科学发展观在乡镇领导干部经济责任审计中的运用

戚明

一、乡镇领导干部经济责任审计存在的问题

乡镇党委政府作为国家最基层的政权组织，是党中央、国务院在基层的代言人，是党的路线方针在农村的执行者，乡镇领导干部在加快地方经济社会发展、带领广大群众致富奔小康的进程中发挥着重要的作用。一个地方发展的快与慢、发展质量的优与劣，与乡镇主要领导的执政理念和执政能力有直接的关系。

我国的经济责任审计工作就是先从县以下领导干部开始，再逐步拓展到省市级领导。从1999年颁布两个暂行规定至今，经过十多年的实践，取得了很多好的经验，但仍存在一些比较突出的问题，一是管理和决策类定性依据少，审计受审计人员职业判断影响大，导致评价内容、评价范围差别较大，存在较大的经济责任评价风险，影响了审计的客观公正和审计的权威性。二是操作上存在“三重三轻”现象，即重账内审计轻账外调查、重账面数据轻理性分析、重查出问题轻责任评价，使审计重点不突出，影响审计效果；三是以先离后审为主的现状，使审计结果同干部绩效考核联系程度差，影响审计作用的发挥。

二、《规定》关于科学发展观在经济责任审计中的表述

科学发展观是胡锦涛总书记在党的十七大报告中提出的，是我国改革开放三十年的经验总结，其第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续性，根本方法是统筹兼顾。科学发展观作为根本的指导思想，在每个领域都应自觉实践。新颁布的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》第十四条：经济责任审计应当以促进领导干部推动本地区、本部门（系统）、本单位科学发展为目标，以领导干部守法、守纪、守规、尽责情况为重点，以领导干部任职期间本地区、本部门（系统）、本单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实、合法和效益为基础，严格依法界定审计内容。第十八条：在审计以上主要内容时，应当关注领导干部在履行经济责任过程中的下列情况：贯彻落实科学发展观，推动经济社会科学发展情况；遵守有关经济法律法规、贯彻执行党和国家有关经济工作的方针政策和决策部署情况；制定和执行重大经济决策情况；与领导干部履行经济责任有关的管理、决策等活动的经济效益、社会效益和环境效益情况；遵守有关廉洁从政（从业）规定情况等。新规定把推动落实科学发展观作为首要内容，这是与原暂行规定的明显区别。那么，作为经济责任审计工作本身，就更应该牢固树立科学发展观，以它作为行动指南，不断完善和提高。由于乡镇领导干部经济责任的特殊性，正确运用科学发展观显得尤为重要。

三、以科学发展观为指导，完善乡镇领导干部经责审计的对策

（一）审计过程中全程运用科学发展观。

1.审计组织要充分运用联席会议作用。经济责任审计作为一项特殊的审计形式，具有鲜明的中国特色。要搞好这项工作，单靠审计机关一家是不行的。新《规定》用一章的篇幅明确了经济责任审计联席会议制度的组织协调作用和要求，包括组成部门、机构设置、主要职责、计划安排等。但从目前的审计实践来看，联席会议制度作用远远没有发挥。一些地方多年没有真正召开过一次联席会议，开展经济责任审计只凭组织人事部门一纸委托，审计结果运用也很有限。在落实新《规定》过程中，审计机关应积极主动向上级争取、与相关部门加强协调，赢得理解和支持。说到底，审计机关自己不重视，别人更不可能重视。

2.审计计划安排要有科学性。当前经济责任审计存在的一个弊端是平时无计划，但凡一换届一动人就搞突击、搞批发。这种作法，由于时间紧、任务重，一是让审计机关工作压力陡然增大，只能忙于应付；二是审计质量难以保证，审计风险大。新《规定》第五条规定， 根据干部管理监督的需要，可以在领导干部任职期间进行任中经济责任审计，也可以在领导干部不再担任所任职务时进行离任经济责任审计。第二十条规定，审计机关应当根据年度经济责任审计计划，组成审计组并实施审计。这就是说，要求将任中审计与离任审计有机结合，按照年度审计计划组织实施。因此，必须在审计计划安排上做到更加科学。主要是：通过联席会议，从干部任职年限出发，凡任职一年以上的主要领导干部，都要安排任中审计，结合本地审计能力，平均三年安排完一轮任中审计。特别临近乡镇党委政府换届年份，要安排好任中审计，清除审计盲区，赢得审计主动，为组织考核任用干部提供重要参考。

3.审计目标要明确、重点要突出。乡镇领导干部肩负一地经济社会发展，面面俱到、千头万绪。因此，审计目标一定要明确、重点一定要突出。一是乡镇经济发展情况，通过对任期内完成经济指标情况的真实性核实，审查任职期内履行职责的效果。具体包括以下8个方面的指标：人均国民生产总值及年平均增长率、农民人均纯收入增长率、财政收入增长率、税收收入增长率、国有资产保值增值率、人口出生率、公益事业财政投入增长率及社会保障投入增长率，对上述指标的内涵、数据来源作详细具体分析和认真的复核。二是对该乡镇财政收支的真实、合法和效益情况，国有资产的管理和使用情况，政府债务的举借、管理和使用情况，政府投资和以政府投资为主的重要项目的建设和管理情况进行审计。三是对领导干部个人廉洁自律和推动所在乡镇反腐倡廉情况进行审计，重点关注制度建设及执行效果。

4.审计方案要科学。《国家审计准则》第五十七条规定：审计组应当调查了解被审计单位及其相关情况，评估被审计单位存在重要问题的可能性，确定审计应对措施，编制审计实施方案。一个好的方案往往会事半功倍，编制经济责任审计实施方案要做到以下方面：①基本情况要清楚，就是要开展好审前调查，摸清被审计单位和领导干部基本情况；②审计目标要准确，就是定位要准确；③审计范围要恰当，就是审计时间要与任期一致、与任职期间相关的重要方面要列为审计内容；④重点内容要突出，就是要按照审计组的能力、经验和时间要求，突出审计重点；⑤审计风险要评估，主要是关注审计检查风险和廉洁从审风险；⑥步骤方法要具操作性，不能过于笼统和粗线条；⑦时间安排要合理，就是要充分考虑具体情况，统筹安排好时间，审前要安排好调查摸底编制方案时间，磨刀不误砍柴工。审计实施时间要充裕，不要赶时间进度、仓促上阵马虎了事。报告和处理阶段要有耐心，力争报告全面客观公正；⑧审计分工要恰当，就是要针对审计组每个人的业务专长，合理分配工作，把每个人的作用发挥至极致，形成合力；⑨评价提纲要融入，就是要对审计评价要有个提前考虑，实施的审计重点就是评价的重点；⑩方案报告要结合，就是要审计前就要考虑审计报告的主要内容，根据审计报告所需内容来安排审计方案。

5.审计实施过程要科学。审计实施过程中，应注意采用多种有效方式方法，全方位掌握被审计对象情况，从而做到客观公正评价。主要是查账与调查相结合。在查清财政财务收支、国有资产管理、政府举借债务、政府重点投资工程项目等情况基础上，通过召开进点会、座谈会、民主测评、个别走访、张贴审计通告、公布举报电话、实地察看等多种行之有效的措施，形成整体印象。在编制审计记录过程中，要区分内容，从审计报告出发，为报告提供证据支持。

6.审计结果运用要科学。经济责任审计的目的是加强对领导干部的管理监督，推进党风廉政建设。审计结果能否作为组织人事部门考核任用干部的重要依据，是经济责任审计真正意义所在。审计机关应把审计结果运用作为最终落脚点来抓。在积极开展任中审计与离任审计相结合、以任中审计为主的模式基础上，主动向县委政府主要领导进行汇报、对普遍存在的问题提出制度性建议，对审计结果通过财政财务收支等形式向社会公开，对查出的问题强化审计处理并跟踪整改落实成效。

（二）要跳出就账查账模式，引入全新审计理念。

1.引入经济决策审计，关注经济发展。乡镇领导干部在当地经济社会发展方面具有一定的经济决策权，这种经济决策体现了乡镇领导干部能力及权力运行，直接关系当地经济社会发展。决策失误往往造成重大浪费和损失，因此把经济决策作为乡镇领导干部经济责任审计的重点十分必要。主要审计工程项目、对外投资、大额资金分配、大宗物资采购以及招商引资等重大决策事项，与国家的大政方针、法律法规相对照，了解经济决策事项内容是否合法、决策过程是否科学合理、决策执行是否规范、决策效果是否明显，从而为评价乡镇领导干部在决策中是否存在个人违反民主科学程序，导致决策失误而造成重大损失浪费等详实的情况提供有力的证明。同时，还要关注重大经济决策投资的效益性。查有无搞政绩工程导致决策失误而造成损失浪费的问题以及损害农民经济利益的问题。

2.引入环保资源审计，关注可持续发展。当前，我国在经济社会快速发展的同时，环境问题的日益凸显。笔者在审计过程中，经常看到光鲜的数字后面，是昔日青山绿水变成光头秃岭、污水横流，群众守着一条河却没干净水喝的触目惊心画面。将环境保护绩效审计纳入乡镇领导干部经济责任审计，不仅是深入贯彻落实科学发展观的必然要求，也是顺应经济社会健康发展的有效举措，还是发展低碳经济的必然之举。审计署2009年发布了《关于加强资源环境审计工作的意见》，要求各级审计机关自2010年起将资源环境内容纳入审计方案并组织实施。主要内容是关注环境保护政策执行水平、环境保护管理系统是否有效、环境保护专项资金管理使用及效益。通过环保资源审计，可以帮助领导干部树立正确的政绩观、遏制以牺牲环境资源换取一时辉煌政绩，当官一任遗患一方现象。

3.引入政府投资审计，关注经济社会效益。政府投资项目，由于容易出政绩、同时又是权力寻租的重要领域，一些乡镇领导往往热衷于此。但在项目管理意识上存在着盲点，建设过程中又急功近利，存在任意决策、随意审批、疏于管理等行为，导致了政府投资的极大浪费。应将投资审计与经责审计有机结合，主要作法是：一要选好合适的投资项目和管理环节；二要合理组织审计人员，编制好审计实施方案。三要不断创新审计方法。

总的来说，在科学发展观的正确指导下，通过审计机关不断探索和总结，乡镇领导干部经济责任审计工作一定能够走上良性发展轨道。

（作者单位：武宁县审计局）