农村社区政府购买公共服务研究初探——以上海松江区为中心

郑卫东

农村社区政府购买公共服务研究初探
——以上海松江区为中心

郑卫东

随着经济社会发展，农村已经处在社区公共服务供给机制转型的关键时期。以松江区为代表的我国东部发达地区农村已经初步具备率先推行政府购买公共服务的经济社会条件。在农村发展政府购买公共服务需要充分发挥社区既有组织资源与城市社会组织的作用，但在一段时期内，村级组织仍将是政府的主要合作伙伴。因为监督管理与提供服务的主体角色重叠以及专业化服务技能的欠缺，政府购买公共服务中的村级组织处在农村利益冲突的风口浪尖，这促使村政组织重新明确角色定位，并推动乡村治理体制转型。

政府购买服务;农村社区建设;公共服务

一、税费改革后的农村公共产品供给问题

学界关于农村公共产品或公共服务的讨论都是在萨缪尔森的公共产品概念基础上展开的。萨缪尔森认为公共产品具有两个基本特征，即消费的非排他性和非竞争性。［1］农村公共产品是指农村区域范围内具有消费的非竞争性、非排他性的产品，包括实物与服务两种形态。农村社区基本公共服务属于广义的公共产品范畴，大致包括如下内容:劳动就业、社会保险、社会救助、社会福利、医疗卫生、生态环境、科技教育、文化体育、公共安全等。［2］47

农村税费改革在减轻农民负担、增加农民收入、缓解农村社会矛盾的同时，也给农村公共产品的供给带来了很大的冲击，不少地区的乡村基层组织处于勉强维持状态。对于税费改革后农村出现的公共产品供给危机，学界已有广泛讨论，并且基本达致如下共识:在传统的“城乡二元体制”下，农民负担了农村公共产品供给的大部分资金，农村公共产品存在着供给不足、供给结构失衡、公共产品供给效率低下等问题［3］;税费改革特别是免除农业税使县乡政府与村级财政严重短缺，农村面临无钱办事的局面，从而使原本不足的农村公共产品供给更加陷入困境;化解农村公共产品供给危机的根本途径在于统筹城乡发展，改变城乡二元结构，使包括农村人口在内的全体国民都能享受到平等的国民待遇，其关键点是建立能够覆盖城乡、惠及全民的公共财政和由公共财政所支撑的公共物品供给体系［4］;在定位中央、地方、社区的角色与功能的前提下，按照市场化、社会化、契约化等原则建立乡村公共产品的多元供给模式。

关于税费改革后的农村公共产品供给途经，学界大概形成如下几种观点:一是市场化供给说，如林万龙、党国英、刘银喜等认为市场化途径是解决乡村公共产品供给困境的有效办法［5-7］;二是民间组织供给说，如温铁军、于建嵘、李昌平等主张通过农民合作组织的发育改善农村公共物品的供给状况［8］;三是政府供给说，如贺雪峰、罗兴佐强调农村公共物品供给成本最低的办法是借助于以强制力为依托的政府性权力［8］;四是自愿供给说，如徐勇、张鸣、陈宇峰等、常敏等发现通过农民的自组织和农村新乡绅的志愿奉献，也可以解决部分地区的农村公共产品供给困境问题［9-12］;五是多元供给说，如程又中等，詹成付等，胡豹等，项继权等分析了中央政府、地方政府、社区组织、村民等在农村公共产品供给中的主体作用［13-16］;六是社会资本说，受帕特南等的社会资本理论影响［17］，Tsai、刘建平等、张青、吴淼等分析了社会资本在农村公共产品供给中的意义［18-21］。

学界关于农村公共产品的供给机制之争，不是否认农村公共产品供给客观需要多元主体，而是争论农村公共产品供给的主体结构。程又中、陈伟东根据农村公共产品的技术属性将其分为三类:资本密集型产品、技术密集型产品、劳动密集型产品，在此基础上提出中央政府应该是资本密集型产品的供给主体，地方政府特别是县乡两级应该是技术密集型产品供给主体，社区组织和村民应该是劳动密集型产品的供给主体［13］。项继权等根据公益性和经营性程度的不同，把社会公共服务分为基本社会公共服务和非基本社会公共服务两大类。后者又分为准基本社会公共服务和经营性社会公共服务。认为政府是基本社会公共服务的提供者，是非基本社会公共服务的倡导者，同时是整个社会公共服务的规划者和管理者［16］。胡豹、张晓山提出:在国家财力有限的情况下，必须对农村公共品供给采取分阶段、分类别地进行，并且统筹考虑其公平和效率原则［15］。于水结合对江苏农村的实证调查，概括出适合经济发达地区的“乡村主导+政府辅助+村民参与”及适用于经济欠发达地区“政府主导+乡村辅助+村民筹资筹劳”等公共产品供给模式［22］。

总体而言，学界对税费改革后的农村公共产品供给问题已经进行了较为广泛而深刻的讨论，为后续研究奠定了较好基础。但是，既有研究对乡村治理体制改革的方向及其与农村公共产品供给模式的关系尚缺少深入细致的前瞻性研究，对农村社区基本公共服务的市场化解决方案缺乏系统讨论，尽管林万龙对“农村公共服务市场化供给中的效率与公平问题”［5］，项继权等对“咸安改革”中的“政府承担、采购招标、合同管理、以钱养事”［16］等有初步讨论，政府购买农村社区基本公共服务在“三农”研究领域仍然是一个几乎全新的课题。笔者认为，在统筹城乡发展，基本公共服务均等化，建设社会主义新农村等宏观政策背景下，覆盖农村的公共财政体系将逐步建立健全，农村社区基本公共服务供给成本将逐步由公共财政承担，而政府购买公共服务也会成为农村社区基本公共服务供给的主要模式。基于此，本文立足上海市松江区的实证调查资料，对政府购买公共服务在农村社区推行的现实基础及切入点展开初步讨论。

二、政府购买服务:农村社区基本公共服务供给的新形式

政府购买服务(Government Purchase of Services)，在美国被称为购买服务合同或合同外包。至目前，“政府购买服务”在国内还没有一个统一的说法，概括李慷、虞维华、周正、罗观翠等的定义，政府购买服务是指政府为履行政府服务社会公众的责任与职能，通过财政支付全部或部分费用，契约化“购买”营利、非营利组织或其他政府部门等各类社会服务机构的服务，满足公众公共服务需求的政务活动［23-26］。“政府出资、定向购买、契约管理、评估兑现”是政府购买服务概念涵义的集中概括。

20世纪80年代以来，西方发达国家先后掀起了以公共服务购买取代传统的公共服务垄断供给的政府改革浪潮，其理论基础主要是新公共管理理论、新公共服务理论及治理与善治理论。经过几十年的摸索实践，西方国家的政府购买服务已经被运用到社区建设的方方面面，如垃圾收集、精神健康、救护服务、智障、养老、儿童福利、日托管理、毒品和酒精治疗、数据处理、娱乐服务、路灯维修、街道维护等等。以美国为例，早在1979年，大约就有55%的服务是州政府和非赢利组织通过契约的形式购买其服务的。［27］承包制实际上已经扩展进了美国政府的每一个角落。［28］159政府购买公共服务被视为既提高服务水平又缩小政府规模的重要途径，是政府降低成本、节约开支的有效手段，也是政府、企业与社会合作开展公共服务的有效形式，能够有效防止腐败、促进就业、满足社会多样化需求。［29］

发达国家和地区政府购买公共服务的快速规模化发展，在一定程度上受惠于它们比较健全的法律制度，发达的公民社会，还有稳定的宪政体制。尽管政府购买公共服务已经成为发达国家和地区政府提供公共服务的主要形式，但政府购买公共服务在发达国家和地区也一直不乏批评之声。凯特尔指出，“委托—代理的基本问题以及不同的市场缺陷都告诫我们，在私有化问题上，我们表现出的热情有些过度”。［28］31Graeme A．Hodge等学者认为，政府购买的真正功效很缺乏研究，而各国在政府购买公共服务的过程中没有减少政府膨胀和财政赤字的上涨。［30］John R．Chamberlin等指出，民营化只有在市场良好、信息充分、决策张弛有度和外部性有限的情况下才能发挥最佳效用，而在外部性和垄断性存在、竞争受到约束、效率不是主要公共目标的情况下效果最差。［31］602凯特尔把在合同外包方面存在的导致市场失灵的缺陷区分为“供给方缺陷”和“需求方缺陷”。“供给方缺陷”是指向政府提供物品和服务的市场所存在的各种缺陷，“需求方缺陷”指作为买方的政府自身的缺陷。［28］25库珀认为，政府购买公共服务绝对不是一项单纯的交易行为，竞争、效率并不是对其衡量的唯一标准，库珀强调，回应性、效率、经济性、有效性、责任、平等等都是管制政府购买公共合同的重要标准。［32］7西方学者对政府购买公共服务的批评提醒人们辩证认识其价值，及其功能发挥的制度基础。

在国内，政府购买服务的实践及理论研究起步较晚。近年来，政府购买服务在上海、浙江、北京、广东、湖南、江西等省市的城市都有不同程度的发展，并呈日渐蓬勃之势。政府购买公共服务被认为是政府创新社会管理体制的有效途径，越来越多的地方政府把购买公共服务作为政府创新的重要举措写入地方经济社会发展的“十二五”规划。目前，城市社区建设中的政府购买服务不仅涉及养老、社区公共卫生、社区矫治、青少年救助以及其他专业服务等众多方面，并且呈现地域化、规模化、多样化的发展趋势。在理论研究方面，则主要吸收了国外新公共管理、治理理论和非营利组织理论等研究成果，提出公共服务的供给应市场化、多元化发展。

上海市在政府购买服务的很多方面走在全国前列。早在本世纪初，上海市就对养老服务方面的政府购买进行了探索。目前，上海市政府购买公共服务的实践领域已经涵括:(1)行业性服务与管理类。如行业调查、统计分析、资质认定、项目评估、业务咨询、技术服务等。(2)社区服务与管理类。如助老、助残、社会救助、职业介绍、技能培训、外来人口管理、矛盾调解、公益服务等。(3)行政事务与管理类。如民间组织成立咨询、现场勘察、年检预审、日常管理、再就业教育培训、婚介机构的监管、家庭收养的评估、民办学校的委托管理、退伍军人就业安置等。［33］经过多年的探索，上海不仅逐步完善了政府购买公共服务的机制，而且初步转变了政府职能，提高了公共服务水平，促进了民间社团发展，较好地满足了人们日益增长的公共服务需求。［34］

尽管近年来各地在探索政府购买公共服务方面取得了不少成就，但是政府购买公共服务实践主要集中在发达地区的大中城市，农村则很少被惠及，这成为城乡居民生活质量差距扩大的又一重要影响因素。

三、松江区的产业、人口结构变动及农村社区公共服务发展新态势

国内外的实践表明，政府购买公共服务是运用市场机制，发挥社会组织的专业能力，以提高财政资金使用效率的政府施政手段，其有效运行有赖于市场机制的成熟度、社会发育状况、法制完备情况和政府的谈判能力等。在农村推行政府购买公共服务自然也须具备一些前提条件方可，如:地方政府有财力购买公共服务;地方政府有购买公共服务的主观意愿;地方有相应的社会组织为政府提供其所要购买的服务，最好能形成竞争性市场;政府具备相应的谈判及合同管理能力，等等。我国东部沿海发达地区，地方财政较为宽裕，城乡一体化建设有较为明确的规划，社会发育状况较好，乡村居民已经享有较好的基本公共服务，使得这些地区有可能率先试行政府购买公共服务活动，并为其他地区积累参考经验。接下来，以上海市松江区为例，分析东部发达地区农村推行政府购买公共服务的现实基础。

(一)松江区产业结构与农业人口数量变动

在20世纪80年代之前，松江还是上海西南远郊的一个农业大县(表1)。自90年代初以来，以松江工业区开发建设为标志，松江区经济实现了从农业为主体的产粮大县到以先进制造业为主体的工业大区的跨跃式变化。据统计，2008年松江全区工业总产值达到3 671亿元，工业总产值和出口创汇分别占到全市的七分之一和五分之一，①松江区发展和改革委员会．松江经济结构调整和加大投资力度的若干思考(内部资料)．2009-05。一、二、三产业的产值比例为1∶69．6∶29．4，松江区已发展成为上海市的工业强区，基本实现工业化，一产进入发展都市农业阶段。

表1 1949—1988年松江县工农业总产值统计(不变价)［35］ 单位:万元

松江的经济发展为农民非农就业提供了较为充足的空间。随着松江区城市化步伐加快及上海市“三个集中”(农业向规模经营集中，工业向园区集中，农民居民向城镇集中)战略的实施，松江区户籍人口中农业户籍人员比例急剧减少，其比重已经从2001年的62．8%下降为2008年的20．2%，目前全区真正从事农业生产的劳动力仅6 000余人(表2)。

表2 松江户籍人口中农业人口情况

为促进现代传统农业向现代都市型农业转型，松江区政府采取系统措施，积极培育扶持农业经营主体，发展土地规模经营，推进农业产业化、规模化、组织化发展。2009年全区家庭农场已发展到745户，经营面积约6 893．3公顷(10．34万亩)，占总播种面积的64．7%［37］。其中，“6．66公顷以上粮食家庭农场597户、经营面积6 033．3公顷、占水稻种植面积的60%［38］。”土地的集中规模经营改变了农户分散、小而全的耕作模式，促使大量农村劳动力就业转岗，增加了农村居民的收入水平(表3)。

表3 2005年与2010年松江区农村居民人均可支配收入构成［39］

(二)公共财政投入与新农村建设

松江区工业化的发展既壮大了地方财政，又减少了农村户籍人口，使得地方政府能够比较从容地组织财力，高标准实施新农村建设。自2006年至2009年，各级财政投入松江“三农”资金总额达694 414万元(表4)。其中，镇、区级财政投入占到财政投入的绝大多数。以2009年为例，全区各级财政投入“三农”资金总额达237 403万元，镇级财政投入为127 942万元，占53．9%;区级为88 676万元，占37．4%;市级为17 418万元，占7．3%;中央级3 367万元，占1．4%。

表4 松江区2006—2009年财政投入“三农”资金总量［40］

2009年财政投入“三农”资金237 403万元，农村户籍人口人均受益2．28万元。其中，投入农业方面的资金38 786万元，投入农村基础设施建设121 851元，投入农民增收、就业、保障等方面的资金76 766万元。投入农村基础建设的资金，在桥梁建设、危桥改造、村村通道路、自来水改造、公共交通等方面的投入为14 382万元，镇域公交实现全覆盖，村级公交覆盖率达到93%;在河道整治、农村垃圾处理、农村污水处理、创建国家卫生镇和市容达标方面投入为31 471万元，完成农村生活污水治理2 015户;在农村科、教、文、卫方面的投入为45 085万元，实现村级文体设施全覆盖;在社区为农服务站建设、村级标准卫生室建设、新农村专项补贴等方面投入为5 644万元，全区建成69个村级社区事务代理室;在郊区自然村落改造、扶持经济薄弱村、扶持村级经济发展、对行政村运作转移支付等方面的投入为8 281万元;投入农民增收、就业、保障等方面的资金，在“千百人、万百人”就业项目、安置“40 50”人员、就业安置、就业培训方面的投入为12 978万元，农村居民非农就业率达96．6%;在农民养老金、农村低保、困难补助、农村民政优抚补贴等方面的投入为35 621万元，共新增5 248名失地农民落实镇保，实现3 549名务工农民农保转镇保，新增农民社会养老1 888人，农保养老金水平由人均每月303元提高到383元，征地养老由每月530元提高到600元;全区在农村合作医疗、对乡村医生补助等医疗卫生方面的投入为5 972万元，农村医疗保障水平不断提高。［40］大量的财政资金投入，保证松江区新农村建设取得骄人成绩。目前，在松江区各行政村，商场、超市、卫生院、图书馆、活动室等一应俱全，农村居民的生活已初具城市社区生活的雏形。

(三)松江区“六小工程”与政府购买公共服务实践

为改善农村社区基本公共服务供给状况，让村民们像城里人一样享受到方便、快捷、优质、廉价的公共服务，松江区在新农村建设中全面推行“六小工程”，把公共服务“配送”到村头。所谓“六小工程”是指:“小超市”、“小戏台”、“小药箱”、“小学校”、“小窗口”、“小交通”等。［41］

“小超市”:在每个村建设1～2家“小超市”，政府负责超市场地建设，对社会优惠招租经营，做到统一配送、统一形象、统一售价、统一营销、统一管理。在具体经营方面，实施能进能出的个人承包竞争淘汰机制，政府在办证、场所、税费等方面加大扶持力度。

“小学校”:以镇社区学校为龙头，充分利用各村村民活动室的空间，加强村民学校建设。村民学校重点传授专业技术，提高农民从事现代农业的能力，在非农产业的经营能力和就业竞争能力，使“小学校”成为保障政策上情下达的宣传基地，方便农民不出村，就可接受各种教育、培训。同时，区、镇政府还重视整合郊区农村教育培训资源，形成多层次的正规教育、职业教育、社区教育、专业教育并存的教育培训系统，通过政府购买培训机构服务的形式，有计划、有步骤、有针对性地开展实用性人才培养，着力提高农民的市场就业竞争能力。

“小窗口”:把镇社区事务受理服务中心的前台受理咨询功能延伸到村，依托各村(居)现有条件，建立村(居)社区工作站，开设基层事务受理窗口。通过统一窗口样式、统一工作运行、统一受理程序、统一服务内容、统一考核评估，规范运行，形成“一口受理，资源整合，上下联动，效应拓展”的工作模式，承接村(居)委为社区群众提供公共服务。站长由村(居)委会主任兼，“窗口”负责人和服务队队长由副主任兼。做到农民不出村，就能到村里设置的服务窗口办理社会救助、劳动就业、计划生育、医疗卫生等各项事务。

“小交通”:全区统一规划，设置公交线路，采取财政补贴的方式使公共交通到农村居民家门口，方便村民出行，缩短农村居民的物理、心理双重距离。

“小戏台”:统一要求各村建设小戏台，作为群众日常文艺表演和观看文艺演出的舞台。在鼓励支持群众性文艺活动的同时，区、镇积极向小戏台输送文艺节目，丰富“小戏台”的内容资源，确保村村建有“小戏台”，月月都有“小节目”。

“小药箱”:所谓的“小药箱”工程，就是加快村中心卫生室建设，加强乡村医生队伍建设。要求做到只要病人有需要，乡村医生随叫随到，保证村民“小毛小病”不出村。同时做到“三个有”，即队伍上后继有人，管理上规范有序，资源上支撑有力。

“六小工程”在村庄层面付诸实施，提高了农村社区基本公共服务的供给水平，而且可以发现，合同出租、公私合作、使用者付费和补贴制度等已经成为政府经常使用的购买公共服务形式。

从目前情况看，上海市与松江区政府不仅有统筹城乡发展、推进基本公共服务均等化的政策要求，而且有比较充分的财力去实现“全面统筹城乡发展”的目标，松江区政府甚至在《上海市松江区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中提出要“努力成为上海城乡统筹的先行区”。这使得松江区在新农村建设中推行政府购买公共服务具备了政策与财政基础。另外，虽然松江区的政府购买公共服务活动尚处在探索和认识之中，但在政府机关中已经形成重视政府购买公共服务的氛围，不少政府机关的“十二五规划”中都有政府购买公共服务的内容。可以预计，在“十二五”期间松江区的政府购买公共服务活动将有较为迅速的发展。与上海城市社区建设中政府主要购买NGO(或NPO)组织的服务不同，松江区“六小工程”提供服务的载体主要是村委会、学校等组织机构。目前，松江区农民的自组织力量还非常薄弱，很多村庄的公益性民间组织几乎是空白。从调查情况看，政府现在主要关心农村专业性、综合性合作组织的培育，较少考虑农村社区公益性民间组织发育的问题。在一段时间内，村级组织仍将是政府购买农村社区公共服务的主要合作伙伴。

四、村域视角:基本公共服务供需现状及政府购买服务的切入点

为进一步了解推行政府购买农村社区公共服务的村庄基础，我们对地处松江基本农田保护区域的叶榭镇团结村进行了深入调查。团结村地处叶榭镇政府驻地，2009年全村共有41个村民小组，1 586户家庭，户籍人口5 211人，登记外来人口4 155人。①团结村村委会．团结村2009年人口计划生育工作总结(内部文件)，2010-01。2008年年末有耕田349公顷，水产养殖面积13公顷。［42］1142009年工农业总产值8 300万元，其中工业产值6 000万元，农副业1 790万元，其他收入300万元，村可支配收入210万元。①团结村村委会．团结村2009年度社会事业工作总结(内部文件)，2010-01。(团结村村委会b，2010)通过几年的努力，团结村建立了村级联防队、卫生保洁队、便民服务队等11支队伍，形成了一套具有可操作性、有效性、长效性的服务网络工作机制，曾获得市文明村、市整洁村、市调解先进集体、市农口级文明村等荣誉。

田野调查采取问卷调查、访谈调查和文献调查相结合的形式。问卷调查采取偶遇抽样的方法，共发放问卷140份，回收有效问卷123份。其中，男性受访者占63．8%，女性占36．2%。因为调查时间非周末休息日，受访者以中老年村民居多，年龄在30～59岁间的受访者占75．2%。受访者的职业以“在企业上班”最多，占31．71%，其次是“兼业(务农或打工)”占20．3%，第三位是“务农”占18．7%，“村干部”占2．4%。

对于目前的农村社区建设，被访者的满意度调查情况见表5。分别给选项自“很不满意”到“很满意”赋值1分，2分，3分，4分，5分，各选题平均得分3．45分。说明村民对社区基本公共服务的总体评价较高，特别是对居家养老服务、治安、环境卫生、养老保险、医疗保障等满意度较高。在传统农村社会，养老、医疗等基本上是农民自己负责的事情，现在由政府与村集体组织给居民提供养老与医疗保障，村民自心底感激。比较而言，村民对教育培训、就业服务的满意度较低。

表5 村民对社区建设内容的满意度

目前，团结村社区基本公共服务的供给责任主要由村级组织承担。对于村干部履行职责及村庄民主治理状况见表6。村民对“村干部为民办事公平公正”以及“村一事一议”满意度较高，而对“群众对村干部监督”及“村财务公开情况”满意度较低，说明村干部能够公正地履行职责，但村庄的民主治理尚不尽如人意。

表6 村民对村庄民主治理满意度调查表

新农村建设是党和政府在新世纪推出的解决“三农”问题的重要战略决策。对于“新农村建设主要靠谁?”选题，“政府”的选率为72．3%，“村两委”的选率为16．0%，“农村居民”的选率为7．6%，“企业”的选率为1．7%，“民间组织”的选率为0．8%，“其他”的选率为1．7%。这说明，尽管团结村集体组织每年有200多万元的可支配收入，但村民并不认为“村两委”是改变村庄面貌的决定性力量，而是较为一致选择“政府”。这反映了上海基层政府组织在乡村治理中具有强势地位的现实。

结合团结村基本公共服务的供需现状，以及农村社区基本公共服务供给机制创新的发展方向，笔者认为如下领域可以成为政府购买农村社区基本公共服务的切入点:

1．社区保洁

团结村的集中保洁制度大概自2002年开始，由村委会聘请一定数量的自谋职业能力较弱的本村村民做保洁员，实行垃圾不落地管理，所需费用实行财政补贴制度。目前存在的问题是:(1)保洁设施成本高，村级财政负担较重;(2)保洁员工资偏低(月工资600元)，工作压力大;(3)因为有熟人关系，存在管理不方便的情况;(4)村民与村集体之间会因为垃圾桶、垃圾房的选址等问题发生争执。访谈的村干部认为，如果由保洁公司统一管理保洁设施，统一培训、考核、管理保洁人员，遇到纠纷由保洁公司处理，村委会可以从繁琐的保洁日常工作中摆脱出来，重点做好对保洁工作的监督、检查等。

2．社区居家养老服务

松江区已经全面推行社区居家养老服务，由村委会安排工作人员对符合标准的居家老人上门提供做饭、洗衣、擦背、聊天等服务，市财政支出相关费用。目前存在的问题是:(1)村民对居家养老服务的需求量很大，按现行标准享受居家养老服务的名额供不应求;(2)确定享受居家养老服务对象的工作难度大，实际操作有困难。访谈的村干部认为，如果由政府购买专业机构提供居家养老服务，并负责居家养老服务对象的审核，村委会负责监督考核，不仅可以提高公共政策执行的透明度，还可以提高养老服务水平，改善干群关系。

3．社区教育培训

建设社会主义新农村，一个很重要的任务就是要加强农民培训，提高农民素质，培养有文化、懂技术、会经营的新型农民。松江区已经开始探索以镇社区学校为龙头，基层村民学校为成员的集团化联合办校模式，由政府购买专业组织机构的教育服务培训农村社区居民。村民学校重点传授专业技术，提高农民从事现代农业的能力，提高农民在非农产业的经营能力和就业竞争能力，满足村民的学习需求。团结村被调查村民对教育培训、就业服务的满意度较低，说明村民对就业培训有更高的要求。政府及村级组织应该听取群众意见，购买更适当的教育服务，以提高教育培训的效果。

4．外来人口管理与服务

目前，大量的外来人口工作、租住在松江农村，给当地的环境卫生、治安、计划生育等工作带来很大压力。对于数量庞大的外来人口，需要从根本上关注他们的生活需求，给予他们适当的工作技能培训，使之成为遵纪守法的公民和建设者。但仅由村干部负责外来人口的管理工作是不够的。接受访谈的村干部认为，如果政府购买专业社会工作机构的服务介入外来人口的管理与服务，对于促进社区和谐，促进地方经济社会发展意义重大。

5．中介机构的评估鉴定服务

随着国家对农村居民的扶助、救助政策越来越多，越来越多的“利益”被投放到村庄社区，村集体承担确定“享受利益”对象的任务也越来越多，这把村干部放到与村民利益纷争的风口浪尖上，在一定程度上激化了干群关系，不利于和谐村庄建设。访谈的村干部认为，如果由政府购买专业评估咨询机构负责如特困户的评估、居家养老人员的选择、医保服务质量的鉴定等工作，不仅可以提高相关工作的专业水准，而且可以把村级组织从与村民的利益冲突中解脱出来。

团结村基本公共服务的供需状况说明，农村社区基本公共服务已经发展到供给机制转型的关键环节。一方面，随着社会发展，农村居民对公共服务的内容与质量的要求日益提高，而各级政府与村级组织也有改善农村社区公共服务供给状况的动力;另一方面，目前延续的由上级政府定任务、拨款项，由村级组织具体承办的公共服务供给模式已经愈益不适应日新月异的社会现实，表现在村级组织缺乏专业资质难以提供高水平服务，农村新型利益冲突激增，村庄治理体制转型缓慢等方面。与农村社区治理中的诸多困境相比，政府购买公共服务显示出较强的综合功能和广阔发展空间;但是，目前农村干部群众对政府购买公共服务还缺乏认识，政府购买农村社区公共服务工作需要系统化、规范化和制度化。

五、政府购买农村社区公共服务的特征

在农村社区建设中推行政府购买基本公共服务，客观上是城市基本公共服务供给模式向农村的延伸。通过与城市社区中政府购买公共服务活动的比较，可以更深入理解政府购买农村社区公共服务的特征。

(一)城乡社区政府购买公共服务的不同点

1．时间先后不同

经过10年左右的探索实践，城市中的政府购买公共服务已经具有一定的基础，正在向精致化、系统化迈进;而农村社区建设中的政府购买公共服务才刚刚起步。但有了城市的标杆作用，政府购买农村社区公共服务有可能实现跨越式发展。

2．购买内容不同

虽然城乡社区建设中的政府购买公共服务在教育、医疗、治安、居家养老、环境卫生等方面有基本相同的使命，但城市基于多年的探索实践，其购买内容更具多样化特征，单从社区养老来看，就包括居家服务、优惠午餐、日间托养、家政服务、旅游休闲、身体康复、老年教育、督导评估等内容，其服务的形式也从菜单式服务向点单式服务迈进。与城市相比，农村刚刚在居家养老、农民培训、环境卫生等领域试点。

3．社区成员构成不同

社区建设需要社区成员的多元参与。社区成员构成越多元，意味着社区治理可资利用的资源越丰富。城市社区构成单位不仅包括各阶层的居民，还往往包括数量庞大、种类繁多的属地企事业单位、社会团体组织等。农村社区成员的构成则比较单一。

4．公益性民间组织发展情况不同

社区民间组织的数量、种类及发育质量关系政府购买公共服务的竞争环境的形成以及购买服务的质量。从现在的情况看，城市社区中的民间组织在数量、种类、规模等方面虽然有待进一步发展，但已基本具备开展政府购买公共服务的条件，甚至于街道需要成立社区民间组织服务中心统一对民间组织的服务与管理。与城市相比，农村社区中的公益性民间组织寥若晨星，在不少社区还是空白状态，缺乏政府购买公共服务得以开展的基本条件。

5．村委会与居委会在政府购买公共服务中的作用不同

在城市社区建设中，街道成立“社区民间组织服务中心”，集中对社会团体、组织机构的管理与服务，把相当一部分原来居委会承担的工作转移到服务中心，使居委会的角色与功能向居民自治组织回归;而在农村，因为没有民间组织可资利用，政府提供的惠民便民公共服务几乎均需通过村委会落实到居民。随着这些项目数量越来越多，村委会已不堪重负。

(二)政府购买公共服务中村委会的作用

在城市社区建设中，通过设立街道驻社区工作站和民间组织服务中心等机构，逐步把原来由居委会承担的部分公共管理职能剥离出来，回归居委会的社区居民自我教育、自我管理、自我服务的自治组织性质。大规模的政府购买公共服务活动开展并没有加重居委会的工作负担，相反城市已经初步形成居委会、社区工作站、民间组织服务中心等分工协作，共同参与的社区多元治理格局。在农村社区，村委会是法定的村民自治组织，实际上却成为镇政府在农村的准行政执行机构。随着农村土地承包经营权的长期稳定、村办企业民营化等发展，上海远郊农村社区的生产功能逐渐式微，村委会的公共服务功能日益强化。在目前情况下，农村社区还不具备可以替代村委履行公共服务职能的组织或单位，政府在农村社区推行的各项公共服务和提供高农民社会福利的各项工作都压在村委会的肩上。在政府惠农措施密集出台的今天，村委会不管是在精力还是专业技能方面都已经不堪重负。因此，在发挥村委会在农村社区治理中核心作用的同时，借鉴城市社区政府购买公共服务的经验，促进农村社区民间组织的发育，逐步把村委会承担的一些社会管理职能剥离民间组织，把村委会的工作回归到村民自治以及对民间组织的指导监督，营造农村社区多元治理的格局，已显得非常迫切。

(三)乡村公益性民间组织的培育

在农村社区建设中，公益性民间组织的发展需要立足自身基础条件，借鉴城市社区建设的经验，同时充分利用大都市对郊区的扩散效应。概括地讲，农村社区公益性民间组织的发展主要有三条途径:

1．挖掘农村社区既有组织资源，使传统组织资源在社区建设中焕发生机

农村社区建设需要大量的涉及方方面面的公益性民间组织，其中绝大多数应该是扎根乡土的民间组织。如果在较短时间内完全白手起家成立数量众多的民间组织，操作难度大，成本太高，所以，充分挖掘社区既有组织资源的潜力显得尤为必要。农村社区既有组织资源除了村党支部与村委会之外，还有村共青团、妇联、计生协会、民兵连、调解委员会、治保会等群团组织，有老年协会、残疾人协会、红白理事会、科普协会等社区性民间组织以及近年来新成立的各种专业经济技术组织。另外，在村公共事务受理中心下面还设有各种服务队伍，包括人民调解服务队伍、治安协管队伍、计划生育队伍、环境卫生队伍、水电维修队伍、农业生产服务队伍、为老服务队伍、助残帮困服务队伍、就业援助服务队伍、医疗服务队伍、文化体育志愿队伍、社会资源信息队伍等。经过适当改造，这些组织或队伍都有可能发展成为公益性民间组织体系的组成部分。

2．各区、镇主导成立一些覆盖区域或镇域的公益性民间组织

在城市社区建设中，区、街政府基于对我国社会发展方向的认识，主动培育社会组织，为社会组织的成长提供多方面的支持，直至组建民间组织服务中心，促进了社会组织体系的发展壮大，取得了许多宝贵经验。在农村社区建设中，也需要业务范围覆盖区域或镇域的公益性社会组织。对于这样的社会组织，可以借鉴城市经验，由镇政府主导培育，对其成立、运行所需的资金、办公场所、员工报酬、业务等提供一定的支持，扶持这些组织成长。也可以在适当的时候成立“民间组织服务中心”，使之成为沟通政府与民间组织的桥梁。

3．城市公益性民间组织业务范围向农村地区扩散

从农村社区建设的角度看，农村社区公共服务的供给仅靠土生土长的地方民间组织是不够的。地方民间组织尽管具有熟悉地方社会的优势，但其不管是在人力资源还是在经营理念、服务技巧等方面，与中心城区的民间组织都有较大差距。特别是随着人们生活水平的提高，农村社区居民对于专业性较强的公共服务的需求会日益增多，更加需要专业性强的民间组织介入。从地方政府的角度看，引进中心城区发育成熟、经验丰富的民间组织，可以较快地营造政府购买公共服务的竞争环境，有效提高农村社区公共服务的供给质量，同时城区民间组织作为一个样板可供地方民间组织学习，促进农村社区民间组织成长。所以，政府需要出台一系列的鼓励政策，引导那些发展成熟、经验丰富、诚实守信、乐于为农村社区建设出力的民间组织将其业务范围向农村扩展。地方政府要拿出招商引资的热情招纳城区公益性民间组织进农村社区，并为其开展业务提供支持。

六、结语

总之，政府购买公共服务主要集中在城市社区，很多人认为农村社区不具备实施政府购买公共服务的条件。本研究结果表明，在农村社区推行政府购买公共服务是统筹城乡发展，推进基本公共服务均等化，乃至乡村治理体制改革的客观要求。农村的环境卫生、社区治安、居家养老、民事调解、便民服务等领域都有实施政府购买公共服务的空间。但是，与城市社区主要是生活单位不同，农村社区还是生产单位，而且农村社区成员的构成结构与城市社区有显著不同，这决定了政府购买农村社区公共服务有自身特点。通过本研究得到如下启示:(1)随着经济社会发展，农村已经处在社区基本公共服务供给机制转型的关键时期，政府购买公共服务显示出较强的综合功能和广阔的发展空间。(2)东部发达地区农村有条件率先推行政府购买公共服务活动。(3)在一定时期内，村政组织是政府购买农村社区公共服务活动的主要合作伙伴，发挥不可替代的作用。(4)农村社区发展政府购买公共服务需要充分发挥社区既有组织资源与城区民间组织的作用。(5)地方政府有计划地扶持助力是促进农村社区公益性民间组织发展的关键。

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Government Purchases of Basic Public Services in Rural Communities:A Case Study of Songjiang District，Shanghai

Zheng Weidong

Market approach is one of solutions to the supply difficulties of rural public goods．Based on empirical investigation in Songjiang district，Shanghai，this study finds that，with the economic and social development，the rural communities has been through a critical period of transformation of public service provisionmechanism．Meanwhile，the rural communities in eastern developed regions have a good basis to practice government purchase of public services．However，the author also believes the village-level organizationswill be the governments'key partners and play an irreplaceable role in a certain period of time．In order to improve government's purchase of services in rural community，we should make good use of the existing rural community organizations and NPOs in cities．Last butnot least，the local government's promotion is also very important to the development of rural social organizations．

Government purchase of services;Rural community development;Public services

2011-06-08

本文得到中央财政专项“大都市社区治理与公共安全专业能力实践基地”、教育部人文社会科学基金项目“政府购买服务与乡村治理模式嬗变”(09YZC840014)、上海市教委创新课题项目“政府购买服务与大都市郊区乡村治理研究”(10YS153)资助。作者衷心感谢北京大学王思斌教授对本文提出的修改意见，当然文责自负。

郑卫东，社会学博士，华东政法大学社会发展学院副教授，邮编:201620。

(责任编辑:连丽霞)