14、15条规定，地方政府规章在起草过程中，听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式，这里说的是“可以”而不是“应当”。不可否认，在民主法治、依法行政理念的推动下，不少地方政府制定了政府立法听证办法，但实际上立法听证的数量太少并且随意性强，缺少程序性的规定。有的地方政府举行听证，偏重于走形式，往往是为了新闻报道而报道，起着演示和宣传作用。［7］

三、完善我国地方行政立法监督的几点建议

⒈完善地方行政立法监督的程序，加大地方人大的监督力度。重实体轻程序，是我国行政法的通病，行政立法监督也不例外。“程序本身就是权力的规范化的运作方式，程序的设置和运作都要反映到对权力的规范与制约上。权力只有化解到程序之中，化解到具体的步骤、过程之中，才能成为有明确界限、有标准可资奉行的权力。”［8］因此，应完善我国地方行政立法监督的程序，以规范地方行政立法监督权的合法行使。

⑴设立专门的立法监督审查机构。一般来说，对行政立法直接进行违宪审查的情形较少，更多的情况是对行政立法进行合法性审查。因此，可以考虑在享有备案审查权的各级地方人大常委会设立类似英国和澳大利亚的法定条规联合委员会或者法规审查委员会的机构，该机构可以依职权主动对报送的地方行政立法进行审查，也可依有关国家机关、公民、法人或其他组织的申请而启动审查活动。为了保证监督的有效运行，该机构成员应专业化，即由具备丰富经验的法律专业人员担任。设立这样一个机构，既可以集中行使立法监督权，又可以及时总结立法监督的经验，推进地方行政立法监督的进行。

⑵完善我国的备案审查制度，并设置审查的限制时间。如前所述，我国目前的备案审查制度存在一个明显的弊端，即只有“备案”的作用而无“审查”的功能。完善备案审查制度，就是要对地方行政立法的备案审查程序做出具有可操作性的具体规定：限定备案审查机关的审查期限为3个月，并明确规定备案和不备案对应的法律后果，明确地方人大常委会对备案的立法文件予以审查的期限，并依照《立法法》的规定行使改变、撤销权，否则将承担相应的法律责任。这样既可以避免接受备案的机关久裁不决，又可以提高备案审查的效率，使之真正起到监督的作用。

⒉建立行政立法问责制，强化行政机关的内部监督。

⑴建立行政立法问责制。行政立法问责制，主要是指行政立法主体对自己的行政立法不当或违法行为应当承担的法律责任。由于我国没有相应的立法问责制，地方行政立法主体就没用行使立法权的压力和动力，很容易出现越权、违宪、怠于行使职权的现象，也无法令其承担相应的法律后果。而在我国的司法活动和行政执法活动中，都有错案责任追究制和行政执法责任制的施行，并且都收到了良好的效果。［9］因此，有必要建立行政立法问责制，明确责任的追究主体、追究程序和应承担的各种责任，这样，才能使地方行政立法工作进入到一个良性的发展轨道，确保立法质量，实现依法立法。

⑵强化行政机关的内部监督。在实践中，行政机关的内部监督是众多监督方式中适用最多的一种，其对行政立法监督的影响也是最大的。行政机关的内部监督因其方便、快捷和同质性的特点，在地方行政立法监督机制中占有重要位置。就强化行政机关的内部监督来说，地方行政立法主体内部的监督主要是指规章的清理。《规章制定程序条例》第37条规定：“国务院部门，省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，应当经常对规章进行清理，发现与新公布的法律、行政法规或者其他上位法的规定不一致的，或者与法律、行政法规或者其他上位法相抵触的，应当及时修改或者废止。”及时清理失效废止的、与上位法相抵触的地方政府规章，有利于提高立法质量和保障我国法律体系的统一，更好地服务社会主义法治建设。

加强行政机关内部的监督，还要强化行政机关依职权主动监督的意识和能力，发挥行政复议程序对地方行政立法的监督作用。即国务院要加强对地方政府规章的监督，省级人民政府要加强对较大的市人民政府规章的监督。另外，根据《中华人民共和国行政复议法》第7条规定，当事人在申请复议具体行政行为时一并申请审查该具体行政行为所依据的规范性文件，仅限于国务院部门和地方各级政府的规定，明确规定不包含地方政府规章。这就排除了行政相对人在申请行政复议时对地方政府规章的审查要求，为了更好地维护行政相对人的合法权益，应逐步将地方政府规章等各种行政法律文件纳入到行政复议的范围，这样，才能更好地起到监督的作用。

⒊仿效德国、日本建立行之有效的司法审查监督制度。在德国，司法审查对行政立法的监督由宪法法院和行政法院共同进行，这是其行政立法监督机制的最大特点。这种监督主要通过两种方式实现：⑴直接审查。宪法法院直接受理当事人对法规、规章违宪的指控案件，并审查其是否符合宪法，而不是在审理其他案件时附带审查，并且法规、规章公布后就可审查，不必等到实施中发生纠纷时才审查。⑵间接审查。行政法院在审理行政案件中附带的审查委任立法是否越权，即当具体的行政案件涉及到法规、规章时可提起并审查。［10］

日本的司法审查制度主要取法于美国，由以日本最高法院为代表的各级法院在具体案件审理过程中，对有可能违宪的法令和行为进行附随性审查。即原则上不能直接对法令本身进行抽象审查，而必须在处理具体的宪法诉讼案件过程中，综合考虑多种要素，进行宪法判断。日本宪法第81条规定：“最高法院为有权决定一切法律命令、规则或处分是否合宪的终审法院。”在司法实践中，下级法院与最高法院一样也拥有违宪审查权。在处理具体的宪法诉讼案件过程中，法律、命令、规则以及处分构成违宪审查的对象。在这里，“命令”指的就是行政机关制定的法规。［11］

制度的构建离不开借鉴与移植，行政立法强调民族性，也应注重普适性，行政立法监督也不例外。我国和德、日两国同属大陆法系国家，仿效德国、日本，建立一套符合我国国情的行之有效的司法审查监督制度非常必要，其行政立法监督的法理基础和合理内核可以为我所用，以便更好地完善我国的行政立法监督。但我们在引进西方先进的行政立法监督制度的同时，切不可忽略了“具体问题具体分析”，因为任何一项制度的有效运行都需要相应的理论和观念为基础以及相关制度的协调与配合。

［1］中 国 政 府 网 ［EB／OL］.http： ／／www.gov.cn／ldhd／2010－08／27／content＿1689840.htm.

［2］应松年.行政法学新论［M］.中国方正出版社，1999.

［3］王保民.中国行政立法的民主保障和监督控制［J］.行政与法制，2008，（03）.

［4童洁红.论我国行政立法监督机制的完善［J］.法制与社会，2007，（01）.［5］湛中乐.论对行政立法的监督与控制［J］.国家行政学院学报，2004，（03）.

［6］刘莘.行政立法研究［M］.法律出版社，2003.

［7］李湘刚.目前我国行政立法监督机制探讨［J］.行政与法，2007，（02）.

［8］朱芒.行政立法程序基本问题试析［J］.中国法学，2000，（01）.

［9］温晋峰.行政立法责任略论［J］.中国法学，2005，（03）.

［10］（德）哈特穆特·毛雷尔.德国行政法学总论［M］.高加伟译.高等教育出版社，1999.

［11］（日）室井力.日本现代行政法［M］.吴微译.中国政法大学出版社，1995.

（责任编辑：牟春野）

Probe into the Local Administration＇s Legislative Supervision in China

Yin Xia，Zhang Jie

In our country current legislation practice，the quantity of administrative legislation has exceeded the legislation of the National People＇s Congress greatly and it is closely bound up with the citizen＇s rights and social life.But in the process of the local administrative legislation，it is apt to present ＂local protectionism＂，which is easy to deviate from the spirit governed by law.So it is necessary to supervise the local administrative legislation.The paper will discuss these issues and make recommendations.

the local administrative legislation；supervision；perfect

D922.114

A

1007－8207（2011）05－0023－04

2011－01－10

尹霞 （1956—），女，安徽五河人，中国科学技术大学人文学院副教授，研究方向为行政法学；张杰（1986—），男，山东枣庄人，中国科学技术大学人文学院硕士，研究方向为行政法学。