和谐社会视野下的行政复议能力建设

□ 吕学军

（宁夏司法警官职业学院，宁夏 银川 750021）

和谐社会视野下的行政复议能力建设

□ 吕学军

（宁夏司法警官职业学院，宁夏 银川 750021）

行政复议在化解行政争议、维护人民群众合法权益、推进依法行政、建设法治政府以及促进社会和谐稳定中发挥着重要作用。在构建和谐社会的时代背景下，有必要重新审视行政复议工作中存在的不足，通过有效措施切实加强行政复议能力建设，进而推动行政复议工作的制度化、科学化、规范化，最大限度地实现行政复议的功能。

和谐社会；行政复议；能力建设

党的十六大报告第一次明确提出要把社会更加和谐作为我们党为之奋斗的一个重要目标。党的十七大又进一步指明“深入贯彻落实科学发展观，要求我们积极构建社会主义和谐社会。社会和谐是中国特色社会主义的本质属性。构建社会主义和谐社会是贯穿中国特色社会主义事业全过程的长期历史任务，是在发展的基础上正确处理各种社会矛盾的历史过程和社会结果。”在构建和谐社会的时代背景下，如何加强行政复议能力建设，让行政复议在化解社会矛盾、促进依法行政、维护群众合法权益等方面发挥主渠道的作用，是我们必须认真面对和认真思考的重大问题。

一、行政复议渐成构建和谐社会的重要途径

当前，我国正处于经济转轨和社会转型的重要战略机遇期，由于市场经济不完善和政府职能转变不到位，导致许多社会矛盾集中凸显，复杂化、多样化倾向日趋明显，并且持续以行政争议的形式反映出来。行政争议数量较大，矛盾复杂，时常伴有群体性因素，处理难度很大，处理不好，必将严重影响政府的公信力，甚至影响社会稳定大局。行政复议作为政府主导的行政争议解决机制，具有方便群众申请、程序规范便捷、解决问题广泛、方式灵活多样、及时高效、成本低廉等特点和优势。越来越多的老百姓通过选择行政复议进行理性维权，及时地纠正了一大批违法或不当的具体行政行为，有效地维护了自身的合法权益，同时又监督并促进了行政机关依法行政，由此减少了大量的信访、上访案件和行政诉讼。近几年，复议案件几乎覆盖了人民群众生产生活的各个方面，涉及治安处罚、工伤认定、社会保障、自然资源确权、环境保护、土地征收、城镇拆迁、企业改制、劳动社保、信息公开等众多涉及民生的社会热点领域。行政复议因此被称为建设法治政府、提高政府公信力的 “助推器”和构建和谐社会的 “减压阀”。实践证明，行政复议在化解行政争议、维护人民群众合法权益、推进依法行政、建设法治政府以及促进社会和谐稳定中发挥着重要作用。

二、行政复议能力建设的内涵

现阶段，关于行政复议能力建设的具体内容有很多说法，有学者认为，行政复议能力建设既包括行政机关领导对行政复议渠道的认知能力和行政复议机关履行职责的能力，也包括行政复议机构、编制、人员配备等硬件能力建设，还包括复议机构及其人员的政治素质、把握大局的能力、理论研究能力、处理复杂案件的能力、指导能力、宣传能力等。也有学者认为，行政复议能力建设应当包括行政复议立法能力建设、行政复议权威力建设、行政复议认知能力建设、行政复议组织能力建设和行政复议执行能力建设等。结合行政复议制度自身的特点与行政实践的现状，笔者认为，行政复议能力建设的内容应当包括以下几个方面：

⒈依法行政，履行职责的能力。就其性质而言，行政复议是在行政机关内部确立的一种层级监督制度。为建设法治政府，实施依法治国方略，行政复议机关必须认真履行行政复议监督职能，保障和监督行政机关依法行使职权，促进行政机关依法进行社会管理和提供公共服务。通过创新行政复议监督方式，建立行政复议错案责任追究制度，约束行政执法行为，强化行政复议制度内部层级监督作用，实现权责统一，逐渐提高执法水平，减少行政争议，促进政府执政能力建设。行政复议机构通过审查行政行为，发现行政执法中存在的问题，及时总结经验和教训，对违法行为依法严肃查处，决不姑息；情节严重构成犯罪的，依法移交司法机关追究刑事责任。

⒉协调利益，保障社会公平正义的能力。在行政管理中，行政相对人相对行政机关而言处于一种弱势，双方的权利（力）与义务不对等，行政相对人易成为行政权的被侵害者。行政复议作为行政机关内部的监督机制，需要通过一整套科学合理的制度来督促和保证行政复议机关在救济与监督、公正与效率两种矛盾中准确定位，坚持公正、公平立场，公正裁决，从而较好地平衡各方的利益，尤其是保护公民、法人或其他组织的合法权益，确保行政复议制度设定的目的真正落到实处。在行政复议中依法保障行政相对人的知情权、参与权、表达权和监督权，增进行政相对人与行政机关之间的相互理解和信任，使行政相对人认可和接受行政决定，自觉履行好行政决定设定的义务，营造和谐的社会环境。

⒊依法维护权利，化解社会纠纷的能力。目前，各国立法均强调行政复议的救济功能、争议解决功能。加强行政复议能力建设，就是要积极畅通行政复议渠道，做到有案必受，受案必审，有错必纠。通过预防和纠正违法或不当的行政行为，真正依法解决行政争议，实现案结事了，体现公平正义，树立行政复议的权威性与公正性，从而实现行政相对人的行政救济权，增强当事人对行政复议的信任感。行政相对人通过行政复议途径维护权利，有效发挥行政复议化解行政争议的功能及“缓冲地带”和“减压阀”的作用，在行政机关与行政相对人之间达到一种相对稳定的平衡，为及时化解矛盾，维护社会秩序，促进社会的和谐提供了可靠的保障机制。

三、制约行政复议能力建设及其功能发挥的现实因素

自1989年《行政诉讼法》颁布后，国家就着手建立行政复议制度，完善行政法律救济机制。20多年来，行政复议制度建设已初见成效，但在社会转型期，国家政治体制改革总体上滞后于经济体制改革，行政复议能力建设及其功能滞后，导致在法律救济上不能兼顾效率与公平。行政复议工作在客观上仍存在一些不足，导致行政复议能力偏弱，使其所承载的制度功能和法律效果远未达到或无法取得应有的公众认同和制度权威。究其原因，包括以下几个方面：

（一）制度层面的缺陷导致行政复议公正性不足

行政复议法定位于内部监督，在程序设计上过于行政化，刻意回避司法化，缺乏最基本的自然公正程序，复议机制运转不能体现司法专业、独立、中立、程序正义等司法特性。这一制度安排无法使审理者具有独立性，更无法以中立、无偏私的姿态作出决定，而这却正是一个救济制度的灵魂。［1］（p961）行政复议制度层面的缺陷不利于保护申请人的合法权益，一定程度上影响了行政复议案件处理结果的公平公正性。主要表现为没有规定行政复议人员回避原则，没有规定复议人员依法独立履行复议职责，没有规定复议听证制度；复议案件原则上实行书面审理，无法体现公开原则，缺乏对申请人的权利保障机制。［2］（p951）在行政复议案件审理中，行政复议机关一般是被申请人的上级机关，上下级机关之间存在密切的工作联系，难免有某种利益的一致性，对申请人而言缺乏公正。尤其对于那些经过上级批准、以下级名义作出的具体行政行为，再到其上级复议，这就违背了任何人不得作为自己案件法官的 “法律游戏规则”。由于行政复议机关不愿当行政诉讼的被告，有时对行政复议申请能不受理则不受理，能维持则维持，人民群众难免产生“官官相护”的顾虑，对行政复议的认可度与信任度大打折扣，以至于许多行政纠纷进入了信访途径或向法院起诉。如2009年上半年，湖南省未经行政复议直接行政应诉的案件有211件，占行政应诉案件总数的68.29%，比上年同期上升11.05%。对城建规划类行政争议的解决，上半年的行政复议申请仅比未经行政复议直接行政应诉案件少27件，这就更说明行政相对人更趋向于司法途径。

（二）工作层面的缺陷导致行政复议权威性不足

一是相对信访、行政诉讼而言，行政复议得不到充分的重视。一些地方政府和部门领导忙于应付信访、疲于应对诉讼，疏于指导行政复议，不善于运用法律手段解决矛盾，不重视发挥行政复议机构的作用。

二是行政复议机构作为行政机关的内部监督机构，人少格低装备差，缺乏独立性，且无权威性。一些行政复议机构以及行政复议机关无强制执行权，且无权处置有关责任人，使得复议决定尤其是一些撤销、变更、责令履行法定职责的复议决定执行困难，行政相对人的权益难以保障。

三是现行体制导致行政复议工作效率难以提高。行政复议决定一般要经复议办案人员建议、复议处（科）长意见、法制机构领导意见、复议机关领导批准等环节，有些案件在60日内难以结案，难以体现行政复议及时的原则。

四是行政复议程序不规范。在办案过程中，有些行政复议机关内部立案、受理、结案审批尤其是现场核查、案件审查、讨论结案、卷宗归档等方面不规范。

（三）行政复议机构设置上的缺陷削弱了行政复议的功能

我国行政复议机构的设置受现行行政编制体制的影响，编制总量不足，机构规格偏低，行政复议权与行政复议力量过于分散，现有行政复议资源不能得到优化利用。在实践中，各级人民政府和各行政职能部门根据自己的实际情况来设立主管行政复议的工作机构，无法形成独立而又统一的行政复议机构体系。行政复议体系层次多、主体多、职权交叉多，从县级政府到省级政府，从县级部门到国务院部门都可以受理行政复议案件；对非垂管的省级以下政府部门提起的行政复议，同级政府和上级主管部门都可以作为行政复议机关。由这样的机构来承担行政复议救济的法定职责难以实现行政复议法所确定的这一制度的宗旨。［3］

据河南省2009年行政复议工作统计表明，在被申请人方面，被申请人是乡镇政府的占4.8%，被申请人是县级政府的占17%，被申请人是县级政府部门的占58.3%，被申请人是市级政府的占2.8%，被申请人是市级政府部门的占15.5%，被申请人是省政府的占0.5%，被申请人是省政府部门的占0.4%，被申请人是其他机关或者组织的占0.7%。其中，基层行政机关（县、乡两级政府和市、县两级政府部门）占96% 。再以青海为例，2009年青海省市、县、乡三级政府和市、县政府部门作为被申请人的占总数的93.02%，市、县两级政府及其部门办理行政复议案件156件，占总数的90.69%。这些数据表明，大量的行政执法行为发生在基层，行政争议绝大部分发生在基层，而且大部分行政复议在基层得以化解。然而，市、县两级政府行政复议机构却最为薄弱，超过半数以上的市县政府在行政复议机构建设上不到位，许多县级政府复议办案人员平均不足1人，而且兼职居多，未达到2人以上合法办案人数，甚至根本没有行政复议机构，与人民法院行政庭相比，在人、财、物等基本保障方面差距比较明显，导致行政复议机构无法承担起繁重的行政复议职责，在一定程度上制约了行政复议功能的发挥。

四、加强行政复议能力建设的路径

（一）完善行政复议制度，形成行政复议工作良性运行机制

制度建设带有根本性。加强行政复议工作，离不开制度的完善。［4］因此，要坚持深入调查研究，认真查找行政复议制度、体制、机制方面存在的突出问题，及时提出工作创新的思路，促进相关法规制度和政策措施不断完善。应建立健全行政复议听证、质证、调查、和解调解、案件集体讨论、征求专家意见、行政复议应诉案件统计、重大行政复议决定备案和行政复议错案责任追究等制度，条件成熟时可以建议立法机关对《中华人民共和国行政复议法》进行修订，继续探索行政复议准司法化的规律。通过健全和完善制度，进一步完善行政复议体制，创新行政复议工作机制，规范行政复议行为，促进行政复议工作的制度化、规范化、程序化，保证行政复议工作受理有据、审理有序、裁决合法，增强行政复议的公信力和权威性。在工作机制上要加强与各行政执法部门法制机构、信访部门之间的沟通联系，自觉接受人民法院的诉讼监督，实现行政复议与信访、行政诉讼的有效衔接与配合，实现涉诉行政案件信息共享。进一步创新行政复议机制，保障行政复议制度功能的有效发挥，使行政争议在法律的框架内得到及时有效解决，形成解决行政争议、化解人民内部矛盾、维护社会稳定的合力。

（二）加强行政复议机构设置和行政复议队伍建设

行政复议机制是一种监督机制，具有准司法性，这就要求履行行政复议职责的机构要具有较强的独立性，而现在行政复议机构的实际地位是同级机关内部的一个职能处、科（股）室。这种体制矛盾已经成为制约行政复议机制发展的主要瓶颈，因而需要在现实法律制度框架内保证行政复议机构设置和运行的相对独立性。有学者建议，在行政管理中引入“三权分立”的思想，并建立“行政三权分立”体系，即行政管理权——行政执法权——行政监督权三权分立，从整体上增强行政复议监督机构的独立性，减少行政复议受理主体，将行政复议权相对集中于政府机关，由政府法制部门统一行使，这样，既有利于减少复议职权交叉，避免同一案件的多个当事人向不同复议机关申请复议，造成复议资源浪费的情况出现，也能为群众申请复议提供方便。近年来，部分地区开始积极稳妥地推进以政府主导、专业保障、社会参与为主要内容的行政复议委员会试点工作。行政复议委员会是一个独立性较强的专门组织，其委员由本级政府有关部门负责人、本级政府法制机构有关负责人、经遴选的专职行政复议人员和聘请的专业人士、专家学者等组成。行政复议委员会讨论决定重大、疑难、社会影响面广的案件，探索并逐步推行相对集中行政复议审理权，有效集中现有分散的行政复议资源，克服行政复议的过分行政色彩，有效提高了行政复议制度的公信力，这有利于进一步消除人们对行政复议“官官相护”的疑虑，增进申请人对案件裁判结果的认同，从而树立行政复议的权威性和公信力。自2008年国务院法制办对行政复议委员会试点进行了动员和部署后，共有黑龙江、北京、贵州、河南、江苏、广东、山东等12个省区市的60个单位参加试点，其中以体制集中为主要模式的“黑龙江经验”和以吸收外部力量参与办案为主要模式的“北京经验”较为突出，为推进行政复议法的修改和行政复议委员会制度的施行提供了有力支持。

行政复议工作是一项“辩是非、断曲直、定纷争”的工作，要保证能办案、办好案，配备一定数量的高质量和稳定的专门人员十分重要。政府应当采取切实有效的措施加强基层行政复议队伍建设，要按照专业化、职业化的要求配备、充实和调剂行政复议专业人员。根据行政复议应诉工作的性质和特点，保证一般案件至少有2人承办，重大复杂案件有3人承办。重视对行政复议人员的培训和行政复议信息化建设，逐步推行行政复议人员资格制度，不断提高复议人员素质，将优秀的专业人才充实到行政复议工作岗位上。提高行政复议人员素质，应从三个方面入手，一是注重提高行政复议人员的政治素质，增强他们的政治意识、大局意识和责任意识，引导他们站在全局高度，从大局出发，把法律法规的执行与妥善处理各方面复杂的利益关系协调起来；二是注重提高行政复议人员的业务素质，增强他们掌握和运用法律法规的能力，引导他们善于把法理的学习与工作实践结合起来，提高行政复议的工作能力和办案水平；三是注重加强行政复议人员的作风建设，引导他们把以民为本、复议为民的要求落实到实际行动中，推进规范办案、公正办案、文明办案，打造一支真正为人民服务的行政复议队伍。

（三）进一步畅通行政复议渠道，积极受理行政复议案件

行政复议渠道是否畅通，是行政复议制度能否发挥作用的前提。在加强行政复议工作中，应着力把建立诉求表达机制，畅通行政复议渠道作为工作的着力点和突破口。行政机关在作出影响人民群众权利义务的决定时，要依法告知行政复议申请权，引导当事人通过复议渠道提起诉求。在受理环节应当建立统一的行政复议受理申请机制，依托服务大厅，以行政区域为单元设立统一受理渠道。进一步改革行政复议申请、受理方式，有条件的地方可以推行便民服务措施，向申请人发放《行政复议须知》和《行政复议常识问答》等小册子，通过信函、传真、电子邮件等简便方式申请和受理行政复议案件。坚持“以人为本、复议为民”的理念，通过积极告知、受理、解答、督促受理、责令受理、处理好与信访的关系等多种措施，保证行政复议渠道畅通。努力做到复议为民、复议便民、复议利民。对依法确实不属于行政复议范围或者应当通过其他途径解决的事项，也要认真做好解释工作，告知解决问题的途径。对行政复议人员无正当理由不告知行政复议申请权利、无正当理由不予受理的行为都要进行责任追究，要按照违反法定程序予以处理；对无正当理由不予受理行政复议申请的，要通报批评并督促纠正。

（四）创新行政复议方式方法，提高解决行政争议的效率

⒈改革行政复议审理方式。行政复议一般采取书面审查的方式，行政复议人员往往凭借专业技能和经验对双方当事人的证据和事实理由进行审查认定，双方当事人尤其是行政管理相对人的主张很难得到充分表达。因此，应进一步完善听证、质证程序，对案情复杂、事实不清、争议较大的案件进行公开审理，让双方当事人都有充分陈述、质证、辩论的机会，充分听取有关专家和相关关各方的意见，确有必要时应当采取实地查看、公开听证等有利于核实案件真实情况的方式。对行政复议机构依职权调查的证据，非经当事人质证，不得作为对其作出不利决定的依据。对行政复议案件较多的地方和部门，实行繁简分流，对事实清楚、争议不大的案件，尝试运用简易程序进行审理。此外，要探索行政复议制度的司法化，以保证行政复议审理过程的公开性与独立性，真正树立起行政复议的权威。争议解决制度的独立性越强，程序越公正，进入司法程序以后得到司法机关尊重的程度就越大；同样，得到司法机关的尊重越多，越能表明行政程序符合独立性与公正性的要求。［5］

⒉综合运用多样化的结案方式。作为一种事后法律救济措施，行政复议应当弘扬“和为贵”的传统文化，各级复议机关要注重运用和解、调解等多种手段，有效化解行政争议，平衡利益，促进当事人与行政机关的相互理解和信任，力求最大限度地提高行政复议案件协调结案率，最大限度地减少行政争议的负面效应，实现法律效果与社会效果的统一。运用和解、调解方式办案，必须坚持当事人自愿、合法、公平公正、诚实守信的原则，在不损害国家利益、公共利益和他人合法利益的前提下，应当引导双方当事人之间和平协商，不得侵害行政相对人的合法权益。当事人通过调解、和解达成协议的，复议机关要制作行政复议调解书或者行政复议和解书予以确认，及时送达当事人执行。不能达成和解协议或者调解书、和解书送达前申请人反悔的，复议机关应当及时做出行政复议决定。对行政复议机关撤销、变更或责令履行的行政复议决定，要及时“回访”行政管理相对人，了解行政复议决定的履行情况。

实践证明，行政复议机关加大力度运用和解、调解方式办案确实收到了较好的效果，对于妥善化解行政争议，维护公民合法权益，促进社会和谐稳定意义重大。2009年上半年，湖南省各级行政复议机关共审结行政复议案件557件，调解结案、终止结案和作其他处理的210件，合占37.7%。青海省通过调解、和解、撤回申请等方式结案27件，占已审结总数的19.02%；比前年同期（10.56%）提高了8.46%。福建省以调解、自愿撤回行政复议申请、被申请人改变后撤回申请、和解协议结案的占受理总数的19.90%，同比上升3%。2010年上半年，杭州市各级行政复议机关共收到复议案件372件，共审结248件，经调解后申请人撤回申请57件，占22.9%。

⒊认真落实《行政复议意见书》或《行政复议建议书》等办案形式。在行政复议工作中建立个案分析制，对发生的每一起行政复议案件，深刻剖析产生的原因，细致排查行政执法工作中存在的问题，对发现的行政不作为、行政乱作为以及行政滥作为现象，要及时以行政复议意见书或建议书的形式责令有关部门进行整改，督促有关部门纠正不当行为。《行政复议意见书》或《行政复议建议书》突破了“就案办案”的局限，在向有关机关提出完善制度、改进行政执法的意见和建议，及时反馈问题，从源头上预防和化解行政争议方面，起到“办结一案，教育一片”的作用，有效地促进了依法行政。

（五）提高行政复议办案质量，努力化解纷争

行政复议案件办案质量的高低是判断行政复议成效的基本标准，它直接关系到行政复议制度的权威性和公信力。通常情况下，可以通过以下几个方面提高行政复议案件办案质量：

一是行政复议工作人员要加强自身学习，尤其要学习有关调查笔录制作、现场勘验、证据提取和复制、法律文书送达等应遵守的办案规则，认真履行行政复议职责，进一步提高办案实务操作能力和工作水平，依法审理行政复议案件，有效地化解行政争议，努力做到“定纷止争，案结事了”，实现法律效率与社会效率相统一，将行政争议化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政系统内部。

二是统一行政复议工作标准，规范工作程序，统一行政复议案由，统一行政复议法律文书，把事实和法律作为行政复议定案的唯一客观标准，依法、公正裁决。要进一步加大纠错力度，发现具体行政行为违法或不当的，要坚决及时予以纠正，该撤销的坚决撤销，该变更的及时变更，该确认违法的确认违法，该赔偿的依法赔偿。

三是建立行政复议案件状况分析报告机制，及时总结执法经验和教训，实现预防与纠正并重，最大程度地发挥监督行政行为、促进依法行政的作用。上级机关要加强对基层行政复议工作的指导，要注重理论与实践相结合，加强对个案的指导，帮助其解决实际问题，提高办案能力，保证不同机关对同类案件的处理结果基本一致，确保法律适用的公平。

［1］程雁雷，冯宝珍.由美国的行政法官制度论及我国的行政复议制度的完善［J］.载应松年，马怀德主编.当代中国行政法的源流［C］.中国法制出版社，2006.

［2］郝明金.论我国行政复议制度的完善［J］.载应松年，马怀德主编.当代中国行政法的源流［C］.中国法制出版社，2006.

［3］沈福俊.对行政复议的司法监督现实问题与解决构想［J］.法学，2003，（12）.

［4］华建敏.加强行政复议工作 促进社会和谐稳定［J］.求是，2007，（02）.

［5］周汉华.我国行政复议制度的司法化改革思路［J］.行政法学研究，2004，（02）.

（责任编辑：牟春野）

The Construction of Administrative Review in Harmonious Society

Lv Xuejun

Administrative review plays an important role in resolving administrative disputes，safeguarding the legitimate rights and interests of the people，administrating by law，constructing a government of law and promoting social harmony and stability.In the times of building a harmonious society，it is necessary to re－examine the defects existing in the work of administrative review.To strengthen the ability construction of administrative review by some effective measures can promote the systematization，scientification and standardization of the work of administrative review.This will help to realize the functions of administrative review to the greatest degree.

harmonious society；administrative review；ability construction

D922.112

A

1007－8207（2011）05－0066－05

2011－04－01

吕学军 （1971—），男，宁夏吴忠人，宁夏司法警官职业学院副教授，研究方向为宪法、行政法学。