被问责官员复出机制探析

□ 顾海波，何冠群

（东北大学，辽宁 沈阳 110004）

被问责官员复出机制探析

□ 顾海波，何冠群

（东北大学，辽宁 沈阳 110004）

从法理和情理上讲，被问责官员复出本身并没有问题，但若被问责官员在被问责后不久即复出就是问题。本文认为，针对被问责官员草率复出的问题，应完善我国的被问责官员复出机制，加强被问责官员复出机制的法治化、规范化建设。这不仅有利于消解公众对行政问责的信用危机，对被问责官员的合法权益进行保护，同时也有利于克服被问责官员复出的草率性和随意性，提高政府行为的公信力和执行力。

责任政府；问责制；被问责官员复出机制

近年来，随着我国建设责任政府力度的不断加大，官员问责的实践日趋普遍，其制度建设也受到来自政府和公众的高度关注，被问责官员“下马”的现象不断增多。官员问责的实践及制度化，体现了现代社会中政治的回应性伦理，那就是，当权力的行使出现差错或低于正常公务标准时，相关的官员必须承担责任，给民众一个交代。［1］不仅如此，问责机制也是一种“新型的公民参与制度”，而“行政政治问责是以公众对行政事务的日常参与为主要内容的问责模式”。［2］（p105）

然而，问责过后，被问责官员的再安排问题深受瞩目，公众不断听到一些曾被问责的各级官员复出的消息——很多被问责的官员很快 “官复原职”或异地晋升，这使得刚刚兴起、为民众带来良政治理希望的行政问责制突遭民众及理论界对其制度价值走向的质疑。我们究竟该如何认识和设计行政问责制？如何看待被问责官员？在被问责之后，被问责官员究竟应如何去留才能利于政府真正建立责任观念，利于民众真正确立“主人”的地位、增加对政府的信心？

笔者认为，从法理和情理上讲，被问责官员复出本身并没有问题，允许某些优秀及权力行使瑕疵并不十分严重的官员复出，不仅避免了人才资源的浪费，也体现了理性的制度选择，但同时，明确的复出依据、有力的复出理由、公平公正的复出程序在制度设计中就显得至关重要。要建立起受公众信任的责任政府体系，那么在被问责官员复出的过程中就应从上述这三个方面来体现其尊重民众、重视民众情感、对民众负责任的态度，否则，这种旨在体现政治“回应性伦理”的问责制，便会陷入价值取向及公共信任危机。追究官员的责任应区分程度，科学定性，依法进行，有理有据地确定官员所应承担的道德、政治、纪律乃至刑事责任，同时根据被问责官员的责任性质考虑其复出问题。应尽快健全和完善官员复出的制度规定，推进行政问责由“运动式”向“法治化”转变，提高行政问责的执行性、权威性、公信力，切实树立各级官员对公众负责的理念，为建立责任政府打下坚实的基础。

一、我国问责实践中被问责官员草率复出问题

在被问责官员复出这一环节上，各级政府部门经常会在“问责到底、尊重公众”与“快速前进、省时省力”的平衡中选择了后者，也许有时根本没有进行平衡，在“关心民众意愿”与“照顾官员情感”的较量中输给了后者，也许有时根本没有进行较量。因此，很多官员在被问责后，责任状态不明，责任性质不清，未经过评估便草草以其自动“引咎辞职”告终，其后由于忽视对这些官员行为严重性的科学评估，这些引咎辞职的官员又会悄悄出现在其他岗位上继续“为人民服务”，可人民却疑云重重又无可奈何；从媒体报道的一些典型事例看，被问责而引咎辞职后的官员大都经过一段时间之后重新安排上岗，待遇与原来不变，更有甚者是受到纪律处分后，在受处分期间还被提升职务。

如2003年“非典”时期，因工作不力被免职的卫生部部长张文康，先是在宋庆龄基金会当副主席，后在2005年的“两会”期间当选为全国政协“科教文卫体委”委员，仍享受副部长级待遇；因临汾市襄汾县溃坝事故而引咎辞职的山西省省长孟学农，则是其在仕途上的再一次引咎辞职。孟学农在2003年担任北京市市长期间，就因瞒报控制不力而导致“非典”传播引咎辞职过一次，但事隔仅半年就再次被启用，出任国务院南水北调建设委员会副主任，级别为副部长级。并在2007年7月出任山西省委副书记，2008年1月担任山西省省长，级别重新升为省部级正职。中石油原总经理马富才因重庆开县井喷而引咎辞职，沉寂了一年之后，其正式复出并担任国务院组建不久的“能源办公室”副主任。又如，山西省临汾市洪洞县原副县长王振俊，2007年因“黑砖窑”事件被撤职，被撤职后没几天，王振俊便以县长助理的身份开始工作了。贵州省瓮安县原县委书记王勤曾因在“瓮安事件”中负有直接领导责任，被撤销党政一切职务，而其现在的身份是黔南州财政局副局长。再如，因“三鹿奶粉”事件而被问责，2009年3月被中纪委、监察部给予行政记过处分的国家质检总局食品生产监管司原副司长鲍俊凯，早在2008年就已调任安徽出入境检验检疫局局长、党组书记。同样是在2009年3月，河北省纪委、监察厅决定给予河北省农业厅原厅长刘大群记过的行政处分，但早在2008年11月，刘大群就已调任邢台市委副书记，并在2009年1月当选邢台市市长。

可见，被处理的官员往往并没有离开官场，而是在隔段时间以后，仍能够再次复出并被委以重用。因此，免职或引咎辞职作为一种对官员的惩戒方式不足以使官员产生警戒，相反还会造成其把引咎辞职作为推卸责任的手段。凡此种种，都不利于我国责任政府的建设，它会给官员造成一种错觉，即问责的目的只是平息众怒、缓和情绪，还会使许多被问责官员忽视对自身责任感缺失和公仆意识淡薄的深刻反思，不利于提高官员的责任感、公仆意识，不利于提升政府的公信力和执行力。

二、被问责官员草率复出的原因分析

国家设定对违法违纪官员惩戒机制的目的绝不仅仅是惩罚，更重要的是通过惩戒达到“惩前毖后”的效果，鞭策每一位官员积极进取、恪尽职守、奉公守法。因此，我国在追究官员各种责任的诸多规定中都设定了官员在承担了相应的责任后，视工作表现情况给予解除处分、重新任职的规定。然而，如果不严格规范这种规定的执行，其对问责制度的负面影响是很大的——规定将会成为令人轻视的摆设，对官员失去威慑力，以致在民众中失去公信力。被问责官员屡屡草草复出的主要原因是：

⒈“权力本位”政治文化导致漠视公众权利。我国提出建立责任政府以及开始实施行政问责制度的时间还不长，而我国2000多年来封建政治文化中的“权力本位”思想则根深蒂固。这一政治文化体现在我国公职人员的行为方式上，便是每一位相应公职人员的负责焦点均为其上级领导而非社会公众，由此中国政治社会中“利益链条”现象非常严重，政治体制中利益与情感因素取代了社会公众对于良政治理的迫切希冀，很多官员就在这种尚没有对公众负责到底的情况下草草复出了。相比较而言，西方发达国家长期形成的“公民本位”的政治文化环境促使选举类的官员把兑现对民众的承诺视为政治前途的决定因素，选举类官员尤其注重民意，视政治声誉为政治生命之根本。被问责官员的复出是慎之又慎的，必须权衡该党派在公众中的形象等利弊问题。

⒉我国被问责官员复出机制不完善导致被问责官员草率复出。第一，我国尚无专门针对被问责官员复出的《细则》，只有原则性的规定。如《党政领导干部选拔任用工作条例》第62条规定：“引咎辞职、责令辞职、降职的干部在新的岗位工作一年以上，实绩突出，符合提拔任用条件的，可以按照有关规定，重新担任或者提拔担任领导职务”；《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第10条规定：“……引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务。……可以根据工作需要以及本人一贯表现、特长等情况，由党委（党组）、政府按照干部管理权限酌情安排适当岗位或者相应工作任务。……一年后如果重新担任与其原任职务相当的领导职务，除应当按照干部管理权限履行审批手续外，还应当征求上一级党委组织部门的意见”。从中可以看出，有关被问责官员复出的条件、情形、方式、程序等规定均不够严格，不够详细，不够透明，一些地方不能严格执行复出规定，缺乏有效监督。所以，有必要尽快规范被问责官员的复出行为。第二，即使在现有行政问责规定中，问责的标准也过于宽泛，不利于被问责官员责任性质的科学界定，为被问责官员科学复出带来了重重阻碍。现行的很多问责规定在把握应当进行问责的尺度时，大多规定为出现“重大过失”、造成“重大影响”等，这些标准在实践中具有很大的主观裁量空间：出现责任事故，如果上级领导重视或者引发公众不满，问责就重就快；如果尚无有效渠道发现及公开这些责任事故，问责制也可以被轻描淡写地越过。这极易导致“选择性问责”，更无法在被问责官员复出这一环节中做到认真严肃。第三，我国的行政问责体系尚未很好地将问责与官员复出作为一个制度整体来看待。对于被问责的官员，应全方位建立跟踪、考核、评估等专门机制，为被问责官员的复出或进一步的升迁提供充分的依据。缺乏如此的配套机制，被问责官员的复出就难免不清不楚，问责制度及行为的公信力也容易受到质疑。最后，我国的被问责官员在复出过程中缺乏有力的监督制约。在我国现行问责制度体系中，都是由上级机关对被问责官员的复出做出决定，缺乏有力的外部监督制约体系，这也与被问责官员复出决定缺乏相应的评估、论证与公开程序有关。社会权利应有效制约权力是一条真理，监督政府的力量应该来自社会，而不是政府权力本身。被问责官员的复出机制中应建立官员复出回应机制，规定复出回应机制中的“审批手续”和“征求上级党委组织部门的意见”，要建立在重视民意的基础之上，充分保障民众的知情权、参与权和监督权，就官员复出的事由、依据、程序等内容广泛征集群众意见，实行复出决定承诺制、复出公示制、复出听证制度等一系列复出制度。

三、完善我国被问责官员复出机制的对策与建议

针对上述被问责官员草率复出的原因，结合明确的复出依据、有力的复出理由、公平公正的复出程序，笔者认为，被问责官员复出的制度设计和构建应遵循以下路径：

⒈制定公职人员伦理法。为树立我国公职人员正确的责任观，应该将公职人员道德伦理这种无形的内心法外化为一定的公职人员伦理法。国外在多年前就推行了比较完善的行政伦理建设。如《美国政府官员及雇员的行政伦理行为准则》、《韩国公职人员伦理法》、《日本国家公务员伦理法》等等。行政伦理，又称公共行政伦理，是伦理在公共行政关系、公共行政活动中的体现。它不仅属于精神文明范畴，而且是政治文明的重要组成部分。

当前，我国社会中公职人员道德法规建设不够理想。因此，可将制定公职人员伦理法作为我国立法议事日程中的一项，如此，公职人员伦理就不再由个人感知及自我约束，将会有更强大的外在动力转变其“权力本位”的思想，公职人员对外在的问责也不再有一种本能的抗拒，而是坦然地接受。

⒉全面细化被问责官员复出机制的程序规定。被问责官员能否复出、什么时间、以什么方式复出的问题亟待有一个透明、完善、细致的制度安排。笔者认为，应该重点围绕复出职位、复出条件、复出论证和复出程序三方面进行设计。一是明确复出职位。《中国共产党纪律处分条例》第13条规定：“党员受到撤销党内职务处分，二年内不得在党内担任和向党外组织推荐担任与其原任职相当或高于其原任职务的职务”。《行政机关公务员处分条例》第8条规定：“行政机关公务员在受处分期间不得晋升职务和级别”。《党政领导干部选拔任用工作条例》第62条规定：“引咎辞职、责令辞职、降职的干部，在新的岗位工作一年以上，实绩突出，符合提拔任用条件的，可以按照有关规定，重新担任或者提拔担任领导职务”。虽然以上三个《条例》针对被问责官员复出的相关规定不无道理，但稍有缺陷，条例中仅规定了“二年内”、“受处分期间”相关被问责官员不能够恢复原职或晋升职务，但对于期限过后相关官员复出伊始的职位安排却没有做到明确规定，而“新的岗位”也没有明确是何级别的新岗位，为被问责官员复出机制的执行留下了模糊地带。实际上，被问责官员复出的职位安排，包括职务和级别，应当本着降级使用的原则，至少不得高于问责时的原任职务，在复出伊始绝对不能提拔使用，即使其确实符合提拔使用的条件，社会公众也需要时间及被问责官员的行动来重新接纳相关官员再次掌握和行使权力。二是明确复出条件。对于经问责调查论证，确定有重大过错并造成公众利益的重大损害者，明显不具备以尽职尽责的行为为公共利益谋取福利的基本素质，不予以重新任用。经调查论证，仅有轻微过失并未造成对公众利益的损害，政治思想素质及能力均比较优秀的官员，可重新起用，使其继续发挥所长，但要严格跟踪考察；具有复出资格的官员并非必然复出，何时复出取决于是否具备成熟的复出条件，这涉及去职的期限、对待去职的态度、去职期间的工作表现、个人领导能力提高的程度、是否存在相应的职位空缺等。三是严格论证复出理由。对被问责官员做出复出决定的机关，应进行该官员复出理由的严格阐述与论证。有调查报告，有法律依据，有事实分析，并形成书面报告，经上级政府及领导审批，送人大及其常委会审查及备案，并对社会公众予以公示，广泛征求意见。程序上的严格是不能回避的，相比政治体制与公职人员队伍的清洁与社会公众对政府及公职人员的信任，以及建立责任政府的目标与理念，政府做出这样的努力是值得的。四是明确复出程序。被问责官员的复出，应进行比新任干部更为广泛细致的程序设计，虽然相关法规已对被问责官员的复出制定了相关程序，如上述《中国共产党纪律处分条例》第13条、《行政机关公务员处分条例》第8条以及《党政领导干部选拔任用工作条例》第62条，但不可否认，这些程序还是过于简单，仍存在很多的规定与执行方面的漏洞。对于模糊的字眼，在新的程序规定设计时应尽量做到清晰化；对于官员受到处分后是否改过，是否做出了新的成绩，必须要有细化、量化的标准，包括复出的提名程序、考察程序、讨论决定程序、公示程序等等；如被重新任用，必须对经过多长时间、具备什么条件、履行什么手续等有明确规定。

⒊将相关基本原则以条文形式纳入被问责官员复出机制之程序规定。第一，程序必须透明原则。因何问责、问责为何、问责期限、复出条件、复出理由等等都要透明。透明需要一个载体。问责从始至终都应向社会公众公示。第二，解除处分非复出原则。解除处分只是官员复出的前提条件，并不必然意味着“复出”。被问责官员复出的必要条件、充分论证、法定程序和监督机制缺一不可。惟有健全的官员复出机制，才能有利于维护社会正义与公众利益，有利于维护被问责官员的合法权益。第三，民主决策原则。被问责官员多是因为公共事件处理不当受到惩戒，而社会公众则是公共事件的直接受害者。被问责官员复出如果不能得到相关公众的谅解与认可，其复出就显得草率，缺少根基。既然官员选拔程序越来越重视民意，那么官员复出（实质也是官员的再一次任用）理应吸纳公众的参与与民主评议。

⒋重视人大及其常委会在被问责官员复出过程中的决定权。从目前来看，人大的异体问责功能未被发挥出来，大多数被问责官员复出是由上级政府或党委决定的，而对官员进行选举任命的权力机关——人民代表大会却未能发出应有的声音。因此，在现行政治体制下，人大及其常委会对官员被问责后复出的，至少可以从以下方面来有所作为：一是树立监督权威，依法监督包括从中央到地方的各级国家机关的问责与复出工作；二是启动质询程序，依照法律规定的程序对被问责官员的复出提出质询案；三是启动特别问题调查程序，必要时成立关于特别问题调查委员会，对被问责官员的复出进行评估与论证，并将论证报告通过适当途径向社会公众进行公示，公示途径需要在被问责官员复出机制的程序规定中做出一般列举性的规定，以规范人大及其常委会的工作及帮助社会公众从既定的途径实践其知情权、参政议政权。

总之，被问责官员复出机制的规范化具有重要的现实意义。一方面，它可以为被问责官员的正当复出提供依据，缓解社会公众对行政问责产生的信任危机，对被问责官员的权益也是必要的保护；另一方面，它可以减少被问责官员的不正当复出，用严格的被问责官员复出条件和程序来克服问责的草率性和随意性。被问责官员的复出是一个系统的工程，它牵扯到我国政治体制、人事制度等诸多方面，若无系统的制度改革，仅对被问责官员复出机制单方面进行规范化，即使其在短时期内产生了积极的效应，也会在长期的实践中遭遇瓶颈。因此，在充分肯定行政问责制设立初衷的同时，应认识到制度设计的不足及其变异的风险。对此，不仅需要反思，更需要制度改革的行动。

［1］王锡梓.“问责”官员问责制［J］.方圆法治，2009，（10）：35－37.

［2］宋涛.社会规律属性与行政问责实践检验［M］.社会科学文献出版社，2010.

［3］王四炯.从官员“变脸复出”看我国的行政问责制［J］.党政干部学刊，2009，（12）：24－26.

（责任编辑：王秀艳）

Analysis on the Reappointment Mechanism of the Accountable Officials

Gu Haibo，He Guanqun

From both jurisprudential and emotional aspects，there exist none paradoxes to the reappointment of the accountable officials itself.However，it would have problems if the accountable officials were reappointed hastily immediately after the accountability.We should ameliorate the reappointment mechanism of our country in connection with the problems and the reason of the hasty reappointment of the accountable officials，and strengthen the legalized and standardized construction of the reappointment of the accountable officials.Only through this way can we relieve the official account crisis，protect the reasonable rights of the accountable officials，overcome the carelessness and randomness of the reappointment of the accountable officials，and ameliorate the public credibility and enforceability of the government behavior.

accountability government；accountability system；the accountable officials＇reappointment；mechanism amelioration

D630.3

A

1007－8207（2011）05－0054－04

2011－02－11

顾海波 （1963—），男，黑龙江佳木斯人，东北大学文法学院副教授，博士，研究方向为行政法制建设；何冠群 （1988—），女，辽宁沈阳人，东北大学文法学院硕士研究生，研究方向为行政法制建设。