我国公共行政价值失范及重塑研究

□ 肖扬伟

（中国井冈山干部学院，江西 井冈山 343600）

我国公共行政价值失范及重塑研究

□ 肖扬伟

（中国井冈山干部学院，江西 井冈山 343600）

行政价值作为行政组织文化的核心，具有整合和引领、凝聚和辐射、协调和控制的功能。我国正处于转型期，行政价值观的失范在理论上表现为行政主导价值观的旁落和公共行政价值客体的异化，其在现实中表现为行政价值的理念庸俗化、行政价值取向的利己化、行政价值选择功利化的倾向。要克服这几种倾向，须从加强政治体制建设、深化经济体制改革、构建新型政府理念、推进行政文化创新和提高行政人员自我修养等方面作出努力。

公共行政价值；失范；重塑途径

一般认为：价值是客体对于主体的意义，包括客体对于主体需要的满足和主体关于客体的绝对超越指向两个方面。而公共行政价值是公共行政所追求的一种应然状态，它反映了人们对公共行政的希冀、理想和信仰。公共行政价值是与公共行政活动相伴而生的，一定的公共行政活动总是追求和体现着一定的公共行政价值。

一、行政价值与功能

行政价值是行政组织文化的核心，也是整个行政管理系统的灵魂。行政价值作为价值的一种特殊表现形式，是指行政客体对行政主体需要的满足，或者说是行政客体的属性与功能可以满足行政主体的需要，它是行政价值关系的结果。行政价值的本质就在于能够使行政主体以及行政活动更加完善，推动人类社会的行政活动向前发展。作为政府对某种特定的行为方式或行政体系存在的理想状态的基本信仰和信念，行政价值观具有如下独特的功能：

第一，整合和引领功能。行政价值是行政机关及其工作人员自觉努力的结果，是其自觉意识所构成的一系列行为和模式的总称。它能够帮助行政机关及其行政人员在公共行政活动中克服自发性、盲目性，并促使他们能够始终如一地沿着公共行政的正确轨道运行。行政价值反映了人的本质的要求，充分体现了人在行政事务活动中的自觉、自主的地位，反映了行政管理理性的高度发展。实践证明，优秀的行政价值会使行政机关及其行政人员有很强的归属感、责任感并产生极大的凝聚力，会使全体行政人员在工作中形成一种同心同德为了整个行政事业的发展而努力奋斗的行政氛围，进而激发起行政人员的积极性和创造力。

第二，凝聚和辐射功能。当某种行政价值观被行政机关及其人员认同后，因为其对行政目标及实现的途径有着基本相同或相似的理解、看法和认识，行政人员的主人翁意识会大大增强，从而在行政工作中容易形成一个协调同步、充满生机活力的“命运共同体”。也正是因为行政组织及其全体行政人员有了共同的愿景、共同的追求和共同的荣誉感，行政人员以生活在这一行政集体中而感到自豪，并愿意自觉自愿地为集体贡献自己的全力。正确的、高尚的行政价值观往往附着强烈的社会责任、社会奉献的色彩。所以，它能普遍得到社会舆论的支持，并为广大非行政组织和非行政人员所接受和效仿。由此促进整个社会中人的精神素质的提高，推进社会精神文明的进步。

第三，协调和控制功能。当一种行政价值观内化为组织的一种共同的标准和准则后，会使组织成员的思想认识、行动统一到这种价值观的要求上来，通过行政价值观念的力量来约束、规范、监督行政人员的日常行为。对内，可以减少群体内的矛盾甚至争端，增强他们的向心力，形成更加团结、和谐、上进的组织团体。对外，可以树立起公平公正、敢于负责、廉洁高效的政府形象，使行政机关和行政人员能够正确处理好政府与社会、权力与责任、法治与人治等关系，切实做到依法行政、廉洁自律、勤政为民。因此，这种控制在实质上是行政机关和行政人员对自己行为的自我管理和约束，是一种更积极、更有效、更持久的控制。

二、我国公共行政价值观失范的现状

世界信息化、经济全球化使中国政府置身于世界大转变的格局之中。同时，伴随着我国经济体制改革所引起的政治、文化、社会经济形态的变革，无形中又使中国政府面临更大的挑战。传统的公共行政架构和体系因此也不可避免地受到了极大的冲击，而作为其核心的公共行政价值观更是受到了前所未有的考验。公共行政价值的“失范”或者说“异化”的危险正是在这个背景下提出的。当前我国公共行政价值的失范主要体现在以下几个方面：

第一，行政主导价值的旁落。行政价值是具有层次性的，应该包含多层面、多等级的价值目标和价值追求，这些不同层次、不同等级的价值目标和价值追求往往共存于一个价值体系中，而且可以相互支持、相互补充。我国《宪法》明确规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”，《党章》也规定“党的干部是党的事业的骨干，是人民的公仆。”毫无疑问，“为人民服务”不仅契合了党和政府成立的目的和一贯的价值追求，也顺应了民众不断提高的服务需求，因而其成为我国公共行政的主导价值。然而这种主导价值的旁落在计划经济和转型期间均有体现。在计划经济时代，政府是全能政府，拥有强大的控制力，它通过控制国家的一切政治、经济、文化和社会资源，使国家目标、社会目标和个人目标高度一致，个人利益完全淹没在集体利益和国家利益之中。由于价值评价的主体与客体严重倒挂，其结果是政府本来应该是价值评价的客体，但因为掌握强大的社会资源和公共权力，反而成为价值评价的主体，既充当了运动员，又充当了裁判员。在转型期，传统的公共价值观受到了极大的冲击，由于市场经济的副作用和制度的不完善，行政价值观的旁落集中表现为行政腐败对“全心全意为人民服务”的主导价值的侵蚀。从应然的角度看，权力的所属主体是社会民众，行使主体则是行政机关及其人员，他们作为权力的 “受委托者”，本该使权力的运行服从于“公意”，但因权力的扩张特性和对其监督的难度，其往往不可避免地产生出各种形式的腐败。偏离了行政管理目标的权力腐败，既损害了干群关系，又是对“全心全意为人民服务”价值观的严重背离。

第二，公共行政价值客体的异化。公共行政价值客体指的是公共行政活动和行为，其实质是公共行政权力的运行。公共行政权力既然是一种公权力，它的行使就必须以最大限度实现公共利益为目标。出于社会管理的需要，政府的组成人员没有必要也不可能由全体人民来承担，只能由少数“精英分子”经由合法的程序来代理，其他人只能处在“作为国家法律服从者”的地位。这是社会正义所必须付出的代价。但这些掌握公共权力的一小部分 “精英分子”是有着自身利益的小团体，在缺乏有效监督和制约的情况下，公共权力的使用可能会使其偏离公共利益轨道甚至成为腐败的源头。事实上，对这种实践关系与价值关系中的“二律背反”现象，学者们早有警醒，卢梭就曾深刻地揭示了政府的不同存在状态。“这一由全体个人的结合所形成的公共人格，以前称为城邦，现在则称为共和国或政治体；当它是被动时，它的成员称它为国家；当它是主动时，就称它为主权者；而以之和它的同类相比较时，则称它为政权。”［1］因此，作为权力的实际掌管者和拥有者的政府，实际上就具有了两种状态。一方面，当它是“被动”时，它就处于客体地位，这时，在政府与公民的关系中，它是被评价的对象；另一方面，当它是“主动”时，它处于主体地位，亦即表明在政府与公民关系中，它是实际上的“主权者”。人们曾把克服公共行政权力异化的希望寄托在行政机关人员的“自律”与“他律”上，但这两种方式都无法避免公共行政权力的异化。当前腐败呈现出“受司法惩处的高官数量和严重程度大幅度增加、沿海地区成为腐败高发带、腐败窝案串案增多、腐败潜伏期变长”［2］等特点。因此，设计更为严密的制度，加强防范和监督，才有可能使权力在正确的轨道上运行。

第三，行政价值具体到现实中的表现集中为三大趋向。其一，行政价值理念庸俗化倾向。一些行政人员在日常的行政生活当中所表现出来的价值观倾向于低俗化、庸俗化。他们仅仅把行政职业看作是谋生的手段，有的甚至利用公权为自己捞好处，进行权钱交易、权权交易，他们的价值观完全建立在追求享乐主义的价值观基础上。讲排场，比阔气，奢侈之风的盛行，引起了民众的强烈不满。其二，行政价值取向利己化倾向。一些行政人员奉行的是以“我”为核心的价值观，他们在选择与确立人生的价值目标时，奉行个人利益第一的原则，做任何事情之前，都要看这个事情对己是否有利。行政价值取向的利己化造成了行政官员个人价值追求与行政价值追求的错位。其三，行政价值选择功利化倾向。最突出的表现莫过于行政官员热衷于搞“形象工程”。他们在进行行政价值选择和评价时往往更注重“政绩”的考察，因此，追求看得见、摸得着的“政绩”就成为行政官员在行政决策时首先要考虑的事情，至于这种“政绩”是否符合为人民服务的宗旨，对本地方和本部门可持续发展是否有利就变得微不足道了。

三、我国公共行政价值重塑的途径

当代中国既要发展各项社会事业，同时也要面对全球化的竞争，这决定了它的公共行政价值选择不可能是单一和单向的，而应是多元的和复杂的，并且还是一个系统综合的工程。具体而言有以下几方面：

第一，加强政治体制建设，深化经济体制改革。首先，要理顺同级党委与行政机关的关系。行政机关要坚持党的领导，党要努力改进执政方式，提高执政能力，监督同级行政机关依法履行职责的情况。各级党的机关领导要支持人大对政府、法院和检察院依法行使的监督权，并支持司法机关独立办案。其次，要完善干部监督制度，确保监督的相对独立性和有效性。要将监督机构由现行的双重领导体制变为垂直领导体制，从而使其彻底摆脱同级党政机关及其领导人的干扰，完全独立地行使监督权。确保监督机构对政策执行活动监督的权威性和有效性，使它们对相关的政策、决策以及执行过程等拥有相应的监督权和建议权。其三，加强行政立法，提高执法水平。行政行为的法律化可以对行政人员的行政价值观起到导向与制约作用。因此，用法律的形式对出现的各种行政行为和关系进行规范，对治理和避免行政价值失范是十分重要的；同时还要提高执法水平，切实做到“有法可依，有法必依”。最后，要科学界定政府的经济职能，规范市场经济运行秩序。政府对经济的干预愈多，所需的权力就愈大，公共权力侵蚀民众的权利的可能性也就愈大。政府应按有所为、有所不为的原则，加强宏观经济的调控和管理，制定市场规则，纠正市场失灵，营造统一开放的市场环境，保护公平竞争；为社会提供公共产品与服务等方面的职能。

第二，构建新型政府理念。在后现代环境的要求下，现代政府的构建要具有下列特征：一要构建虚拟政府（对话的政府）。“虚拟”作为一个网络世界、一个数字平台，必然成为人与人之间、人与社会组织之间以及各种社会组织之间沟通的一种中介方式，也必将成为公民和社会组织与政府之间进行沟通的平台。虚拟政府不仅要求政府的各种机构在网上处理公共事务，而且要在数字平台上构建政府的各种机构。也就是说，政府的组织结构和工作方式将从现实走向虚拟网络。政府各个部门与服务对象的各种交流将在网上进行，是政府的工作方式的革命性变革，其目的不单是满足传统公共价值中效率的要求，更为重要的是它构建了一个公民与政府平等对话的平台，由此可以建立一个有效的公共事务对话机制，促进公民与政府间和谐关系的发展。二要构建绿色政府（可持续发展的政府）。所谓的绿色政府是与现代性GDP政府所对立的一种新型未来政府。后现代的公共行政价值观要求我们不能仅简单地追求经济发展速度的最大化，而是要注重人与自然关系及其在此基础上的人与人关系的和谐，能够使人类社会与自然协同进化、持续发展。绿色政府关注下的价值是主客体相互满足需要和促进主客体关系和谐的能力或创造力。绿色政府摒弃以人为中心的价值观，否定以效用或使用价值衡量客体价值的片面性，改变以人为中心的价值观的只注重物质需要和对物质享受的无限追求，转向注重精神需要和创造力发展的需要。三要构建前瞻性政府（使命驱动的政府）。与现代公共行政价值观摇摆于公平或效率之间不同，后现代公共行政的核心价值观是人的全面进步和社会的可持续发展，为适应后现代社会的复杂性特征，政府需要通过取消控制、采用灵活管理和大组织分化等措施来建立使命驱动的政府。前瞻性政府取消公共部门众多的规章制度，取消过程取向的控制机制，消除政府管理实质以外的其他附着物，依靠公务员的责任心和自我驱动来从事新的创造性工作，让政府最大限度地释放潜能和创造力，以新的工作方式改进社会的整体利益。

第三，推进行政文化创新，提高行政人员的自我修养。有效治理转型期行政价值失范问题必须加强对传统行政文化的改造，大力推进行政文化的创新。其一，要创立服务型行政文化。这就要求行政人员树立起人民利益至上的理念，全心全意为人民服务。消除“官本位”观念，确立行政人员的公仆意识和服务精神；其二，要加强法治型行政文化建设。法治型行政文化就是指行政职能界定、机构设置、运行机制都必须受制于法律，在法律的规范下进行。因此，在传统人治向现代法治社会的转变过程中，要想有效培育行政人员的行政价值，必须大力推进法治行政文化创新，形成与现代法制要求相适应的文化观念和法制环境，使广大行政人员树立法律至上的观念，从而以法治文化推动立法和执法建设。其三，要推进民主参与型行政文化建设。民主参与型行政文化强调政府的责任，注重公民的利益以及公民与政府之间的交流与合作，同时反映了政风建设的新理念。通过保证公众对行政的广泛参与和监督，提高了行政人员的行政认识，密切了民众和行政人员之间的关系，加深了行政情感，在很大程度上遏制了行政价值失范，规范了行政人员的行为方式。最后，要加强行政人员的思想政治教育。要着重强调大公无私、服从大局、艰苦奋斗、廉洁奉公的精神，树立正确的行政价值观。同时，应教育干部正确使用权力，在运用权力的过程中，只有公道正派、大公无私、廉洁奉公、不拘私情，才能消除腐败，从根本上避免行政价值失范现象的发生。

［1］刘祖云.行政伦理关系研究［M］.人民出版社，2007.

［2］吕烨.公共行政价值的重新考量［D］.山东大学，2006.

［3］唐文峰.转型期行政价值失范及治理对策研究［D］.湘潭大学.2006.

［4］王乐夫，张富.试论公共行政价值异化［J］.中山大学学报，2004，（04）.

［5］刘祖云.论我国公共行政价值的三大问题［J］.长白学刊，2005，（02）.

［6］陈德静.行政价值与公共行政［J］.河北学刊，2002，（11）.

（责任编辑：牟春野）

The Study on the Incorrectness of the Public Administration Value and Reconstructing Methods

Xiao Yangwei

Public administrative value，as the soul of administration，has the properties of oneness，guiding，calling，radliating，regulation，negotiation and control.In he transformation period，the incorrectness of the public administration value displays in the misplacement of the domain administrave value，and alienation of public administration object.In the real life it displays in vulgarization of public administration idaa，self－interest of administrative value orientation，utilitarian choice of administrative value.To overcome this tendency，we must strengthen the political system，deepen the reform of economic system；Constructing the new government idea；Promote administrative culture innovation and improve administrative personnel training.

public administrative value；incorrectness；reconstructing methods

D630.1

A

1007－8207（2011）10－0017－03

2011－06－14

肖扬伟 （1976——）男，江西泰和人，中国井冈山干部学院讲师，管理学硕士，研究方向为公共管理。

本文系中国井冈山干部学院2011年院级课题 “当代中国行政价值重塑研究”的阶段性成果，项目编号：11ldyb30。