行政程序控权与传统控权模式的比较分析

□左娟

（解放军信息工程大学，河南 郑州 450001）

行政程序控权与传统控权模式的比较分析

□左娟

（解放军信息工程大学，河南 郑州 450001）

随着 “行政国家”现象的产生，政府开始大量干预国家的经济和社会事务，传统的实体控权模式逐渐显得力不从心。以程序控权为主的现代控权模式能够弥补传统控权模式的局限性，而且更适应现代社会事务管理的需要，其既有利于充分发挥行政权的积极作用，调动行政相对人参与行政行为的积极性，也有利于提高行政效率，避免事后监督造成的损失。

控权模式；行政程序；行政程序控权

一、研究背景

“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”［1］（p154）孟德斯鸠在《论法的精神》中的论述已成为人们对权力认识的一条公理。千百年来，权力控制一直是西方政治法律关注的焦点之一。从历史上看，19世纪以前的权力控制主要采取严格规则模式，注重实体控权的制度建设；19世纪以后，社会随机性事务愈来愈多，面对合法外衣下日趋膨胀的权力专横和滥用，传统的规则主义控权模式随着“行政国家”现象的产生而面临危机，“从摇篮到坟墓”的广泛公共服务的提供必然要求行政机关具有一定的自由裁量权，以摆脱法律对行政权僵硬的无效率的控制。而行政程序能够为行政权力的行使设定严格的规则，行政权力尤其是自由裁量权的行使被限定在事先设计好的公正而民主的程序中进行，使行政行为在其形成过程中即受到严格的监督，从而实现有效的控权。鉴于上述原因，西方很多国家逐渐认识到以行政程序控制行政权的重要性，相继调整其控权模式，在传统控权模式的基础上开始重视程序的控权功能，并逐步建立了行政程序法律制度。

在我国，伴随着经济的快速增长和改革开放的逐步深入，以国家力量为后盾的行政权力在运行过程中也出现了行政权力滥用现象，这不仅给国家造成了一定的经济损失，侵犯了公民的合法权益，而且使政府的公信力受到了损害。从某种程度上说，单纯地依靠传统控权模式已很难形成强有力的制约机制和有效的监督机制，而行政程序控权的作用和价值在社会主义法制建设过程中则日益凸显出来。2004年国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》把行政程序法制建设作为全面推进依法行政的重要举措，围绕着“程序正当”这个核心和“高效便民”这个依法行政的基本要求，依照行政权运行的内在逻辑要求，对依法行政各个环节的行政程序制度逐一加以完善和发展。［2］（p207）党的十七大报告指出：要“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”，“健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力，履行职责。”［3］因此，探讨行政程序控权不仅能够在理论上为控制行政权的滥用提供一种有效的手段，而且在实践中对依法行政、建设社会主义法治国家也具有积极的意义。

二、传统控权模式的主要内容及其局限

传统控权模式对于防止政府权力的腐败和滥用，保障人民的权利和自由发挥了重要的、不可为其他模式所完全替代的作用。随着历史的发展和20世纪中叶以来世界各国社会、政治、经济、文化的巨大变化，传统控权模式越来越显示出其局限性和弊端。

⒈实体控权模式。实体控权模式就是指通过制定详细的实体规则来控制行政权。主要表现为通过法律规范严格限制行政权力的范围和限度，这是一种事前预防机制。美国法理学家博登海默说：“法律的主要职能之一是界定和限制公私权力。哪里由法律在统治着，哪里就用规则的形式来刹住权力的无限制行使，这种规则把掌权者束缚在一定的行为方向中。”［4］（p148－153）法律控制主要包括以下两方面内容：一是在通过法律授予行政机关行政权时，明确界定行政权力的范围，对行政权的行使设定边界，将行政行为限定在法律设定的边界以内；二是通过法律明确界定政府权力的限度，行政权力通常只限于法律所明定，几乎不允许行政机关享有任何自由裁量权。

在20世纪以前，社会、经济事务相对简单，政府管理的领域相对狭窄，法律可以对权力的范围作出明确的界定，可以不赋予或几乎不赋予政府以任何自由裁量权，该模式在当时对行政权力的滥用起到了积极的制约作用。但是，20世纪以后，随着社会、经济的迅速发展和市场失灵的出现，行政权力不得不介入人们的社会经济生活，而且作用的领域越来越宽，管理的事务越来越复杂。在这种情况下，法律不可能对行政机关要处理的各种事务和在处理过程中可能发生的各种情况事前都预计到，从而对其要实施的每一种行为都确定具体的规则并予以明确的规范，法律不能不给行政权力的行使留下广泛的自由裁量空间。同时，实体控权模式并不能完全解决行政权滥用的问题，因为在实体规则外行政权的行使依然要靠公务员的“良心”来保证。因此，实体控权模式所设计的通过实体法规定严格限制行政权力的范围和限度的做法自20世纪中叶以后就很难行得通，必须通过制度创新弥补其缺陷和漏洞。

⒉分权控权模式。分权控权模式主要是指实行“分权”制度，构建以“权力制约权力”的控权模式。由于行政权力使用不当有导致腐败和滥用的趋势，而导致权力腐败和滥用的最重要条件是集权。因此，要根治权力的腐败和滥用，最好的药方就是“分权”：将立法权、行政权、司法权分授予不同的国家机关，使之相互制约和平衡，从而保持一种权力均衡态势，防止行政权力随意扩张和任意行使，保障人民的权利和自由。

“以权力制约权力”，从其思想渊源和实质来看，是建立在“三权分立”、“分权制衡”政治体制和权力结构基础上的一种权力制约模式，比较符合权力控制的真实内涵，也是一种有效的权力制约模式。但是，此模式对权力制约的思考着眼于以权力约束权力本身，试图通过强制性的权力来限制易被滥用的权力，然而，在权力者利益一致的情况下，这种权力制约模式往往会成为愚弄人民群众的政治把戏，其在对权力进行制约时没有给公民权利留下足够的空间，没有考虑到公众参与机制问题。此外，该模式的侧重点在于通过限权否定专制，不在于对权力的规范、引导，不利于行政效率的提高。作为分权控制模式主要内容的司法审查制度虽然发挥着积极的作用，但却难以进行事前的预防性控制，行政相对人通常只能在其合法权益已经受到行政行为侵害和损失已经造成的情况下才能请求法院救济。而且弥补行政相对人受到的损害需要以国家财政资金来支付受害人的赔偿金。从这个意义上看，作为事后监督的司法审查是需要付出高成本代价的。因此，我们需要创建一种成本较为低廉，能够对行政权实行事先监督，从源头上防止行政滥权、侵权行为发生的控权模式，而行政程序就是这种新的控权模式。

⒊监督控权模式。监督控权模式的基本内容是通过健全和完善各种监督体系，诸如立法机关的监督、司法监督、行政监督（监察、审计）、党纪监督、舆论监督、各民主党派以及社会团体的监督、广大人民群众的监督等等，发挥各监督体系对权力行使的制约作用。这一系列监督主要分为外部监督和内部监督两种模式。

从广义上讲，监督也是一种制约，外部监督系统的主要功能是从权力主体的外部对权力主体的行为全过程进行监察、检察、督导，对其错误进行校正，对违法违纪现象进行惩治。在现阶段，各种监督体系在控制权力过程中起着很重要的作用。但是，尽管监督控权模式强调对行政行为全过程的监督，而对于权力主体来讲它仍是一种来自外部的力量，大多表现为对权力腐化行为已经发生后的事后惩治，而不是事先的控制和约束，事实上的监督往往比较滞后。此外，监督系统是通过对各权力主体的外部监督来发挥作用的，这种外部监督必须形成制度化、经常化和有效化，否则，便起不到制约作用。目前，我国的内部监督在体制上也存在缺陷，如在行政机关内部监督体系中设置在政府内部的行政监察机关，受本级政府和上一级监察机关的双重领导，监察业务以上级监察机关领导为主。在双重领导体制下，上级监督下级容易，下级监督上级难，严重制约了监督的控权效能。

三、行政程序控权相较于传统控权模式的优势

行政程序控权与传统控权模式相比，最重要的区别在于：传统控权模式主要着眼于控制授予政府权力的范围，程序控权更注重于规范政府权力的行使。就控权方式而言，传统模式注重的是实体控制，程序控权则更注重程序控制；就控权的手段而言，传统模式强调的是以权力控制权力，程序控权则更强调以权利控制权力；就控权的时机而言，传统模式重视的是事前、事后控权，程序控权则更重视事中控权。具体来说，其优势主要有以下几个方面：

⒈有利于充分发挥行政权的积极作用。传统控权模式所基于的理念是“公权力是必要的恶”，只看到公权力可能为“恶”的一面，而没有看到公权力也可以为“善”的一面。因此，法律在对政府授权时，立法者眼睛只盯着权力的范围和限度，将政府权力限制在尽可能狭窄的范围和尽可能没有自由裁量的限度。这样，政府权力有限，公权力为“恶”的机会是少了，但是，严格的、僵硬的限权、控权会把政府为“善”的手脚也束缚住了，使政府无法对现代社会、经济事务进行管理，无法维护现代社会、经济运行所必要的秩序，无法保护消费者和各种弱势群体的利益，无法保护人类可持续发展所需要的生活、生态环境。［5］而以行政程序为主要环节架构的现代控权模式不是把着眼点放在政府权力本身，而是更注重公权力行使的方式和程序。法律不仅赋予政府管理现代社会、经济事务的必要的范围和限度以明确的权限，而且赋予政府以应对未来各种具体情况或突发事件的广泛的自由裁量权。但是，政府无论是行使法定权限还是行使自由裁量权，都必须遵守公开、公正、公平的行政程序。这样，政府既可以放开手脚为“善”，发挥政府在现代社会中应该发挥特别是只能由政府发挥的作用；同时，又可以有效防止政府在行使权力过程中为“恶”，抑制其腐败和滥用权力的可能性。

⒉有利于充分调动行政相对人参与行政行为的积极性。传统的实体控权模式以及分权控权模式的侧重点是限制行政权力的范围，一般不考虑行政相对人的参与问题，而行政程序的主要特征之一是为公民提供广泛参与行政活动的机会。这种参与既非代议式的参与，亦非司法监督中的有限参与（必须是利益受损的当事人），而是公民直接作用于行政过程，决定行政政策的取向以及具体行政行为的结果。行政相对人通过参与实现公民权利对政府公权力的监督、制约，其效力和效果要远远大于“以权力制约权力”的机制。这是因为：其一，由于行政相对人与政府实施的行政行为（如提高物价、征用土地、拆迁房屋、罚款吊照等）有切身利害关系，故有着为一般国家机关和公职人员所不具有的极大的参与积极性；其二，由于公众参与与舆论监督紧密联系，它会对政府公权力行使营造一种无形的监督氛围，对可能违法或滥用权力者形成一种无形的威慑力；其三，公众参与的行政程序使公民对政府公权力的控制由几年一次的投票选举变成了每日每时的日常监督。几年一次的投票选举实际上是公民把自己的权利一次性地转交给了代议机关和政府，在投票之后几年的时间里代表自己去处置自己的权益；而每日每时的日常监督则是公民把自己的权利一直掌握在自己的手中，随时随地由自己和政府一道去处置自己的权益；其四，公众参与的行政程序可以为政府提供一个廉价的纠错机制，像听证会、论证会等程序不仅可以及时发现行政行为的违法和不当，促使其及时纠正，而且可以因程序的公正性对公权力的腐败和滥用形成威慑力。除此之外，对于行政机关因认识局限、考虑不周等原因造成的行为瑕疵，在广大公众的参与下也能得到及时发现和及时处置，不至于导致重大的损害后果的出现。从此意义上讲，行政程序建立了一种 “行政权——公民权”的互动与制约机制，有效地限制了行政权行使中的恣意。

⒊有利于提高行政效率。在传统控权模式下，政府所遵奉的原则是尽量少管事，少干预，“管事最少的政府是最好的政府”，而不追求为公众服务的质量和效率。这样，官僚主义和衙门作风就与政府形影相随。这种官僚主义和衙门作风在农业社会也许还能为人们所容忍，因为在一般情况下它不至于导致特别大的社会损害和社会灾难。但是，人类进入工业社会和信息社会以后，政府的官僚主义和衙门作风就很难再为人们所容忍，因为它往往会导致重大社会损害乃至社会灾难。例如行政审批拖延耽搁，就可能使投资者失去市场，造成惨重的经济损失；像“非典”、恐怖袭击一类突发公共事件的处置拖延耽搁，就可能使千百万人失去生命，造成重大社会灾难。

而公正合理的行政程序是克服官僚主义和拖拉作风的主要途径，也是实现行政效率的有力保障。主要体现在以下几方面：首先，现代行政程序所要求的法定程序是立法者为行政主体选择的尽可能科学合理的程序，去除了不必要的繁文缛节，减少了不必要的人力、物力和时间的耗费。它可以使资源根据事情的轻重得到合理的分配和利用。例如：行政处罚根据行政相对人违法行为情节的轻重和行政机关作出处罚决定和执行处罚决定的实际需要，立法者分别为之设定了简易程序、普通程序和听证程序三种不同的程序，这种设计避免了不分具体情况而适用一样的程序所带来的资源浪费和低效率，它既有利于保障公正，又有利于保障效率。［6］（p101）其次，从行政程序的具体制度看，也有利于保证行政权力主体选择效率最优的手段。例如：时效制度对行政行为实施的各个环节作出了时间上的明确限制，超出时效即构成违法，由此发挥着督促行政主体在法定时限内完成相应行为的作用，可以有效地防止行政拖延和行政推诿，提高行政效率。再次，现代行政程序通过引导行政相对人依法办事，鼓励他们自觉地参与和配合行政管理行为，可以减少行政行为的阻力和障碍，促进行政相对人对行政行为的认同和自觉履行，有效地提高行政效率。

⒋有利于避免事后监督造成的损失。行政程序相对于传统控权模式而言，其最重要的优势就是尽可能将行政违法、行政侵权消除在萌芽状态，使相应的行政行为可能给行政相对人和社会公众造成的损失得以避免。现代行政程序的重要内容之一就是要求实行对国家行政权力的事先监督与事后监督并举，预防性监督与追惩性监督并重。而传统控权模式中的司法审查是事后监督和事后救济制度，行政相对人的权益只有在已经受到行政主体的侵犯以后才有请求司法审查的原告资格。而行政行为只有在已经导致了行政相对人权益被侵犯以后才可达到接受法院司法审查的“成熟”程度。因此，尽管这种事后监督程序对于追究违法行政主体的责任，对受到违法行政侵害的行政相对人予以救济是有重要意义的，但其弊端也是明显的。如果人们能够设计一种制度，使违法行政在尚未实施前即被阻止，这样的制度就会优于事后的审查监督制度。而这样的制度就是行政程序制度。实际上，它在20世纪甚至更早就已经被人们发明和设计出来了 （广泛应用则是在20世纪中叶以后）。这是因为行政程序实际上是行政职权行使过程的事前制约机制，它对行政主体行使职权的每个环节都加以预先规范并贯穿于过程始终。行政程序既是行政主体行使行政职权的过程中必须遵循的原则，同时也是行政主体在行使职权过程中必须承担的义务。行政程序所独具的这种事前规范性、过程制约性和义务性构成了对行政主体的一种强力约束，约束其实施行政行为的方式、手段、步骤及其过程。通过这种约束，可以有效地防止滥用职权，最大限度地减少行政行为过程以及结果的违法。

［1］（法）孟德斯鸠.论法的精神（上册）［M］.张雁深译.商务印书馆，1987.

［2］袁曙宏.建构法治政府——全面推进依法行政实施纲要读本［M］.法律出版社，2004.

［3］胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告［R］.http： //news.sina.com.cn /c/2007－10－24 /205814157282.shtml.

［4］（美）埃德加·博登海默.法理学——法律哲学和方法［M］.张智仁译.上海人民出版社，1992.

［5］汪进元，汪新胜.程序控权论［J］.法学评论，2004，（04）：29.

［6］杨寅.中国行政程序法治化［M］.中国政法大学出版社，2001.

（责任编辑：高 静）

On the Comparative Analysis on the Power Control by Administrative Procedure and the Traditional Model

Zuo Juan

As “the administrative state” phenomenon，the government began to intervene the national economic and social affairs，traditional power control mode has appeared to be inadequate.With the procedural right consisting mainly of modern power control mode can make up for the traditional control mode limitations，it adapts to modern social affairs management needs，it is conducive to give full play to the positive role of administrative power，it is conducive to fully mobilize the enthusiasm of the administrative relative participating in administrative behavior，it is also conducive to improve administrative efficiency，and try to avoid the afterwards supervise losses.

procedure；administrative procedure；the power control by administrative procedure

D922.11

A

1007－8207（2011）10－0031－04

2011－06－14

左娟 （1980—），女，河北河间人，解放军信息工程大学人文社科系管理学教研室讲师，硕士，研究方向为行政管理理论与实践。

本文系国家社科基金项目 “政治程序建设研究”的阶段性成果，项目编号：04BZZ008。