我国基本公共服务均等化问题研究

□李斌

（中共南平市委党校，福建 南平 353000）

我国基本公共服务均等化问题研究

□李斌

（中共南平市委党校，福建 南平 353000）

基本公共服务均等化，是指全体公民享受基本公共服务的机会均等，范围相同，结果大体相等。它对于巩固党的执政地位、构建社会主义和谐社会、实现经济社会的可持续发展和全体社会成员共享改革发展成果具有积极的推动作用。现阶段，我国基本公共服务还存在着城乡差距巨大、区域差距明显、群体差距延续等非均等化问题，建议采取转变政府职能、建立城乡统筹的基本公共服务制度、健全公共财政体系、建立有助于实现基本公共服务均等化的政府绩效评估体系等措施予以化解。

基本公共服务；均等化；共享发展成果

2005年，党的十六届五中全会首次提出将实现基本公共服务均等化纳入国民经济和社会发展规划纲要中。2006年，党的十六届六中全会审议通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，进一步明确要“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化。”2007年，党的十七大报告提出：“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系。”党的这一系列的重要文件已经说明，实现基本公共服务均等化，是我国未来发展的重要目标。因此，如何实现这一目标，是新形势下党和国家面临的重大理论和实践问题。

一、基本公共服务均等化的内涵

所谓基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，根据一国经济社会发展阶段和总体水平，为维持本国经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权，为实现人的全面发展所需要的基本社会条件。［1］它主要涉及三个方面：第一，满足人生存需要的基本社会条件，具体包括基本就业保障、基本生活保障、基本养老保障等；第二，满足人精神需要的基本社会条件，具体包括基本教育服务、基本文化服务等；第三，满足人健康需要的基本社会条件，具体包括基本健康保障等。也就是党的十七大报告中提出的“使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。可见，基本公共服务体现了一国公民最基本的生存权和发展权。而且它不是静态不变的，它会随着经济发展水平的提高和公民需求的变化而呈现出逐步增长的趋势。

基本公共服务均等化，则是指全体公民享受基本公共服务的机会均等，范围相同，结果大体相等，即不论个人的天赋能力、教育程度、身份地位、贫富状况、居住区域以及社会贡献如何，在基本公共服务方面，应当是人人享有，普遍受益，既不存在特权群体，也不存在被忽视的群体。这里，需要关注的一个问题是不能将基本公共服务均等化等同于基本公共服务平均化。平均化追求的是全体公民享受基本公共服务的结果绝对相等，但在我国现阶段区域之间、城乡之间人口大规模流动的现实背景下，平均主义的思维和做法不仅会导致新的基本公共服务的不平等，而且会造成有限公共服务资源的浪费所导致的低效率。因此，实行基本公共服务平均化既不现实，也没有必要。

二、推进基本公共服务均等化的积极意义

（一）有助于巩固党的执政地位

中国共产党始终把全心全意为人民服务作为自己的根本宗旨，始终把实现好、维护好和发展好最广大人民的根本利益作为一切工作的出发点和归宿。作为马克思主义政党，中国共产党除了代表工人阶级和最广大人民的根本利益之外，没有自己的特殊利益，也没有任何私利。基本公共服务事关人民群众最基本的生存权和发展权，涉及的主要内容是当前老百姓最为关心的教育、医疗、住房、就业、养老等问题，只有把这些民生问题解决好，把根本利益维护好，党才能得到绝大多数人民的支持和认可，才能取得执政的合法性；才能巩固其执政地位。

（二）有助于构建社会主义和谐社会

公平正义是社会主义和谐社会的重要特征之一。“保障每一个社会成员的基本生存权，是现代社会公平正义的基础。”［2］当前，我国贫富差距持续拉大，城乡之间、区域之间的发展不平衡现象日益严重，这些问题的存在破坏了社会的公平正义，直接影响到整个国家的和谐稳定与可持续发展。推进基本公共服务均等化，能够让不同的社会群体享受到大致相等的基本公共服务，能够使社会各方面的利益关系得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到有效化解，从而更加有助于公平正义的实现。

（三）有助于实现经济社会的可持续发展

一个国家经济社会的发展离不开政府提供的优质高效的公共服务。联合国开发计划署在其发布的《中国人类发展报告2007－2008》中明确指出：“基本公共服务是中国保持经济可持续增长和经济社会持续繁荣的重要条件。”内需不足、消费不旺是困扰当前我国经济社会发展的重大问题，基本公共服务均等化可以打消民众的后顾之忧，提升其消费信心。同时，基本公共服务涵盖了教育、医疗、住房等众多产业，这些产业巨大的发展需求也有助于扩大内需，促进经济发展方式的转变。以义务教育为例，九年制义务教育在中西部和农村地区的普及，不仅满足了当地群众现实的需求，而且还能为中国未来的发展提供强有力的人力资源支持。

（四）有助于全体社会成员共享改革发展成果

改革开放30多年来，我国经济社会发展取得了长足的进步，目前的经济总量已超过日本，跃居世界第二位。在做大“蛋糕”的同时，如何分好这块“蛋糕”，让不同的社会群体都能较为公平地享受到改革发展的成果，已成为全社会广泛关注的焦点问题。在市场经济条件下，由于人的能力差异和竞争的存在，往往会导致贫富差距的不断扩大，因此在市场失灵时，就需要政府这只“看得见的手”发挥作用，通过基本公共服务的提供并使之均等化，来有效缩小贫富差距，为弱势群体和竞争失败者提供基本的生存和发展条件。所以，从一定意义上讲，基本公共服务均等化水平的高低直接反映了全体社会成员共享改革发展成果程度的高低。

三、我国基本公共服务非均等问题及原因分析

（一）我国基本公共服务非均等问题

近年来，中央和地方政府以科学发展观为指导，以解决民生问题为导向，积极调整财政支出结构，把更多的财政资金投向公共服务领域，尤其是基本公共服务领域，这在一定程度上缓解了基本公共服务非均等化的矛盾，但还是没有从根本上解决这一问题。当前，我国基本公共服务非均等问题突出表现在以下三个方面：

⒈基本公共服务的城乡差距较大。我国城乡之间不仅在经济发展水平上存在较大的差距，而且在基本公共服务发展水平上同样存在较大的差距。首先，城乡教育资源配置严重失衡。不论是在经费投入方面，还是在师资力量、教学设备等方面，农村中小学的整体水平还都远低于城市。中小学危房在农村所占的比重也达到了中小学校危房总数的80%以上，远高于城市。同时，在部分项目上，城乡的教育差距有进一步扩大的趋势。比如：许多地方通过教学竞赛，将农村优秀的中小学教师选拔进城，导致优质教育资源向城市的加速集聚，造成了农村中小学教学质量与城市差距的持续扩大。其次，城乡医疗卫生资源配置不均衡。有限的医疗卫生资源过度集中于城市，导致了当前农民“看病难、看病贵”的现状。据世界卫生组织统计，2000年，按公共卫生资源在城乡居民中分配和使用的公平程度排序，中国在191个被统计的国家或地区中，名列第188位，是世界上公共卫生资源分布最不公平的国家之一。此外，中国广大的农村在公共基础设施、社会保障等方面，也与城市存在着巨大的差距。

⒉基本公共服务的区域差距明显。我国幅员辽阔，人口众多，由于历史、自然禀赋等多种因素的影响，造成东、中、西部在经济发展水平上差距巨大，并由此导致不同地方在提供基本公共服务的财力上存在明显的差异。经济发达且地方财力雄厚的东部地区，有能力将更多的财政资金投入到基础教育、公共医疗、公共文化、基础设施和社会保障等重点民生领域。而与此同时，中西部相当一部分地方政府还处于“吃饭财政”甚至“讨饭财政”的艰难境地，地方政府极为有限的财力只能用来保运转、发工资，根本无力提升现有的基本公共服务发展水平。以义务教育经费为例，2008年，小学生均预算内教育事业费最高的地区上海为9409.78元，最低的地区河南省仅为948.57元，相差近9倍；初中生均预算内教育事业费最高的地区上海为10325.89元，最低的地区贵州省仅为1190.65元，相差近8倍。［3］

⒊基本公共服务的群体差距延续。即便在城镇内部，不同社会群体享受基本公共服务的水平也存在比较显著的差异。以数量庞大的农民工为例，他们为城市的发展做出了重要的贡献，但由于现有户籍制度的障碍，却不能与当地市民在子女教育、公共医疗、社会保障、公共文化等基本公共服务领域享受同等的待遇，由此也就难以真正融入其所在的城市。由于其流动性较大，加上基本话语权的缺失，中国的农民工几乎只能被动地接受不同城市的地方政府所给予的不同基本公共服务待遇。因此，在关注基本公共服务城乡差距和区域差距的同时，我们不得不面对群体差距的延续给基本公共服务均等化带来的挑战。

（二）我国基本公共服务非均等化原因分析

⒈区域经济发展水平差异较大。这是当前我国区域基本公共服务非均等化的重要根源。区域经济发展水平影响地方的财力，而地方的财力不足又制约着一个区域的公共服务供给能力的提高。“社会公众中绝大多数人分享成果的程度首先取决于经济增长和经济发展程度，从逻辑上分析，这是改善和提高国民大众生活的一个必要条件。如果没有增长和发展，国民产出只能是一个既定的常量，一部分人福利的增加只能以另外一些人福利的减少来实现。”［4］

⒉城乡分割的二元体制形成的制度障碍。这是当前我国城乡基本公共服务非均等化存在问题的重要根源。这种二元体制将占全国人口多数的农村人口排除在相对完善的城市基本公共服务体系之外，并使广大农村地区很难得到公共财政阳光的照耀。

⒊事权与财权的不匹配弱化了基层政府的基本公共服务能力。随着1993年分税制改革的推进，财权开始逐渐向上集中，而事权却逐级下放，基层政府的财力与其所承担的基本公共服务职责之间出现了严重的不匹配现象。尤其是农业税取消后，基层政府的财政收入锐减，在一定程度上削弱了其提供基本公共服务的能力，也在客观上加剧了基本公共服务的非均等化。

⒋转移支付制度不完善影响了均等化的实现。加拿大等西方发达国家主要是通过科学有效的财政转移支付制度来实现公共服务均等化，而我国的财政转移支付制度存在着一般性转移支付规模过小、专项转移支付规模过大、运行不规范等问题，这也直接影响了财政转移支付在实现基本公共服务均等化方面所发挥的作用。

四、实现我国基本公共服务均等化的对策及建议

（一）转变政府职能，建设服务型政府

当前，我国政府在职能定位上“越位”与“缺位”现象并存，“越位”意味着政府将有限的资源用在了应当由市场和社会发挥作用的领域，这就进一步弱化了政府的基本公共服务能力；“缺位”则表明应当由政府做的事，政府没有做或者虽然做了但没有做好，尤其是基本公共服务领域，政府“缺位”较为严重。推进基本公共服务均等化，关键在于转变政府职能，明确政府责任，充分发挥政府在基本公共服务领域的主导作用，真正实现我国政府由经济建设型向公共服务型的转变。

（二）建立城乡统筹的基本公共服务制度

打破城乡分割的二元体制，统筹建立城乡一体的、不分地域和身份的基本公共服务体系。当前，要大力推进户籍制度改革，尽快消除城乡基本公共服务均等化的制度障碍。要继续深化社会事业体制改革，促进城乡社会事业协调发展，具体包括：推进农村义务教育改革，加大新型农村合作医疗改革力度，建立农村最低生活保障制度，建立农民工基本社会保障制度，解决农民工子女义务教育等问题。

（三）进一步健全公共财政体系

首先，要优化财政支出结构，使公共服务支出在整个财政支出中的比重明显增加。建立基本公共服务财政支出稳定增长机制，将每年政府新增财力优先和主要用在基本公共服务领域。其次，要明确各级政府的事权、财权划分，合理界定各级政府在基本公共服务方面所承担的责任，尽快扭转财权上收、事权下放的局面。再次，要完善财政转移支付制度，提高一般性转移支付的规模和比例，规范专项转移支付，建立发达地区对欠发达地区的横向转移支付制度。通过上述公共财政体制的改革，切实增强基层政府提供基本公共服务的财政能力。

（四）建立有助于实现基本公共服务均等化的政府绩效评估体系

要破除GDP至上的不科学的评价考核思维，把基本公共服务均等化纳入政府绩效评估体系中，并大幅度提高其权重，同时将基本公共服务均等化的绩效评估结果与干部尤其是领导干部的选拔、任用联系起来。要科学确定基本公共服务均等化的指标体系，尤其要设计好便于测量各级政府和相关职能部门在实现基本公共服务均等化方面的具体绩效的量化指标，真正引导各级政府将主要注意力和资源集中到解决民生问题、为城乡民众提供结果大体相等的基本公共服务上来。

［1］中国（海南）改革发展研究院［M］.百姓·民生——共享基本公共服务100题.中国经济出版社，2008.

［2］刘尚希.基本公共服务均等化：目标及政策路径［N］.中国经济时报，2007－06－15.

［3］黄云鹏.“十二五”基本公共服务均等化的思路与重点［J］.中国投资，2010，（11）.

［4］俞宪忠.现代化的动力是绝大多数人受益［J］.文史哲，2004，（04）.

（责任编辑：牟春野）

The Research on China＇s Equalization of Basic Public Services

Li Bin

The equalization of basic public services means all citizens sharing the equal opportunity，the same range and much the same results of basic public services.It helps to consolidate the ruling position，construct harmonious socialist society，achieve the economic sustainable development and share the reform and development results for all members of society.The ruling party plays an important role in setting goals，making policies and integrating benefits on the equalization of basic public services.At the present stage， China＇s basic public services exists non－equalization problems such as：huge gap between urban and rural areas，significant regional disparities，gap extension and so on.We should take measures to transform government functions，establish basic public service system of urban and rural co－ordination，improve public finance system and create government performance evaluation system to realize equalization of basic public services.

basic public services；equalization；share the development results

D630.1

A

1007－8207（2011）10－0010－03

2011－06－06

李斌 （1968—），男，福建顺昌人，中共南平市委党校行政管理教研室主任，副教授，研究方向为公共管理、行政法。