农民福利主体的结构转型与福利治理可能

韩央迪

农民福利主体的结构转型与福利治理可能

韩央迪

在我国农民福利领域，工业化、城市化所引致的社会转型不仅使农民的需求发生了根本变化，更使既有的福利主体经历了结构转型，进而加剧了滞后的农民福利体制的改革难度。从福利主体看，进入21世纪以来国家在农民福利的供给上表现出显著的职能回归，但因受制于既定的功能限度，国家不可能一肩挑起农民福利的治理责任，而以家庭为基础的土地福利功能亦呈现式微趋势。因此，在社会转型期，全面而理性地把握农民福利的本质问题，并致力于探寻传统福利主体之外的力量组合就成为农民福利治理的重要议程。

农民福利;福利主体;第三部门;福利治理

在现代化的连续进程中，“财富—分配”与“风险—分配”两种冲突机制糅合起来，加剧形成了前现代社会所不可比拟的社会风险体系［1］，而尚未被福利体制完全覆盖的农村人口则首当其冲，无怪乎越来越多的专家与学者将风险议题专注于农村地区人口［2-3］。

农业社会、工业社会与后工业社会的交织并行和转型位势凸显了我国社会风险的多元性与复杂性;然而，当前农村社区中正规的风险规避机制普遍呈缺失状，且由于跨时期的收入转移策略效用降低、社区网络内的风险统筹层次过低，导致农民所面临的风险与日俱增。在此背景下，我国农村基本保障制度在社会主义新农村建设的议程推动下有所突破，农民福利权得以部分实现;但目前所存在的问题仍十分严峻:一是农民福利的物质化。在农村社会被不断裹挟进现代化的过程时，农民的需求也发生了鲜明变化。在新型合作医疗全覆盖、农村低保较大范围的推行之外，其他农民福利的缺失或不足凸显了福利的“物质救急”取向。二是农民福利的去福利化。由于缺乏对农民多元需求的通盘把握，当下农民福利的整体发展在本质上仍以基本需求的满足为出发点，并未从深层次上契合农民所面临的风险变化，悖反了现代社会中社会福利的旨归。三是农民福利的主体缺位。囿于中央和地方政府的职责不对称，自上而下的农民福利政策在执行过程中经常出现真空或抵牾等问题，而一些具有创新活力的福利主体在现行农民福利治理框架中的空间和作用却受到严重限制，以致治理主体的缺位与单一。

诚然，改革开放以来的中国农民开始进入了物质生活相对丰裕的时期，但物质维度以外的福利不足却凸显了农民与城市居民差异化的公民福利权，加剧了城乡的社会分化。在农民群体内，利用地缘优势或资源优势的农民率先走上了我国农村的现代化道路，外生型发展模式实现了部分农民的身份转换与福利转型;而深处内陆或山区的欠发达地区农民则因远离市场或资本圈，只能继续生存理性至上的审慎的农业投入—回报路径。但市场化与全球化又是难以逃遁和超越的，它们早已突破时空场域渗透至不同社会，不仅改变了传统福利主体的行动逻辑，更缩减了不同福利主体的功能辐射圈。进入21世纪以来的农民福利在“社会主义新农村建设”政策议程下受到了前所未有的关注，但当前突出存在的问题亟需对传统福利主体进行功能定位的清晰厘定和职能限度的合理廓清，唯此才可能探寻到多元福利主体的有机组合之路，进而实现农民福利的善治。

一、政府行动在农民福利治理中的功能与限度

尽管对“国家”之角色存在“最弱”、“最低限度”、“福利国家”、“掌舵人”等不同观点，但对其维护社会稳定、保障公民的生存安全与基本需求的角色认定则是共识。亚当·斯密曾言，君主或国家的首要任务是保护所有的公民免遭暴力、偷窃、欺骗之害，其次应当建立并维持某些公共机关和公共工程［4］。韦伯则阐明了国家在谋求卫生、教育、社会福利和文化诉求等方面的基本功能［5］。即使是新自由主义者代表弗里德曼也赞同国家进行一定程度的干预［6］。斯科特在考察了20世纪以失败告终的乌托邦式大型社会工程后，发现国家不仅是出于“控制的逻辑”，更出于“改善的逻辑”——改善全体人民的福利①尽管那些乌托邦式的大型工程最后还是变成了精英所垄断的试图理性地控制自然与社会的“社会园艺”，并不可避免地走向“控制的逻辑”压过“改善的逻辑”的宿命;但从现实主义角度看，其改善全体人民福利的目的是值得肯定的。见文献［7］。可见，国家对公民的福利责任具有内在的一致性与承继性。

从法律角度看，世界多数宪法规定社会保障是公民权利，分为直接规定为宪法权利，规定提供社会保障是国家的基本义务，规制社会保障制度三种［8］。在我国，尽管对社会保障权是否为宪法权利还存有争议，但新中国成立后我国先后颁布或修订的四部《中华人民共和国宪法》均对国家于公民的社会保障责任进行了具体规定，相关部门的法律和法规等也在不同层面规定了政府在公民社会保障中的相关责任。

整体上，国家在公民福利上扮演着公平倡导者与风险承接者的角色，但它在福利治理中的功能限度也是客观存在的。改革开放第一次转型阶段我国始终唯“经济发展”马首是瞻，在社会发展方面积累了巨大的“历史债务”，以致牵制了国家的行动空间。一是福利分配的不平衡问题严峻。尽管宪法赋予了每一位公民平等享有社会保障的福利权利，但在二元经济的发展过程中，本应是同一性的福利权不断被城乡二元的福利体制所割裂，并且随着经济体制与社会体制间改革落差的加大，这种不平衡性还突出表现为严重的属群差异和地区差异等。二是现行福利机制的资源缺口严重。社会保障制度建立于风险共担原理之上，制度的转制成本不可避免，政府无疑是最后的承担者。由于政府率先单方面废除了计划经济体制下的养老金隐性契约，以致出现了老退休职工的个人账户无资金积累、“中人”个人账户上资金积累严重不足等问题，致使向部分积累制转轨的成本很难在短期内得以清偿，而是需要几十年的渐进偿还［9］。另一方面，伴随公共服务需求的不断增加，政府的组织规模呈不断的扩张态势，但政府的人力资源规模却不可能无限增长。三是人口结构变化内在地加重了政府在福利职能上的负荷。这突出表现为占比越来越高的流动人口对城市社会福利体制的挑战，以及少子高龄化②少子老龄化包含两方面内容，即人口老龄化和少子化。少子化是指生育率下降，造成幼年人口逐渐减少的现象。少子化代表着未来人口可能逐渐变少，对于社会结构、经济发展等各方面都会产生重大影响。从相对的角度看，少子化意味着高龄人口相对变多，即高龄化。两者在某种程度上具有很大的关联性。对现行社会保险制度的巨大冲击。

尽管政府可能采取多种形式来应对，但显然难以摆脱既有的路径依赖。第一，税收制度的掣肘。我国目前的社会福利供给体系已由税收基础上的中央集权式转向多元税收基础上的分权模式③1994年“分税制”改革后农村基层政权在乡村事务中的作用渐微。自1994年实行分税制改革以来，直接制约了乡镇职能的全面履行，致使乡镇事权、财权范围和业务空间过于狭小，主体税种上划后，乡级国库资金明显减少，加上财政资金使用上的“两张皮”，致使部分乡镇国库形同虚设，财政实体不实。作为“过路财神”，自然难以履行乡镇预算管理和财政监督职能。二是乡镇财政体制盯得过紧或失之宽松，体制的动力和活力受到抑制，乡镇政府在兴财源、抑支出、抓管理和促平稳上积极性不高，主动性不强，压力不大，使增收节支的目标难以落到实处。，［10］但现行国民社会福利支出的主要承接者是地方政府。以卫生和教育事业为例，两者均是基层政府的首要职责。据亚洲开发银行针对贵州和山东5个县的调查结果显示，政府全部支出的40%～45%用于社会服务开支，占比最大。另有世界银行研究指出，我国县市和乡镇共负担教育预算支出的70%，卫生事业预算支出的55%～60%［11］。此外，县市一级地方政府还担负着养老金、失业保险、各类收入支持和福利制度在内的全部支出。这说明地方政府是我国卫生、教育等公共福利物品的责任主体，中央政府仅分担了很小一部分责任，显然与我国“倒金字塔”财政结构不相符，更与国际通行做法相左。第二，地方政府治理对社会发展的负激励。“唯GDP”导向与我国社会的官吏体制——“地方和官员间签署的岗位责任书”仍将惯性地刺激有限财政向社会发展的负投资。除计划生育和维持社会稳定外，县市、乡镇一级的财政主要关注经济增长，偏重于短期的税收最大化，而非长期的、全面的社会发展［12］。

无论是资源约束，还是路径依赖，都考验着政府在农民福利责任上的行动效力，但国家获取资源的一般途径不外乎发行国债、增加财政收入、出售国有资产等，获取的合法空间比较有限，注定了福利功能的限度;因此，明确国家在农民福利供给中的主导统筹角色而非大包大揽乃农民福利善治的前提。

二、建立于家庭基础上的土地在农民福利治理中的功能与限度

在传统的农业社会里，家庭不仅是人类生儿育女的基本单元，也是一个经济单位、教育机构、宗教祭典与娱乐的场所，是个体获得保障的主要途径。但归根结底，它对农民发挥的福利功能很大程度上取决于土地经营的好坏。

众所周知，土地是我国农民的“命根子”、“保命田”，它在农民的日常生活中扮演了极为突出的角色。在集体福利时期，农民在国家的高度管控下立足土地的集体化获得了周延相对合理的均质福利，但是，该福利是以强制消灭差异性和否认农民的自利性为基础的经济成长内驱力的低效益平等［13］，故此，它与现代公民权利意义上平等的公民福利权存在质的区别。改革开放后，家庭联产承包责任制一度解放了禁锢已久的农民积极性，但分散的农民个体无法掌控瞬息万变的市场信息，也无力承担高昂的制度交易成本，终而造成土地“保障大于生产”的功能异化［14］。事实上，后集体时期以绝对平均为基础的土地分户经营使农民成了集体土地所有制下的小农，不断加剧的土地细碎化和零散化使其难以对抗市场的社会化大生产，土地的经济效益下降成为必然［13］。显然，这一困局难以依靠农民自身得到根本扭转，更勿谈提升土地所负载的保障功能，但对“面朝黄土背朝天”的农民而言，土地是也只能是支撑其生活的最后“一根救命稻草”。

对此，目前学界将土地的功能归结为“准社会保障论”［14-16］。有学者指出，土地在我国并没有真正成为一种生产要素，反而演变为农民社会保障的替代品［14］。比如，相对于纯收入的稳步递增，农民的消费率却从1981年52．5%的最高点逐年下降至2009年的8．36%［17］。这一方面与农民的实际支配能力密切相关，另一方面则反映出现阶段农民福利的缺失，故而强化了土地的保障功能。

然而，在市场的急遽扩张中，立足于家庭基础上的土地在农民福利供给中的功能显然将进一步显现出其限度:首先，以家庭为单位的土地分户经营难以走出土地细碎化的困局，致使低效收益制约了土地的保障功能。目前，全国农民的人均耕地面积已从2003年的约0．095公顷(1．43亩)降至2006年的不及0．093公顷(1．4亩)，人地资源比例严重失调，规模化经营亦未成形，旨在依靠农户家庭基础上的土地耕作来实现农民福利的整体提升显然动力不足。其次，大多数农民所遵循的仍是“生存理性”行动原则，难以激活以家庭为单位的土地功能。一方面，这是因为农村劳动力处于产业发展链条的最下游，产业的被动性深化了农民将土地作为生活保障线的保守动机;另一方面，当农村劳动力的转移缺乏一个持续的外部经济环境时，土地必将成为农民生存的首要筹码。再者，土地流转将使土地逐步淡出农民生活中的基本保障角色。随着城市化进程的加快，我国每年都有相当一部分农民面临完全或部分土地被征用的现实。在20世纪80年代我国平均每一份土地被征用可带动转移1．2份农业人口，而到了20世纪90年代则已降到0．8［14］。土地不断被征用，劳动力却没有得到顺利转移，征用后的相应保障则因执行和监管不力而大幅缩水。在东南沿海经济发达地区出现的诸如广东“土地股份合作制”和上海等地的“土地换保障”模式，尽管使当地的农民相比欠发达地区农民能享受到周延更为合理的福利体系，但这种直接利用土地租金差异(或级差地租)或土地出让的方式一方面是以一定的城市化为前提，另一方面这一思路导致的结果往往是“补偿”和“保障”的混淆，致使农民社会权利被侵害成为一种常态。

从国际经验看，由土地基本生活保障向社会保险过渡是社会发展的必然。在传统的农业社会，农民的保障基本依赖于土地;随着社会的发展，逐渐产生了来自土地之外的社会保障;最后，形成了养老保险、失业保险等覆盖各类风险的综合保障体系(图1)［18］①图1据王克强“从土地基本生活保障向社会保险过渡的三阶段模型”(文献［18］95)修改而成。。在经历了改革开放30年的高速经济增长后，农民福利的制度化已成为我国工业反哺农业格局的应有之义。

图1 社会发展过程中土地和社会保障在农民保障中的作用和发展方向

三、转型期第三部门视域下的农民福利治理

社会福利是由某种社会组织(国家、社区、企业、家庭、工会、社会组织等)承载的制度建设，因此，“国家保障”与“土地保障”并不构成一种并列的选择关系。就当前中国而言，农民福利的缺失或低水平不仅与经济发展水平不高有关，更与社会组织资源的贫乏相关［19］。当官办的组织无力或无法提供社会保障时，一要靠发展经济增加财政实力，二要以开明的态度在法治的基础上鼓励乡村社会各种民间组织的发展，以民间组织的合作、互补保障来弥补政府保障之不足，而不是只在“土地保障”上做文章。

(一)当前农村第三部门的类型与特征

第三部门的缘起与行动反映了特定背景下制度因素、国家政策、社会选择过程和效用功能的结果［20］。其根本特征在于，它是突出每一位作为个体的公民的民主社会，每位公民的权益、需求、意愿与价值都得到了前所未有的尊重［21］。在我国经济制度与政治制度的改革进程中，农民获得了以户为单位的土地经营权利，不再按照国家的指令种植粮食。农民的身份发生了变化，他们可以自由地离开乡村，进城去从事工业和商业……在不同个体、不同组织群体的交流与对话中，农民的自由意识、独立意志和自主性发生了结构性嬗变，乡土社会中社会与个体的私域空间和个性需求得以表达。农村民主体制的转型与完善激发了农民的“公民参与”意识，开始出现一大批由农民自发组建或在外来力量植入基础上的内生型或外生型的农业合作组织、社会文化组织和社会服务组织，等等。尽管力量孱弱，但农村第三部门的培育和生长正使之成为社会系统的重要一极，并显现出其在农民福利中的治理功能。

概括而言，农村第三部门特指在农村社会中独立于政府系统和市场系统的公民结社和活动领域。它是官方政治领域和市场经济领域之外的民间公共领域，其组成是各种非政府所属的公民组织，包括非政府组织、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等。从现有实践及实证研究对我国第三部门的分类标准看，学者们多从合法性①康晓光将第三部门组织分为四大类。第一类是指经过登记注册并具有法人资格的社团，即合法的正式社团;第二类是无法人资格的次级社团;第三类是注册为企业法人的社团;第四类是指不进行注册的社团。进而，他又将第一类社团分为“地上社团”或“正式社团”，第二类、第三类与第四类为“地下社团”或“正式社团”。、社团性质②此方法是民政部所采用的分类标准，具体分为学术性团体、行业性团体、专业性团体与联合性团体。、社团功能与人员构成③由于篇幅所限，此处不赘述。详见文献［27］。以及社团起源④康晓光根据社团起源方式的不同，将我国的社团分为三大类:一是由党政机构发起创办的社团，二是由事业单位、企业、个人发起创办的社团，三是由海外组织或个人发起创办的社团。三者依次被称为“自上而下型社团”“自下而上型社团”和“外部输入型社团”。等角度入手，标准的多样化恰反映出现阶段我国第三部门生存和发展的制度环境的现实性及运作逻辑的妥协性。

整体上，按性质和功能可将目前农村第三部门划分为四类:一是群众团体组织，二是经济组织，三是文化组织，四是宗教组织。现有研究多以经济合作组织和文化类民间组织为主［22-23］1-17。从组织形式上看，可分为两类:一是正式组织，如村民委员会⑤在我国，第三部门组织的形成有两种情形:其一是自发生成的组织体，其二是国家设立或由原国家体制内组织转型而成的组织体。因此从组织形成的缘由上看，我国第三部门的组织职能就可以简单地一分为二，即自治体公务及与政府职能相关的公共事务。村民委员会即属于第二种。、专门组织、村民小组、村理财小组、村民议事会、村民监事会等;二是非正式组织，主要为农民的各类自组织［24］221-230，如农业协会、文娱组织、老年人协会等。非正式组织比较常见的是经济类合作组织，具体分为两种:一为接受村民委员会管理的农民合作组织，二为农民自己组建的不隶属于村委会的合作组织。前者在业务上按照国家政策和法律的规定，享有独立开展经济活动的自主权，村民委员会不干预农民合作组织的自主经营活动和内部事务;后者则是独立运作、独立经营，有的甚至是临时性的合作组织，但在宏观管理上也接受村委会的管辖。

由于我国公民社会的制度环境(宪法、法律、行政法规、党的政策、非正式制度)表现出宏观鼓励与微观约束、分级登记与双重管理/多头管理、政府法规与党的政策、制度剩余与制度匮乏。以及现实空间与制度空间的矛盾性［25］，使我国的农村第三部门力量表现出比城市第三部门更鲜明的官民二重性、过渡性、不平衡性和不规范性等非专业化特征。

(二)第三部门在农民福利治理中的功能

在我国农民福利的低水平格局中，以第三部门为突破点介入农民福利的治理可有效回应福利主体的缺位困境，消解福利主体的单一困局。它对传统以家庭保障为主、单一的国家供给为补充的模式产生了有力冲击和有效补充，不仅分担了政府的福利责任，更重建了农民福利主体场域中的权力格局和行动逻辑。

首先，第三部门在农民福利的传递过程中演绎了需求发现者的角色。在农村，农民的居住方式具有分散化特征，其社会关系多表现出依赖于血缘关系和地缘关系基础上的差序格局特征。一方面，这种由血缘维系的宗亲关系具有自上而下的权力结构特征;另一方面，由于农村人口流动速度的加快，这种宗亲关系正逐步减弱，其所发挥的效用也大为减弱。相对地，第三部门则立足于农民个体的自发参与，逐步形成了以农民自身需求为导向的正向循环过程。它激发了农民个体公共参与的内在需求，打破了日益分众化的生活模式，这种天然的组织亲和性保障了第三部门能够及时贴近和反映农民的福利需求。

其次，第三部门在农民福利的治理过程中扮演了农民的利益代表者。第三部门福利治理的实现，最核心的运作基础是产生了代表农民利益的团体，它们代表农民与各行动主体建立良好的平等关系与合作关系，从而使福利治理有序展开并不断延续。不同福利主体的存在意味着必须有一个能代表全体农民利益的组织体，如此才能协调各方利益使福利治理不断推进。第三部门的行动填补了农村社区中农民利益的表达与整合机制的缺失，真正赋予农民自我管理、自我服务和自我教育的行动空间。

第三，第三部门在农民福利的治理过程中具有多元的资源挖掘能动性。作为国家和市场的有效补充，第三部门天生具有非政府性和非营利性的组织特性，但却内在地具有资源动员的张力。这体现在三个层次:一是其具有向上获取资源的合法性。作为政府部门的有力补充，第三部门具有从政府及其职能部门获取相关治理资源的合法性基础。二是逐步成熟的现代化市场经济体制孕育了市场中不同行动者回报社会的自愿行动。这种自愿行动多表现在对弱势群体的资金支持、技术支持与人力支持等，如曹德旺对西南农民的自愿捐助。三是第三部门间横向的资源支持。即使在第三部门，同样存在不同类型、不同性质和不同规模的组织类型。一般而言，第三部门的资源获取渠道还可能是其他同类组织，譬如特定的基金会、资源性组织和全球性的第三部门组织等。

第四，第三部门在农民福利的治理过程中扮演了直接的福利传递者角色。相较于传统的农民福利主体而言，第三部门的出现意味着福利治理的制度成本与组织成本大幅减缩，提高了资源的效用。到目前为止，我国仍然有近一半以上的农村人口。这些人口大多以分散的形态居住，要实现其与城市福利治理相似的制度建设和组织建设是不太现实的，应当积极发挥第三部门作为直接的福利传递者的作用，使之成为有效的中介体。通过这样一种直接传递的方式，第三部门遏止了政府及其职能部门在福利传递中寻租现象的生存空间，并进一步激发了农民的自我意识和自我参与动机。

第五，第三部门在农民福利的治理过程中还发挥了关系协调者的角色。这一治理要求建基于村庄内农民福利治理的多元化第三部门组织，不同组织的存在要求一个具有统合性的组织来完成村域内农民福利治理的整合。其中，村委会在第三部门组织中无疑最具协调者与管理者的权威。一方面，国家的授权奠定了村委会的组织优越性，它具有更大的公共权威和获取自上而下的资源空间。尽管国家能给予村委会的很少，但这些极少授权的合法身份使村委会具备了独有权力，扩大了它在村域中的公共地位和影响力。另一方面，村委会的功能边界规定了其对村庄内不同事务的多元治理要求，奠定了其对村域内不同性质、不同功能的第三部门组织管理与协调的角色基础。通过这些环环相扣的衔接式角色与福利功能，第三部门将撑起农民福利治理的核心机体，构筑新型治理模式的可能。

(三)推进农村第三部门在农民福利治理中的路径

要发挥农村第三部门在农民福利治理中的作用，核心是如何将权力与资源合理地让渡给社会并由其自觉地分担农民福利的供给与传递。在当前，政府与第三部门的关系错位，既是我国这一后发型社会在现代化发展过程中必经的阶段，也是政府与社会分离进程中的一个外在表现。作为权力与资源的集大成者，政府是农民福利治理中最重要的资源与政策保障;相对的，作为公民个体参与基础上社会力量的载体，第三部门具有天然的自愿性、草根性与公益性。要实现各自的优势发挥和角色对接就必须廓清各自的行动职能，以达致政府与第三部门在农民福利的治理中的有序衔接。

首先，政府与第三部门应遵循理性的交往原则，致力于建立合作伙伴关系。作为社会结构中的两大行动者，政府与第三部门具有截然不同的组织特性与行动逻辑。尽管它们在农民福利治理中各具优势，但由于路径取向的不同并不必然地形成两者的合力。当前农民福利突出存在的物质化、去福利化和福利主体的缺位亟待政府与第三部门消除不均衡的互动关系，廓清掌舵者与划桨者的合理疆界。要实现这一目标，首要的应确认两者理性交往的原则:对政府而言，应当从宏观层面抓住农民福利的需求、矛盾、困境与方向，从“权力文化”走向“合作文化”，避免机构的过度科层化所引致的行动低效;而对第三部门来说，应当决断地走出市场体制下的“契约文化”，避免机构的使命偏差，与政府携手走向合作伙伴关系。

其次，政府要切实发挥政策聚合作用，强化第三部门的中介体角色。政府应充分发挥政策的聚合作用，以此完善第三部门的治理平台，并经由第三部门的中介体角色实现福利的顺利递送。这就要求政府在农民福利治理中“有进有退”，切实发挥政策整合作用。所谓“进”就是指政府应更注重从制度环境进行积极建设，从而营造有利于第三部门汲取必要社会资源、顺畅实现福利传递的制度氛围。此外，在公共服务的相关领域，如基础设施与公共设施建设、农村基础教育、农村基本的医疗服务和养老保险，政府还应当理性地“进入”，偿还历史发展中所积累的债务，为第三部门的福利治理提供配套支持。所谓“退”就是指理性退出第三部门发挥作用的领域，充分发挥民间组织在农民福利资源配置中的能动性。

对第三部门来说，其中介体的组织功能应当被充分激活，从而为政府提供各种有用的信息，及时向政府传达社会公众的普遍性福利诉求;直接参与政府的政策过程，提出一定的制度设计方案以供其参考选择;或通过自身多元的资源吸附渠道，为农民提供最直接的福利供给。这些组织职能的实现，需要以政府合理的政策聚合为先导，即要求政府以统合的发展观考量农民福利的现实需求与制约条件，为第三部门营造有效的资源渠道与良好的制度环境。

复次，促进政府职能的理性回归与第三部门福利治理的制度化。对政府来说，它在农民福利治理中的长期缺位内在地要求其进行回归。然而，回归并不意味政府对农民福利历史债务的大包大揽，而是理性的回归。所谓的理性回归是指政府在农民福利的治理上要渐次改变资源输入方式，通过创设以第三部门为核心的组织载体，赋予其合理的行动空间，鼓励其形成农民福利的制度化联系与表达机制。就目前而言，政府的福利不作为主要表现为公共品的供给不足和治理不力。政府职能的缺位与不足破坏了农民福利的合理结构，也限制了农民福利整体水平的提高。

作为我国后全能主义时期迅速发展起来的社会构成，第三部门在我国社会资源的再分配过程中应扮演更加重要的角色。政府下放的权力不仅关涉福利的供给与治理，更包含了公共秩序的管理与整合要求。这种多重的福利结构要求第三部门在政府角色的理性回归下，通过制度化的渠道将农民福利的治理职能内化为组织的使命;而政府在体现相对完整的归位基础上，重点应强化以村委会为代表的民间组织的福利功能，以制度化手段规范第三部门在农民福利中的治理角色。

最后，统合第三部门的行业自律与政府监管，阻断利益的寻租现象。众所周知，第三部门的资金来源一般有会员缴纳的会费、社会捐赠、政府资助及部分有偿服务活动。这种多元的资源获取渠道是一把双刃剑，它在促进第三部门进行农民福利治理创新的同时，也给第三部门的监管提出了更高的要求。第三部门的专业自主性与同层级的公共评估相结合是一个相对优越的策略［26］。就目前而言，对第三部门的监管主要以政府介入为主，行业的自我监管还十分不成熟。由于我国的政府监管往往是大而疏的高压政策，对组织的具体运行则缺乏有效的监管，致使我国第三部门组织的不规范问题难以得到根治。从发达国家第三部门的监管看，它们在国家的有效监督外，还从组织内的制度设计进行强势监督，以此保证第三部门组织的纯粹性。

所以，要实现政府与第三部门的合作伙伴关系离不开对第三部门的有效监管。就我国的现实来看，对第三部门的监管效率不仅仅取决于政府的“合理控制”;还应从第三部门的内部进行合理的风险规避，以理性化的制度设计实现行业内的自律和监督;更应从社会监督入手，以农民参与为基础来加强对第三部门监管的力度和效度。唯有如此，农民福利的治理才能朝着互信合作的方向有力推进。

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［26］Andersen SC．How to Improve the Outcome of the StateWelfare Services-Governance in a System-Theoretical Perspective．Paper prepared for the Conference on Democratic Network Governance，Copenhagen，Denmark:2004，Octpber:21-22

［27］ 俞可平．中国公民社会的兴起与治理变迁．北京:社会科学文献出版社，2002:3-5

The Structure Transformation of RuralW elfare Providers and the Possibility of W elfare Governance

Han Yangdi

Both industrialization and urbanization create the social transformation，which notonly also lead the fundamental changes of farmers'needs，but the structure transformation of current rural welfare providers．At the same time，however，they highlight the difficulties involved in the poor ruralwelfare system transformation．Historical and practical factors comprehensively result in current dilemma of Chinese ruralwelfare．However，the core reason is the absence and deficiency of welfare providers．From thewelfare providers'angle，the paper focuses on the?decline of traditionalwelfare providerswithin social transformation．Such as the limitation of government's role in welfare delivery，land's dropping significance in welfare supply grounding on shrinking families，disintegration of rural collective economy，and the weakening of traditional ethical system，etc，．At the same time，the structure of rural welfare providers is reshaped in post-totalism society by third sector，and it brings up an alternative for the Chinese ruralwelfare governance．

Ruralwelfare;Welfare provider;Third sector;Welfare governance

2011-07-11

北京市科协博士论文专项资助课题，项目编号(ZZ038);复旦大学新教师科研启动基金。

韩央迪，复旦大学社会发展与公共政策学院社会工作系讲师，博士，邮编:200433。

(责任编辑:常 英)