资源枯竭型城市贫困与反贫困对策研究

□ 孙艳霜

（吉林省委党校，吉林 长春 130012）

资源枯竭型城市贫困与反贫困对策研究

□ 孙艳霜

（吉林省委党校，吉林 长春 130012）

中央制定 “十二五”规划的重要指导思想之一就是坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点，解决资源枯竭型城市由于资源主导产业的衰退造成的贫困问题，是保障和改善民生问题的题中应有之义。资源枯竭型城市存在较严重的集体性失业、群体性贫困等问题；资源型城市的贫困问题除了资源枯竭这一客观因素外，与一系列的失衡不无关系；破解资源枯竭型城市贫困难题的主要对策，就是促进资源枯竭地区转型发展。关 键 词：资源枯竭型城市；贫困；反贫困

资源枯竭型城市的产生是工业化发展中的伴生现象，资源枯竭型城市的转型是个世界性的难题。而我国资源枯竭城市较严重的集体性失业、群体性贫困等问题，已经成为解决民生问题的焦点，成为构建和谐社会的巨大障碍。解决资源枯竭型城市贫困问题，需要社会利益共享机制发挥积极的功能性作用，更需要资源枯竭型城市的转型发展。

一、贫困：资源枯竭型城市发展不能绕开的问题

资源型城市，是以矿产、森林等自然资源开采和初加工为主导产业的城市。资源枯竭城市是指矿产资源开发进入衰退或枯竭过程的城市。资源的有限性和矿产资源的不可再生性，决定了资源型城市的生命周期性。随着资源枯竭，资源产业萎缩，产业效益下降，在资源型城市逐渐产生和积累了诸多问题。贫困，成为这些问题的结点。

我国目前有资源型城市118个，占全国城市总数的18%，涉及总人口1.54亿。其中，煤炭城市63座，占53%；森林城市21座，占17.8%；余下还有有色冶金城市12座，石油城市9座，黑色冶金城市8座，其他类型城市5座。一般来说，资源储量的多少决定这些城市的发展规模和潜力，也决定着城市居民的就业前景和生活状况。经过多年的开采，近年来，我国2／3的矿进入中老年期，1／4的资源型城市面临资源枯竭，2008年3月以来，国务院公布了两批共44个资源枯竭型城市名单。在这类城市里，随着资源产业衰退，经济、社会和生态环境等方面的矛盾开始集中显现，有的十分尖锐。而在落实科学发展观，构建和谐社会的大背景下，解决资源枯竭型城市的贫困问题愈发显得刻不容缓。

资源型城市的贫困表现在：一是贫困人口相对集中、群体性特征较强。资源枯竭型城市过去因资源开发而繁荣，现在因资源枯竭而衰退，在这一荣一衰的过程中，大量劳动力也经历了被吸纳、被抛弃的过程。尤其在这类城市中，由于产业结构单一，就业渠道狭窄，出现一家几口甚至几代在一个企业工作的普遍现象。因此，伴随矿产资源开发进入衰退晚期或枯竭期阶段，主导产业衰退，大批工人失业，由此造成城市中失业人口集中，贫困家庭集聚的现象。在资源枯竭城市尤其是矿区塌陷地，失业贫困人口有着共同的或相似的经历，而且居住在相对集中的地区，这使得他们往往具有很强的共同意识和群体感，也容易使他们形成共同的目标，因而表现出较强的群体性特征；二是部分地区出现贫困的“代际传递”。在资源枯竭型城市的贫困人口中，出现贫困以及导致贫困的相关条件和因素，在家庭内部由父母传递给子女，使后代重复前代的贫困境遇，出现了“穷二代”的隐忧。因为他们中的大多数重新再回到社会的主导产业中去意愿很难实现，强烈的失落感和挫折感使他们的劳动意愿和摆脱贫困的心理也会越来越弱，从而使贫困问题出现长期化和相对固定化，最终将会导致贫困的代际传递。特别可预期的是：如果收入流动性出现僵化的状态持续发展，会导致不同收入等级的改变更加困难；三是摆脱贫困路径艰难。在资源枯竭型城市中，贫困劳动力多处于中年时期的劳动年龄以内，大多数只受过中等或中等以下的教育，他们过去所从事的也主要是低技术的工作，在城市经济转型和接续产业开发中，他们很难适应新行业、新技术的要求，新兴的产业也不会向他们提供多少就业的机会，由于参与劳动力市场竞争能力薄弱，他们往往难以依靠自己的力量摆脱贫困。

2005年8月，国务院总理温家宝专门就资源枯竭城市作出批示：“解决资源枯竭城市存在的贫困、失业和环境问题，是落实科学发展观、构建和谐社会、实现小康目标的一项重要而不可忽视的任务。”2007年12月18日，《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》正式下发。几年来，各级政府做了大量的工作，投入了一定的财力，使资源枯竭地区绝对贫困人口减少，贫困人口生活水平在不同程度得到了改善，特别是棚户区改造及国家一系列加强社会保障、促进再就业和治理沉陷区的政策措施，使反贫困工作取得了明显成就。但是，资源枯竭城市相对贫困的存在仍然是一个既成的事实。据世界银行测算，中国2009年的基尼系数高达0.47。而资源枯竭城市贫困人口因收入增长在放慢，在高企的通货膨胀率下生活水平不断下降，基尼系数高于全国平均水平也是一个不争的事实。2008年，伊春市森工企业9万名在岗职工年人均收入仅为7722元；2009年，在工资普涨的情况下，黑龙江森工总局所属职工人年均工资才达到8820元。抚顺市目前下岗职工总数28万人，城镇居民最低生活保障线人数16万人，下岗职工总数和城镇居民最低生活保障线人数居辽宁省首位；吉林白山市矿区沉陷区经过四年多的建设，已经有了改观，但是，目前沉陷区仍有7060户受损户，下岗未就业人员生活仍然困难。因此，资源枯竭型城市反贫困工作绝非易事，是一项长期的、艰难的工作，资源枯竭型城市贫困与反贫困问题已成为其经济社会发展绕不开的问题。

贫困是一种客观的社会现象，是由于经济的、社会的和个人的主客观条件的不同所造成的个人、家庭和群体的生活持续性地低于该社会的常规生活标准的状态。它不仅表现为由于低收入造成的房屋破败、居住拥挤、道路泥泞、没有公共绿地，而且主要是维持人们生存必需的生活资料得不到满足，日常生活水平处于贫乏、窘困境地的一种生活状态，更重要的是其社会、文化、心理乃至精神等生活质量各个方面的贫困。资源枯竭型城市贫困人口的存在，有悖于以人为本的科学发展的要求，有悖于普遍受益这一社会发展的重要原则，不利于社会经济的持续快速发展，更不利于社会的安定。

二、失衡：资源枯竭型城市贫困的主要原因

由于历史的原因，为了把我国由落后的农业国转变为先进的工业国，我国工业化选择了优先发展重工业的战略决策，这一举措大大改变了旧中国工业特别是重工业落后的局面。同时，依托资源优势，也形成了以自然资源开采和加工业为主导的产业结构的一些资源型城市。可以说，资源型城市是随着我国工业特别是重工业的发展而兴起并逐步壮大的，为国民经济和社会发展做出了重大贡献。

但是，在我国自然资源国家所有的所有制结构下，计划经济时期，因资源开采而兴起的资源型城市，作为计划经济集中体现的一类区域，是典型的国家所有、计划指导、结构单一的老工业基地，由于长期秉承生产优先原则，积累了大量的职工生活方面的“后遗症”。在改革过程中，由于政府对资源型城市居民生活关注不够，使计划经济体制下积累的问题日益严重，加之企业改革变更了责任主体，很多因为改革而支付的成本事实上由职工承担下来。因此，资源型城市的贫困问题除了资源枯竭这一客观因素外，与一系列的失衡不无关系。

首先，产业结构的失衡——资源枯竭型城市存在产业结构高度的单一性问题。在资源型城市，资源型产业既是主导产业又是支柱产业，城市对资源产业的依赖性很大。由于产业间关联度较低，同时接续产业发展没有得到充分的重视，造成城市的发展受到限制，城市功能不全。资源枯竭型城市三次产业结构的比例失调表现为：第一产业基础薄弱，第二产业比重过分偏大，第三产业则发展缓慢、滞后。而且资源型产业都属于中间投入型产业，产业关联的特点是后向关联度低，前向关联度高，乘数效应小，难以带动下游产业及相关产业的发展，从而限制了资源型产业对地方经济的关联带动作用，使得城市经济过分依赖资源型产业，转产难度大，造成畸形的城市经济结构。从而也形成了畸形的就业结构，使城市居民的生活与资源产业及企业的发展共进退、共兴衰，当资源枯竭、企业濒危和破产时，大批国企和关联“大集体”企业职工下岗，生活顿时陷入窘境，就会出现广泛而显著的城市贫困问题。同时，资源枯竭型城市国有经济改革的滞后与非公有制经济发展不同步，非公有制经济发展不起来也就无法吸纳原国有经济游离出来的过剩劳动力，使城市贫困问题的破解愈发艰难。

其次，利益机制失衡——资源枯竭型城市存在利益外部化问题。我国的资源开发是一种典型的政府主导下的外部剥夺模式，国家基本上只支付资源勘探所发生的直接生产成本，在“资源无价、资源产品低价”模式下，资源型城市的利益无偿或廉价输送给其他地区，造成资源型城市利益外流，而资源型城市利益外部化转移的同时却承受着发展的代价，包括资源收益低下、经济结构畸形、生态环境破坏、城市建设滞后等等的损失。在长期的开发和发展中，资源型城市丧失了巨大的资源开发价值，付出了巨大的发展成本，积累并形成了严重的开采遗留问题，如因地面沉陷和露天采掘而形成的严重威胁居民生命财产安全的地质灾害，这也在企业职工生活、城市建设等方面留下历史亏欠。

再次，公共政策失衡——资源枯竭型城市存在公共服务和公共物品严重不足问题。公共服务问题与外部性密切相关，我国资源型城市居民的贫困和公共服务落后既是当前发展的外部性表现，也是由于积累了计划经济时期公共服务投入不足的外部性问题。在“先生产，后生活”、“重生产，轻生活”等思想主导下，政府公共政策失衡，医疗、社会保障、住区治理等投入不足，使资源枯竭型城市公共服务和公共物品严重匮乏，基础设施和城区建设存在大量欠账，不少矿工长时间生活在条件恶劣的棚户区和采煤沉陷区，基本生活质量无法保证。而资源型城市政府在地方经济发展乏力的条件下，能力非常有限，对群众急需解决的困难和问题有心而无力，诸如棚户区的饮水、公共照明、如厕等问题长期得不到解决，然而，这些看似简单的问题则会扩大成为社会问题。

第四，资源开发管理制度失衡——资源枯竭型城市在发展中普遍存在参与资源开发分成获利者众，关注资源型城市转型困难者寡的现象。一方面，由于资源开发管理体制的原因，资源性企业与地区的发展未能形成良性互动。长期以来，资源型城市实行条块分割管理，而资源行业和企业多数以部门管理为主。这些中央或原中央所属企业与地方政府由于体制原因常常发生矛盾。长期存在城矿平行并存的两套公共服务和管理体系，企业办社会、政企不分使这些城市在解决贫困问题上遭遇到管理制度的缺陷带来的困境，在进入资源枯竭期后，对日益严重的城市贫困问题，企业与地方政府之间很难形成合力。另一方面，各级政府之间也存在所有权价值分配上的争执，资源开采的成果没有合理分享，资源开采的成本没有合理分摊，现有的资源税费征收和使用都存在一些问题，资源开采上缴的税费地方分成较少，中央财政支出中用于解决因资源开采形成的历史遗留问题的份额也明显不足，因此，在应对资源型城市贫困问题上则反映出准备不够充分。

三、转型：资源枯竭型城市破解贫困难题的对策

中央制定“十二五”规划的重要指导思想之一就是坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点，解决资源枯竭型城市由于资源主导产业的衰退造成的贫困问题，是保障和改善民生的题中应有之义。而破解资源枯竭型城市贫困难题的主要对策就是促进资源枯竭地区转型发展。

近年来，我国各级政府已经实施了应急干预政策并取得了一定成效。特别是根据资源型城市的特殊属性提出并已经开始实施资源型城市经济转型的资源开发补偿机制、衰退产业援助机制，这是促进经济转型体制、机制建设的重大突破。但是，资源枯竭型城市面临的产业衰退和区域性贫困是长期积累的结果，反贫困工作同样具有长期性、艰巨性。我们要坚持把科学发展、转变经济发展方式的出发点和落脚点放在保障和改善民生上，就必须扎扎实实地做好资源枯竭城市的反贫困工作。

⒈把培育和发展接续产业作为转型的前提。解决资源枯竭型城镇的贫困问题，摆脱对资源型产业的过度依赖，必须以产业结构的调整为突破口，通过调整改造和产业转型，寻找地方经济支点，培育接续产业和新主导产业。因此，必须以市场需求为导向，以企业为主体，因地制宜，大力发展接续产业，培育新的主导产业，促进就业和产业结构多元化。

⒉把经济结构调整作为经济转型的核心。解决资源枯竭型城市的贫困问题，必须改变过去畸形的城市经济结构。所以，要以科技和制度创新为动力，以提升产业竞争力为核心，加快产业结构的调整和升级，积极培育高新技术产业，使之成为地区经济发展的先导产业。通过一、二、三次产业协调发展完善城市功能；通过技术创新，使产业价值链纵向拓展和横向扩散相结合，促进加工业的发展并带动上下游产业和辅助产业的发展；通过延长产业价值链，逐步形成具有地方特色的产业结构，使城镇从原有的单一产业功能成功地向综合性功能转型，为贫困人口提供多元化的收入来源。

⒊把创造就业机会作为经济转型的优先目标。解决资源枯竭型城市的贫困问题，关键是解决好下岗职工的再就业问题，使贫困人口具有参与市场竞争的能力和机会，因此，必须坚持就业优先战略，千方百计抓好就业再就业工作，提高劳动参与率，降低失业率，有效抑止贫困的发生。一方面，要创造具有吸纳劳动力的产业，解决就业岗位不足问题，使下岗工人有机会就业。另一方面，通过专业知识和专业技能培训，使下岗工人、失业人员具备参与劳动力市场竞争的能力。再一方面，要引导贫困者主动参与到贫困治理中来，鼓励下岗职工和失业者转变观念、自主择业。政府在促进就业方面应作好组织协调工作，加强职业介绍、职业指导和职业培训。

⒋把社会转型作为资源枯竭城市转型的重点。解决资源枯竭型城市的贫困问题，必须重视整个社会的和谐发展。社会转型涉及社会生活的许多方面，其中包括：经济发展与社会发展的和谐；城市居民生存环境的恢复、修复和生活环境的改善；医疗、教育、社会保障制度的改革和完善；文化、心理乃至精神等生活质量的提升等。为使贫困人口增强主体意识，应加强社区建设，为城市贫困人口参与到社区的城市反贫困决策过程提供更多参与机会，让他们更多地融入到社会生活中来。通过制度设计和完善，强化社会制度的正义性、公平性，阻断贫困的代际继承。

⒌把促进资源枯竭型城市经济转型作为政府职责。解决贫困问题是政府弥补市场失灵方面的职责，贫困问题的解决更多地应该依靠有效的公共政策和合理的干预。因此，首先，政府要完善资源开发补偿机制、衰退产业援助机制，使援助的重点、补偿对象、责任、途径更能达到政策设计目标。其次，加大对贫困职工的救助力度，制定配套政策用以弥补低保制度的缺陷。如启动对特困家庭的医疗救助、教育补贴、廉价住房租用制度等；制定专门的下岗职工再就业扶持政策等等。第三，努力完善养老、失业、医疗和社会救助在内的社会保障体系。第四，大力支持资源型城市基础设施建设，加快完成棚户区改造，加快城市道路、交通、供水、供电、供气和供暖等基础设施建设，改善人居生活条件。

［1］赵泉，吴要武.资源型城市是否走出了困境［J］.资源与产业，2007，（02）.

［2］杨伦超.资源枯竭型城镇的困境凸现和贫困加剧的成因［J］.江苏对外经贸论坛，2006，（04）.

［3］官锡强等.资源枯竭型城镇贫困问题的调查与反思［J］.改革与战略，2007，（06）.

［4］陈旭升.资源型城市产业创新策略研究［J］.商业研究，2008，（12）.

（责任编辑：牟春野）

On the Resource－exhausted Cities＇Poverty and Strategy on these Poverty

Sun Yanshuang

One of the important guiding ideas of the twelfth five planning is considering security and people＇s livelihood to be the fundamental goal of fastening change economic development ways.Meanwhile，it is a way of security and people＇s livelihood that solving the poverty of resources scarcity cities.Resources scarcity cities exist some problems，such as serious collective unemployment，collective poverty and so on.Except for the resources scarcity，the poverty of resources scarcity cities have related with a series of unbalance.The important measure of solving this problem is improving the transformation development of resources scarcity regions.

resource－exhausted cities；poverty；anti－poverty

F061.5

A

1007－8207（2011）05－0030－03

2011－02－10

孙艳霜 （1955—），女，吉林汪清人，吉林省委党校 （吉林省行政学院）经济学教研部教授，研究方向为社会主义市场经济理论、应用经济学。