行政评估的社会评价条件

□ 杨正联

（河海大学，江苏 南京 210098）

行政评估的社会评价条件

□ 杨正联

（河海大学，江苏 南京 210098）

对于行政组织及其行政管理活动进行有效的社会评价，依赖于制度、社会文化以及科学理论与技术这三个方面的条件。因此，加强这三个方面的建设，不仅能够从社会评价角度推动行政评估活动的开展，而且能够推动整个行政管理体制的民主化。

行政评估；社会评价；条件

所谓行政评估，就是对行政组织及其行政管理活动的评价。对于从事实际行政管理活动的行政组织来说，这种评价主要来自三个方向，即上级行政部门或立法机关的政绩考核、本组织内部的工作总结和社会大众的社会评价。从行政组织在既定制度规范与社会主体外在行为之间的中介地位角度看，上级组织的政绩考核强调的是既定法律制度、行政决策的落实效应；本组织内部工作总结强调的是组织本身的运行效率；而社会大众的评价则反映社会公益的回应。前两个方面属于行政组织系统内部的活动，建立在行政权力、公共权力的内部结构基础之上，而最后一个方面则属于行政组织与行政管理对象之间的直接互动，建立在社会大众的权利和利益的基础之上。现代行政管理活动的发展趋向就是强调行政管理活动的公共性内涵，比如新公共管理理论的基本特征就是强调行政组织行为指向社会大众的服务性趋向。因此，对于行政管理活动三个方面的评价，本文主要讨论的是最后一个方面，即来自于社会大众的社会评价。

社会评价代表了社会大众对行政管理活动的认知和评定情况，属于社会大众与行政组织之间的行为互动，体现了一种行政权力关系状况，确切地说，是公共权力与个人权利之间的互动关系状况。对于公共权力内部或公共组织之间的互动关系，通常都有着既定宪法、法律制度或组织内部原则的正式规定，往往能够建立在稳定的组织运行程序基础上。也就是说，可以通过制度或规范的制定和组织设置的方式对这种互动关系状况做出较为明确的规范，比如人大审议监督制度、（来自于各级党委系列的）纪律检查制度、行政检察制度、行政审计制度、上级工作检查制度、下级工作汇报制度以及组织内部的总结（年终或特定的政策活动）制度等等。但是，对于公共权力与个人权利之间的关系而言，由于各种非制度的原因，比如相关社会主体的多样性 （指向不同公共事务的行政管理活动涉及到不同的社会主体范围）、组织化程度（特定公共管理活动涉及的社会主体很难建立起与行政组织相对应的具有统一行动能力的组织实体）等，在很多情况下，都难以建立类似的常规性程序关系。在现实中，对于行政管理活动进行有效的社会评价，往往取决于更具宏观意义的政治制度规范、社会文化环境和科学技术发展水平等方面的背景条件。

一、社会评价的制度条件

所谓社会评价的制度条件，是指在现有的宪法、法律制度和其他正式的政治性规定 （如执政党的政策规定）中，社会大众参与公共事务尤其是以监督、评价行政组织及其行政管理活动方式参与公共事务的权利内容。

从正式和公开的意义上说，宪法、法律制度都指向整个国家范围内的公共事务，对包括公共组织和执政党在内的所有的社会行为主体具有普遍性的行为制约效力，而执政党的政策规定也有能力通过正式的立法途径转化成为宪法和法律制度形式。因此，这些制度文本中关于社会评价权利的基本规定乃是社会评价活动得以展开的合法性制度基础。

作为国家根本大法的宪法制度中关于人们各项政治权利的规定，反映了公共权力或国家权力与社会大众的个人权利之间的关系状况，乃是社会大众进行评价活动的基本保障和行为依据。因此，关于社会评价的宪法制度规定乃是社会评价的核心制度。具体法律制度的意义在于体现宪法制度的精神，或者说进一步推动宪法规范的落实，绝大多数的宪法内容都要通过相关的实体法律完成其具体化过程。

从总体上看，这些制度规范关于社会评价内容的规定，主要包括以下两个方面的内容：

其一是关于公共权力的公益取向规定。在公共权力的性质上，几乎所有国家的宪法都已明确，管理国家的公共权力代表的是绝大多数社会成员的共同利益——公益，并为公益的现实构成提出了相关的评价标准或具体指标。我国《宪法》规定：公共权力的本质是工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政，国家的一切权力属于人民。同时，为保障人民不断增长的各种利益需求，公共权力机关将长期致力于协调全国范围内的各种力量，进行社会主义现代化建设。在我国，相关的法律主要是指一些宪法类法律，比如《中华人民共和国立法法》。《中国共产党党章》中也明确规定，共产党代表中国最广大人民的根本利益，社会主义初级阶段的基本任务就是以经济建设为中心，以改善人民生活水平为基本目标的国家发展政策规划。

其二是关于个人基本政治权利的规定，主要是指民主政治权利方面的规定。在公共权力的产生方式上，在现代国家的意义上，“民主的方式”乃是公共权力产生的基本模式。民主即是人民以直接或间接的参与方式参与公共事务治理活动，影响公共权力组织的成员构成和运行取向。通常，宪法中的“民主方式”主要包括两个方面的内容：一个是行使公共权力的公共组织成员 （一般指处在公共权力高层或决策地位的政府组织成员）在人民中以选举方式产生的制度。在西方，主要是指对政府首脑（可能是中央政府，如总统、总理；也可能是地方政府首脑，如州长）的普遍选举制度。在我国，人民主要通过全国人民代表大会和地方各级代表大会的代表选举活动参与政府组织成员的产生过程，人民行使权利的方式是通过全国人民代表大会和地方各级代表大会。除宪法外，各国大都辅之以相应的选举法律，以规定各方面具体的选举事务，我国主要就是《中华人民共和国选举法》。另一个是人民经由某种途径直接对公共事务的治理活动施加影响，在很多情况下，这种途径都表现为直接指向公共权力的个人自由权利的行使。在民主政治中，自由权利乃是民主得以实现的基本条件，上面所说的民主选举就应当指自由选举。在任何情况下，如果没有自由的民主都不能称之为真正的民主，因为对于社会大众来说，民主就意味着一种个体的自由表达和自由选择。在我国，保障人民向公共组织行使监督、参与权利的法律主要有《行政诉讼法》。

二、社会评价的文化条件

文化是人类活动的成果，具有明显的历史传承特征，是无数的历史事件以历史变迁进程的形式在社会中长期积淀的结果。我们这里说的社会评价的文化条件，反映的是进行社会评价的社会大众所赖以生存的社会文化背景，它包括国家权力与个人权利之间关系状况的历史传统、社会大众的组织化程度以及社会大众的知识水平等。

首先是国家权力与个人权利之间关系状况的历史传统。我国有着几千年皇权历史的传统，在封建社会，国家权力与个人权利之间的关系就体现在皇权与民权或君与民之间的关系上，通过以“三纲”（君为臣纲，父为子纲，夫为妻纲）为核心的社会政治伦理规范，在个人、家与以皇帝为代表的国家之间建立了一种等级服从关系，社会对于个体的要求先是尽忠于国家，无条件地服从代表国家的皇权，而后是尽孝于父母，最后才是个人利益的满足，个人权利在很大程度上淹没在家庭尤其是皇权的需要范围内，国家权力与个人权利在总体上呈现为一种以皇权为中心的“家天下”的国家治理形势。国家以科举制等形式向社会公开招用政府官员，但无论从招考的内容还是从最后官员的任职上来看，都是以皇权为基本的或者唯一的服务对象。比如考试的内容都集中在如何论证以“三纲”为核心的政治伦理以及如何维护皇权统治体制。其中，代表科举考试最高等级的殿试就是由皇帝主持的。虽然也有谏官制度，在官员中设置谏官一职，可以直接向皇帝提出关于治国政策方面的批评意见，但这也主要是针对官僚组织内部而且是接近皇帝的官僚等级上层，普通老百姓连衙门的门槛都难进，更不用说公开地监督、评价官员们的行为了。

我国历史上的皇朝更替大都是以农民起义这一革命形式完成的。但是革命者对于自身利益的强烈关注往往导致这样的革命后果，那就是即使革命取得了胜利，也只是革命者本身享受革命的成果，远没有把利益获取的范围扩大到革命时的阶级群体，更没有制度上的革命，其最终结果就是以反复的革命者变成被革命对象为标志的王朝更替，而导致革命发生的国家权力机制却一直没有改变。

所以，如果把我国封建社会中的农民起义当作一个特定的关于国家权力与个人权利关系的文化传统的话，那么，这一文化传统几乎没有任何的以维护相对于公共权力的个人权利为标志的现代政治意义，它只能算是对个人利益的一种本能的极端的反应形式，因为它不具有基本的制度反思色彩。农民起义所针对的只是具体的利益关系状况，而不是形成这种利益关系状况背后的国家权力体制。

其次是社会大众的组织化水平。对于处于社会生活状态的人们来说，联合有着一致利益的其他人，建立一个具有统一行动能力的组织，乃是寻求自身利益满足的有效手段，也是追求利益目标的能力标志。但是，光有一致的利益并不意味着组织的水到渠成，正式组织的建立还需要组织领导人物的协调指挥，确立稳定合理的组织运行原则，确定统一的集体行动目标以及培育具有内部心理整合功能的组织意识等一系列组织化活动环节，只有在形成了稳定的组织成员构成、组织领导核心、组织目标、组织运行原则以及组织意识这几个组织结构要素的基础上，才能称得上具有较高的组织化水平。在此意义上可以认为，“太平天国运动”代表了中国封建社会历史上农民起义的最高组织化水平，它与以往农民起义最大的区别在于组织原则和组织意识这两个方面的组织化内容，比如它有着基督教思想的组织意识要求，还有着《天朝田亩制度》和《资政新篇》等一系列组织原则规定。但是由于其他方面的原因，比如组织决策失误、组织意识蜕化以及组织原则失效等，它们都没有取得最后的胜利。现代意义上的政党的出现，代表了社会大众组织化水平的最高峰，在我国现代史上，两个最重要的政党就是国民党和共产党，前者领导了资产阶级民主主义革命的胜利，后者领导了新民主主义革命的胜利。

动员群众、组织群众属于党的群众路线的一部分，一直是中国共产党领导活动的重要内容。武装革命时期，共产党凭借着其强大有效的动员和组织活动，顺利地完成了夺取政权的革命目标。新中国成立以后，掌握了公共权力的党组织仍然强调群众路线的重要性，组织群众活动也就在很大程度上变成了一种制度内的政治动员或党的基层组织建设问题，虽然宪法中明确规定了公民结社的自由，但从总体上看，无论是农村还是城市，具有非政府性质或准政府性质的民间组织或非营利组织基本上都处于政府的直接领导或指导之下，宗教组织也不例外。因此，对于社会大众来说，其组织化过程有着较为明显的外生特征，其组织化活动也往往被限制在严格的制度或公共组织运行的系统内，是在公共权力安排下的组织化活动，各种民间组织都具有准政府甚至政府性质，比如工会、各个行业协会等。

最后是社会大众的知识水平，主要是指识字率、受教育水平等。显然，社会大众的知识水平将直接影响到他们参与公共事务，监督政府行为，进而评价行政组织的行政管理活动的能力。新中国成立以后，在政府扫除文盲、普及九年制义务教育以及发展高等教育、职业教育等教育政策的推动下，社会大众的知识水平有了显著的提高，这也为社会评价活动的展开创造了一个基本的个人素质条件。

三、社会评价的科学理论与技术条件

这里所说的科学技术，不仅是指自然科学技术，也指多媒体、电子网络等科学技术，它们为行政管理信息的传播，为人与人的交流和交往提供了前所未有的便利条件，当然，也为社会评价活动提供了最为基本的物质平台。更重要的是人文社会科学理论的发展还给社会大众带来了知识、观念以及思想意识方面的转变。

14－16世纪，以“人权”、“自由”、“平等”等理论为核心的资产阶级启蒙运动为资本主义革命的胜利打下了坚实的社会政治文化基础，说它是“启蒙”，是因为这些理论和观念对于社会大众产生了巨大的文化影响，使得“人权”、“自由”、“平等”以及民主等公共政治价值观念成为具有普遍社会认同意义的价值公理。

我国传统的皇权文化基本上压制了社会评价活动发生的可能。在我国，具有现代性质的政治文化主要来自于西方的文化输入尤其是现代西方人文社会科学理论的引入。

鸦片战争后，由清政府主导下的西方文化的引入主要定位在自然科学和实用技术领域如武器、造船等等，真正意义上的西方现代政治文化的引入发生在“新文化运动”时期，出现了第一次“西学东渐”的高潮，分别集中在资产阶级的政治文化和马克思主义政治文化这两个大的方面。随着社会主义革命的胜利及其对意识形态领域斗争的强调，马克思主义理论及其研究方法逐渐成为中国占主导地位的科学理论，当然，如同其它先进的物质设备一样，建国初期的马克思主义理论也在某种程度上来自于苏联的“援助”。

“十年文革”的教训以及国际社会主义运动出现的危机——“苏东剧变”，都显示出摆脱教条式的马克思主义理论研究方式，进行理论创新的必要性。同时，在开放式的政策观念引导下，大批的西方科学理论被介绍进来，在翻译和阐释的学术氛围中，学术界掀起了又一个“西学东渐”的高潮。也正是在这一系列的理论引进、理论研究以及理论推广活动中，发端于西方启蒙运动时期的一系列现代政治价值观念如民主、自由、公平、正义等日益深入人心，在社会大众中逐渐形成了一种具有现代政治价值取向的政治文化氛围。此外，在国际政治文化发展趋势（尤其是民主化的趋势）以及马克思主义理论创新的推动下，民主、法治、公平、公益等现代公共治理理念也已经为国家领导者所认可，并进入正式宪法和法律制度的规范内容之中。

而我们这里所进行的行政管理理论的研究也是来自于西方理论的引入。现在讨论的社会评价问题就是基于行政管理理论从行政学研究到公共行政再到当前新公共管理研究的理论发展。正是新公共管理研究中关于政府服务取向、社会大众参与取向以及公共治理等理论观点的兴起，引发了社会评价研究的展开。当然，鉴于新公共管理理论在中国处于发展阶段，其中，关于社会评价的一系列价值观念（即政府的服务性、社会大众参与、公共治理等等）在社会中形成广泛的政治文化或公共文化氛围可能还需要一段时期，因而需要公共组织成员、研究者以及广大知识分子做好宣传、普及和动员工作。

总之，目前社会评价的展开有着较为充分的政治制度条件，这反映了在经济全球化和政治全球化（主要是指相关的政治价值观念如民主、平等、公正等等）浪潮的推动下，强调社会服务功能，关注社会公众需求和反应的行政管理机制也正在成为一种全球化的趋势，虽然这一趋势只表现为一种制度上的规定。从行政管理活动有着制度落实的基本行为取向这一点看，宪法在法律制度上的规定为社会评价机制的建立提供了一个基本的制度合法性前提。

与此同时，我们也不得不承认，无论是来自于传统基础上的社会政治文化传统，还是目前仍处于起步阶段的社会科学研究，都无法为社会评价体制的建立提供足够的社会政治文化氛围和合理性的理论支撑，也就是说，在相对于制度落实的行政管理活动的另一个方向即制度创新取向上，仍然缺乏足够的社会压力和理论动力。但是，这种不利形势并不妨碍我们进行关于社会评价活动及其体制建设方面的研究与倡导，反而对其提出了更为强烈和紧迫的理论需求。

［1］乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神［M］.中国人民大学出版社，2003.

［2］戴维奥斯本，特德盖布勒.改革政府——企业家精神如何改革着公共部门［M］.上海译文出版社，2006.

［3］杨正联.公共行政语境中的话语与言说［M］.光明日报出版社，2010.

（责任编辑：高 静）

The Social Estimate Qualification of Administration Evaluation

Yang Zhenglian

Depend on the condition of system，social culture and technology，we could do a effective social estimate to the administrative organization and their administrative function，so，the construction of these three，would promote the administration evaluation from the angle of social estimate，and promote the democratization of the whole administrative function system.

administration evaluation；social estimate；condition

D63－3

A

1007－8207（2011）10－0001－04

2011－05－25

杨正联 （1971—），男，安徽蚌埠人，河海大学公共管理学院副教授，法学博士，公共管理博士后，研究方向为公共政策理论、公共行政理论、政治社会学。