创新社会管理视阈下的农村公共服务建设

□ 刘剑明

（中共吉林省委党校，吉林 长春 130012）

创新社会管理视阈下的农村公共服务建设

□ 刘剑明

（中共吉林省委党校，吉林 长春 130012）

在创新社会管理的框架下，加强农村公共服务建设，一要尊重农民的主体地位，切实保障农民在农村公共服务建设中的知情权、参与权、决策权和监督权；二要贯彻基本公共服务均等化原则，确保农村公共服务建设的公平性；三要创新工作方式方法，提高农村公共服务建设的可接受度。

社会管理；农村公共服务；农民

近年来，在新农村建设过程中，农村的公共服务水平有了明显提高，农民的基本公共服务需求得到了很大程度的满足。但是，应该看到，由于历史欠账太多，加上现行体制机制改革滞后，农村的公共服务还是低水平、不均衡的，与农民的需求还有很大差距。在实地调查中笔者发现，各级财政每年在农村的投入很多，但这些资金的使用并没有真正满足农民对公共服务的需求。之所以造成资金的投向与农民的需求脱节这一现象，根本原因就在于忽视了农民的主体地位，过分强调了政府在农村公共服务建设中的主导作用，将农民作为客体来对待。因此，要切实提高农村公共服务水平，真正满足农民对公共服务的需求，就必须还原农民的主体地位，发挥农民的主导作用。换言之，尊重农民的主体地位，才是创新社会管理的切入点和落脚点；创新社会管理就是要真正发挥人民群众在社会建设中的作用，具体到农村就是要切实发挥农民的主体作用。“十二五”时期，在经济社会发展水平已经有了大幅度提升的基础上，我国公共服务建设的关注点开始转向基层。胡锦涛同志强调指出，要“进一步加强和完善基层社会管理和服务体系，把人力、财力、物力更多投到基层，努力夯实基层组织、壮大基层力量、整合基层资源、强化基础工作，强化城乡社区自治和服务功能建设。”［1］笔者认为，在创新社会管理的框架下，加强农村公共服务建设，需要在以下三个方面不断取得实质性进展。

一、尊重农民的主体地位，切实保障农民在农村公共服务建设中的知情权、参与权、决策权和监督权

农民是农村真正的主人，他们常年生活在农村，熟悉农村的各种情况，对农村经济社会发展有着切身的体会，最知道农村公共服务建设的重点和难点。因此，尊重农民的主体地位，是确保农村公共服务建设取得成功的关键。过去，在农村公共服务建设中，地方政府往往把农民作为被动的客体，习惯于以自己的主观想象来决定农村公共服务建设的各项内容。在这些建设内容中，有些也许正好解决了农村公共服务建设中的短板，满足了农民的公共服务需求。但大多数建设项目由于缺乏农民的积极参与而成了形象工程，没有真正满足农民的公共服务需求，造成了公共资金的浪费。因此，尊重农民的主体地位，不能停留在口头上，而是要切实保障农民在农村公共服务建设中的知情权、参与权、决策权和监督权。具体而言，知情权是基础，参与权是条件，决策权是关键，监督权是保障。只有这四项权利真正落到了实处，农民的主体地位才能真正得到尊重。

尊重农民的主体地位，切实保障农民的知情权、参与权、决策权和监督权，并不是否定政府在农村公共服务建设中的主导作用。因为政府掌握着雄厚的资金，并且具有政策的制定权和解释权，因此，只有充分发挥政府的主导作用，才能保证农村公共服务建设取得实效。温家宝总理在总结“十一五”时期农村工作时指出：中央财政 “三农”投入累计近3万亿元，年均增幅超过23%；彻底取消农业税和各种收费；农业农村基础设施加快建设，完成7356座大中型和重点小型水库除险加固，解决2.15亿农村人口饮水安全问题，农民的日子越过越好，农村发展进入一个新时代。［2］这些成就的取得充分说明了政府发挥主导作用对农村公共服务建设的重要性。同时，政府在农村公共服务建设中发挥主导作用，既是当前我国农村经济社会发展的现实需求，也是政府的法定职责。现代政府在本质上是服务政府，政府的合法性和权威性与其所提供服务的数量、质量、效率和有效性存在着紧密的正相关关系。“行政权也只有被运用于服务，才能被认为合法和正当，否则就属于权力滥用。”［3］（p140）但是，政府发挥主导作用必须以尊重农民主体地位为前提，在制定和实施农村公共服务建设项目时，要与农民进行充分的沟通，力求获得农民的理解和支持。只有政府的主导作用而忽视了农民的主体地位，会导致农村公共服务建设的盲目和浪费；只有农民的主体地位而削弱了政府的作用，会导致农村公共服务建设成为空中楼阁。换言之，只有将二者协调统一起来，既发挥政府的主导作用，又尊重农民的主体地位，农村公共服务建设才能又好又快地发展。

当前，尊重农民的主体地位，急需解决两个问题，一是破除“官本位”观念的束缚，二是尽快建立并完善确保农民知情权、参与权、决策权和监督权的相关制度。就观念层面而言，破除“官本位”观念的束缚，一方面要清除各级官员头脑中的“官本位”观念，这是保证尊重农民主体地位真正实现的前提。只有各级官员肯于放下架子、俯下身子，真心真意地与农民交流沟通，才能真正了解农民对公共服务的需求，有的放矢地制定农村公共服务建设项目规划，扎实有效地进行农村公共服务项目建设。另一方面要清除农民头脑中的“官本位”观念，这是尊重农民主体地位的关键。由于长期的历史积累，农民普遍形成了“官员依赖”的思维和行为习惯，认为“只要是官员让做的就是正确的，越是级别高的官员说的话越正确”。所以，尊重农民的主体地位，关键是农民自己要尊重自己的主体地位。当农民真正成为农村公共服务建设主体时，农村公共服务建设就会真正以农民的意愿进行，也就能真正解决当前农村公共服务建设方面的重点和难点问题。就制度层面而言，要尽快建立并完善确保农民在农村公共服务建设中的知情权、参与权、决策权和监督权落到实处的相关制度。首先，要制定相关的法律法规和规章，确保农民的权利有法可依。其次，要建立并完善农村公共服务建设的事前、事中和事后监督制度，确保农民权利得到真正的落实。最后，要扩大行政复议和行政诉讼的受案范围，完善农民权利的救济制度。

二、贯彻基本公共服务均等化原则，确保农村公共服务建设的公平性

基本公共服务是覆盖全体公民、满足公民对公共资源最低需求的公共服务，涉及义务教育、公共卫生、医疗保险、公共安全、劳动就业、社会保障、基础设施、环境保护、科学技术、公共文化体育、国防外交等方面。［4］所谓基本公共服务均等化，是指建立在一定社会共识基础上，根据一国经济社会发展阶段和总体水平，为维护国家经济社会的稳定和凝聚力，保护个人基本的生存权和发展权，为实现人的全面发展所需要，政府及其公共财政要为不同利益集团、不同经济成分或不同社会阶层提供一视同仁的公共产品和服务，其目的就是要逐步缩小城乡之间、不同区域之间、不同群体之间的基本公共服务差距，促进社会公平。［5］基本公共服务均等化是党的十六届五中全会文件中提出的一个新的改革命题，党的十七大报告进一步指出：“缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化，引导生产要素跨区域合理流动。”“十二五”规划进一步明确规定：“把基本公共服务制度作为公共产品向全民提供，完善公共财政制度，提高政府保障能力，建立健全符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，逐步缩小城乡区域间人民生活水平和公共服务差距。”

当前，我国基本公共服务不均等最主要的表现就是城乡差距。建国之初，国家采取了重工轻农、以农养工的政策，这一政策虽然确保了建国之初工业化建设的成功，但却导致了城乡分割、重城轻乡的城乡二元化体制的形成，其后果是农村社会发展严重滞后。改革开放以来，经济建设的中心依旧在城市，乡村在经历了改革初期的短暂红火之后又归于沉寂。政府的财政投入在教育、文化、医疗、体育及社会保障等诸方面都向城市倾斜，国家公共服务体制也形成了一种城市优先发展的格局，由此使得城乡之间基本公共服务水平严重失衡，制约了农村基层社区组织向农民提供公共服务的能力，也损害了农民公平享受公共服务的权利。进入新世纪以来，国家十分重视农村的基本公共服务建设，在医疗、教育、养老等方面取得了明显成效。但是，长时期形成的城乡差距很难在短时期内缩小，因而实现城乡基本公共服务均等化必将是一个长期复杂的过程。

贯彻基本公共服务均等化原则，确保农村公共服务建设的公平性，要着力做好以下三项工作。

一是通过法律层面的改革与完善确保对农村地区公共财政投入的稳定长效。提高农村公共服务水平，关键问题是加大对农村公共服务建设的资金投入力度。近年来，中央政府加大了转移支付力度，2010年，中央对地方税收返还和转移支付支出32349.63亿元，增长13.3%。2011年，中央对地方税收返还和转移支付支出37310亿元，增长15.3%。［6］中央对地方税收返还和转移支付是地方财政收入的主要来源，2010年占到地方财政收入的44.3%，2011年占到地方财政收入的46.0%。从总量上看，中央政府的转移支付力度逐年加大，有力地促进了地区间的财政平衡。但是，这些资金的使用往往是粗线条的，真正用到农村公共服务建设方面的并不多，也没有形成稳定长效的保障机制。因此，尽快修改相关的法律法规，尤其是有关确保和规范农村公共服务建设资金有效使用方面的法律法规，以保证中央转移支付资金真正用到农村公共服务建设上来并形成稳定长效的运行机制，应该成为加快农村公共服务建设的根本举措。

二是编制农村公共服务建设总体规划，提高农村公共服务建设的科学化水平。农村公共服务建设总体规划应阐明国家在农村公共服务建设方面的战略意图，明确政府工作重点，引导市场主体行为。由于我国缺乏农村公共服务建设整体规划，项目建设缺乏长远眼光，致使农村公共服务建设缺乏实效性，没有真正解决农民对公共服务的需求。“十二五”时期，应该依据“十二五”规划纲要精神，精心编制农村公共服务建设规划，对“十二五”时期农村公共服务建设的重点内容、实施项目、资金来源等做出明确规定并严格按规划内容组织实施。在规划编制过程中，要广泛开展调查研究，充分尊重农民意愿，确保规划的现实针对性；同时，要重视专家意见，以确保规划的科学性。

三是全面开展绩效管理，提高农村公共服务建设的实效。农村公共服务建设的另一个薄弱环节就是缺乏管理，一方面缺乏项目建设过程的管理，使得农村公共服务建设项目成为“唐僧肉”，任由规划、建设、施工等单位和个人宰割；另一方面缺乏后期管理，导致建设项目前期轰轰烈烈，后期默默无闻，任其自生自灭。因此，全面开展绩效管理，加强项目建设的全程管理，显得尤为重要。也就是说，对于政府职能部门而言，既要严格依照法定职权，全面负责农村公共服务建设项目的绩效管理，又要发动农民积极参与到项目的绩效管理中来。

三、创新工作方式方法，提高农村公共服务建设的可接受度

近年来，随着国家在农村公共服务建设上的投入不断增加，农村的公共服务水平有了显著提升。但是，农民对公共服务的满意程度并没有随之提高，反而不断降低。“农村公共服务满意度不理想主要反映在：一是养老保险的需求度与现状满足之间差距较大；二是农村义务教育状况虽然得到了较大改善，但仍存在问题；三是职业培训及就业服务满意度倒数第一；四是公共服务满意度评价主要受乡镇政府和农村社区两大主体服务影响；五是民众对公共服务决策参与度较低。”［7］造成农民满意度较低的原因有很多，其中一个重要原因就是政府的工作方式方法单一，过度依赖强制性色彩浓厚的行政命令、行政审批等管理方式。单一强制的行政命令、行政审批等管理方式和依靠国家强制力的推动，可以在短时期内快速实现行政目的，但是，这种强制性的管理方式忽视甚至否认农民的意愿，排斥和拒绝农民参与，往往得不到农民发自内心的支持。有研究表明：“居民参与与公共服务的满意度成正比。其原因在于，居民对公共服务的表达权、知情权、监督权有利于改善公共服务的结构，提供居民所需要的公共服务；同时，也有利于公共服务效率的提高。”［8］因此，为了提高农村公共服务建设的可接受度，必须创新工作方式方法，广泛运用非强制性的管理方式方法。通常情况下，在采取强制性行为的场合，如果采用非强制性的行为方式也能达到同样的目的，则应采用非强制性行为方式，这不仅有助于调动农民的积极性，减少政府与农民之间的误解，也能降低公共服务建设的成本，提高农民的满意度。在农村开展公共服务建设，实质上是为农民服务，给农民带来利益，因此，非强制性的行为方式可以广泛运用。

行政合同和行政指导是两种比较成熟的非强制性管理方式，应该在农村公共服务建设中大力推广。行政合同也称行政契约或称公法上的契约，是指行政机关以实施行政管理为目的，与行政相对人就有关事项经协商一致而成立的一种双方行为。［9］（p318）行政合同是现代行政法上较为新型且重要的一种制度。它作为一种更民主、更温和、更富有弹性的管理手段，由于较大限度地融入了行政法律关系对方主体的意见，提高了对方主体对行政管理事务的参与程度，体现了现代行政管理的民主和法治精神，因此，在行政管理各个领域被广泛运用。在农村公共服务建设中引进行政合同制度，可以通过法律框架将农民纳入公共服务建设中来，以确保农民的知情权、参与权、决策权和监督权的真正实现。

行政指导是行政机关基于国家的法律、政策的规定而作出的旨在引导行政相对人自愿采取一定的作为或者不作为，以实现行政管理目的的一种非职权的行为。［10］（p308）行政指导主要以指导、劝告、建议、鼓励等柔性的、非强制性的方式进行，并利用利益诱导机制向特定的人群施加作用和影响，以促使其为一定行为或不行为，从而达到政府管理的目的。农民的思维和行为习惯都经历了长时期的积淀，在农村公共服务建设中，单一强制的管理方式很容易引起农民的反感。而行政指导以农民自愿为前提，非常契合农村公共服务建设环境，柔性灵活的行为方式可以获得农民的理解与配合。

［1］胡锦涛.扎扎实实提高社会管理科学化水平 建设中国特色社会主义社会管理体系［N］.人民日报，2011－02－20（1）.

［2］温家宝在十一届全国人大四次会议上的政府工作报告（摘登）［N］.人民日报，2011－03－06（2）.

［3］叶必丰.行政法的人文精神［M］.北京大学出版社，2005.

［4］董立人.推进城乡基本公共服务均等化的路径选择［J］.苏州大学学报（哲学社会科学版），2009，（03）：1－4.

［5］廖文剑.西方发达国家基本公共服务均等化路径选择的经验与启示［J］.中国行政管理，2011，（03）：97－100.

［6］关于2010年中央和地方预算执行情况与2011年中央和地方预算草案的报告（摘要）［N］.人民日报，2011－03－06（8）.

［7］李倩，张开云.农村公共服务满意度现状与对策——基于广东省农村公共服务调查的分析［J］.社会科学家，2010，（06）：109－112.

［8］贾先文.我国农村社区公共服务满意度的要素模型分析［J］.江苏农业科学，2010，（04）：448－450.

［9］［10］姜明安.行政法与行政诉讼法（第四版）［M］.北京大学出版社、高等教育出版社，2011.

（责任编辑：高 静）

The Construction of Public Services in Rural Areas

Liu Jianming

There are three aspects on developing public services in rural areas under the innovation of social management mode.First，respecting the principal position of famers and guaranteeing their rights to know，participation，decision－making and supervisio in rural public services constrution.Second，implementing the principles of basic public services equalization to ensure the fairness in the construction.Third，innovating work methods of the government so that farmets will suport it.

social management；public services in rural areas；farmers

C916.1

A

1007－8207（2011）10－0020－03

2011－09－13

刘剑明 （1979—），男，内蒙太旗人，中共吉林省委党校 （吉林省行政学院）公共管理教研部讲师，研究方向为公共管理、行政法。

本文系吉林省社会科学基金项目 “新时期农村社区公共服务建设问题研究”的阶段性成果，项目编号：2011B307。