切实加强政府重点工程监管的思考

张志红

政府重点工程领域存在的突出问题，关系到工程质量、资金安全和干部廉洁，一直都是社会关注的焦点，也是政府治理难点。这些问题的存在，不仅降低了财政资金的使用效率，也增加了工程质量安全隐患，更成为诱发腐败的高危地带，监管不力显然是个重要原因。因此，如何加强对政府投资重点建设项目的监管，确保建设项目成为“工程优质、资金安全、干部廉洁”的“阳光工程”，是一个值得长期探讨的课题。近几年，各级政府加大了工程建设领域的治理力度，在完善制度建设、规范决策程序、强化监管工作等方面出台了一系列监管措施，也取得了一定的成效，如：“三边”工程逐渐减少，招投标程序逐步规范，监管措施日益完善、管理水平有所提高，但是，监管中存在的实质性问题没有得到根本解决，突出表现在：

1.项目管理模式不科学。基建工程管理是一门专业性很强的业务，需要专业人员来管理。但目前，政府工程建设管理职能过于分散，多为政府部门各自建管，每一个项目都确定各自的挂帅领导、牵头单位、临时基建班子和项目责任人。这种分散的建设方式，临时性的基建班子，非专业化的管理人员的管理方式，不仅造成了政府有限资源的巨大浪费，而且难以保证工程质量，也不利于廉政建设。

2.招投标行为不规范。（1）业主方面：或违规操作以邀代招；或化整为零，规避招标；或部分招标，其他工程则直接发包；或与投标人、代理机构相互串通，制定带有倾向性的、不合理的评标办法，明招暗定。（2）招标代理机构方面：行为不端，不中立、不公正，拿谁的钱为谁说话。或迎合承建单位，弄虚作假；或与投标单位相互串通，破坏招标的公平性。（3）投标企业方面：或挂靠资质、假借资质投标；或相互串通，出现陪标、串标、围标等现象，使招投标流于形式；或中标后，违法分包、转包；或恶意低价中标，事后故意停止施工，向建设单位追加要求。

3.“三超工程”、“投资无底洞”现象时有发生。工程大幅突破预算却不按程序重新审批的现象相当普遍，导致工程发包一个价，验收结算一个价，工程预算一级突破一级，建设成本像一匹脱缰的野马，无法控制。

4.对工程监理的监督严重缺位。有些监理责任心不强，存在不负责任的不作为行为，有的接受施工单位的好处向其倾斜，有的甚至与施工单位勾结，违背建设单位的利益做假签证等，使建设单位无法真实、详细地了解到工程的施工进度及施工质量，特别是隐蔽工程量难以核实，给工程质量带来严重的安全隐患。

5.项目变更随意性大。有些工程项目变更设计、增减工程量，未按规定报有关部门审批，有的以会议纪要的形式确认，有的仅是分管领导签字同意。这就为一些利用变更设计，虚增工程量，高估冒算工程款的行为提供了可乘之机。

6.隐蔽工程现场监督不到位。一是没有建立完善的外部监督机制，对隐蔽工程的监督除监理单位外，往往没有其他单位参与；二是有些工程隐蔽工程施工日志、监理日志、阶段性验收资料记录不详细、不完整，有的甚至没有施工员和监理人员签名。

7.涉及工程的各项费用差距很大。不同项目的监理费、拆迁管理费、土建工程及装修设计费、预算审核费、招标代理费等收费标准同城不同价，且差距很大。

8.审计监督滞后，工程造价核实困难。目前，施工单位高套定额、虚报材料价格，虚增工程造价的现象普遍。由于审计部门对工程的审计主要根据建设单位提供的工程预算、合同、造价工程公司出具的工程结算以及工程验收报告等资料来进行审计，而对工程量特别是对隐蔽工程量的核实非常困难，这种事后的审计监督，难以准确审核工程造价。

9.款项支付把关不严。作为工程资金拨付程序最后一个环节，由于审核把关不严，导致以上违规行为得不到及时纠正。一是资金来源、工程预算、工程合同审核不严，导致“三超工程”款项得以支付。二是工程款都未按规定转入中标企业所在地基本账户，而是拨至项目部或私人账户上，这就为挂靠资质投标提供了便利。三是没有控制管理费用比例，导致管理费用突破标准。四是对手续不齐、支付依据不足的款项给予支付，给违规行为开了绿灯。

针对以上监管中存在的问题，下面，笔者就如何加强政府重点工程监管谈一些粗浅看法。

1.改变政府工程的管理模式。

建议吸取珠海成立“市政府投资建设工程管理中心”作法，从纪检、审计、财政、建设单位抽调人员，并配备专家，组建能够代表政府的专业队伍，按照“投资、建设、管理、使用”分开和专业化管理的改革思路，代表政府管理工程。

2.加强工程管理。

一是加强对项目造价的源头管理，实行风险包干。进行综合投标报价，中标后签订合同，包死造价，对风险范围内的造价，竣工结算时不再调整，实行“零签证”，勒住工程造价这匹狂奔的野马。

二是实行“阳光操作”，提高政府投资工程效益质量。（一）是所有的政府投资工程从方案设计、勘察、监理，到预算、施工各个环节，一律向全社会公开招标，实行阳光作业；（二）是推行工程项目联审制，所有政府投资工程项目，必须得到发展委、财政局、建设局和使用单位共同确认完善的手续，确保工程项目计划落实、资金落实，工程才得以上马，防止“三边工程”；（三）是坚持“概算控制预算，预算控制决算”的原则，严格控制工程突破预算，超过一定幅度的变更要按原程序报批，确保计划的权威性。

三是规范收费标准。本着“就低不就高”的原则，对监理费、拆迁管理费、设计费、预算审核费、招标代理费等收费标准进行规范，对难易程度、复杂程度相当的工程尽量做到同城同价，避免相差悬殊。

四是严把工程变更关。明确工程设计变更范围、变更权限、变更程序，从制度上控制建设项目、费用开支等变更的随意性。

3.强化工程监督。

（1）加强招投标的监督，规范招投标行为。目前，尽管很多工程也实行招投标，但被钻了制度不完善的空子，招投标中被掺进了个人的因素。因此，要从招投标各环节入手，实施对工程招投标全过程的监督。一是进行标底审查。标底审查是工程投资控制的有效环节，通过标底审查，能够有效地保障标底的准确性。二是审查招标文件。审查招标方式、投标资格、评标方法及招标公告内容的合法性、合规性、合理性和公正性，消除人为因素。三是监督开标现场。严格审查投标人的投标资格，防止挂靠、假借资质投标和围标串标。

（2）强化工程管理监督，堵塞工程管理中的漏洞。一是对基建工程中的设计、施工、监理、设备和材料的采购等合同的规范性、签订程序的合法性以及是否依法执行合同等进行监督。二是对基建工程设计、施工、监理等单位以及设备、材料供应商的资质与能力进行监督。三是对工程量变更的合法性、合理性进行监督，堵住工程量变更中的漏洞。四是加强隐蔽工程施工监督。隐蔽工程的质量，对保证建筑工程的使用功能和内在质量有着重要作用，因此在隐蔽工程施工阶段，除质检部门、监理单位外，还应要求审计、财政部门也要到施工现场进行监督，并留下工程影像资料，作为隐蔽工程阶段性竣工验收的依据。五是对是否正确使用相关定额、取费标准、合理使用建设资金、预算和结算中高估冒算、专项资金专款专用等进行监督。

（3）加强对工程监理的监督，消除工程安全隐患。在基建工程管理中，监理扮演了非常重要的角色，不仅监理的签证是工程款支付的依据，监理公司出具的工程结算是工程审计的依据，而且掌握了工程质量生命线。而监理公司是以盈利为目的的中介机构，属于行业管理范围，行业法规的管理对其缺少有力的约束。因此，加强对工程监理的监督是提高工程资金使用效率和确保工程质量的关键。

4.严格资金支付。

一是资金实行国库集中支付方式，由财政部门将资金直接支付到收款人或用账单位，保证资金安全高效运行。

二是严格按基建账务制度、合同约定和工程进度支付工程预付款、工程进度款、工程结算尾款等。

三是严格审核资金支付依据。首次支付款项时，建设单位应提供立项批复、中标通知书、项目预算评审报告、工程施工合同、工程监理合同；支付进度款时，则提供监理签证的工程量认定书，如项目变更，须提供变更依据；工程完工验收合格后，须报审计或财政部门进行结算审计，凭审计或财政部门出具的审核报告方能支付剩余工程款，否则不予支付。

四是款项必须支付到合同签订方的基本账户，严禁将款项转入个人或借用他人的账户，让非法转包、违法分包、资质挂靠等行为遏制在萌芽状态。

5.加强工程审计。

一是工程造价审计前移，审计部门应从工程立项阶段就开始介入，通过对施工图预算、招投标、合同签订、工程量变更、工程决算及项目竣工后的国有资产移交工作进行经常的、连续的审计监督，改变以往审计部门侧重于事后监督的做法。

二是将工程量计算和定额单价的套用摆到工程造价审计的首位，防止工程量上的高估冒算。

三是重视审计建筑材料的质量和价格，合理核实材料价差，降低工程成本，确保整个工程造价符合市场价格。同时，严格把好主材检验关口，确保工程质量。

四是认真审核工程项目的结算资料。审计人员对工程决算书、竣工图纸、工程变更签证书、合同书、施工日记、现场监理签证、工程量计算表、钢材下料表、材料价格信息、隐蔽工程验收资料和有关文件等必须认真阅读、核对、摘录，并在此基础上出具审计结果，作为建设部门和施工单位的结算工程款的依据。

（作者单位：抚州市财政国库支付局）