中国统计网络流程的现状与再造

杨美沂，林 勇

（西北师范大学 经济管理学院，兰州 730070）

中国统计网络流程的现状与再造

杨美沂，林 勇

（西北师范大学 经济管理学院，兰州 730070）

从信息生产角度考查，政府统计如何提高数据的生产、传递效率，是一项人们较少研究的课题。文章从生产管理角度出发，以政府统计网络存在的问题为切入点，认为应当以技术领域为核心结合制度领域和管理领域对统计信息系统进行整合，提出了以数据整合管理为目标的统计网络流程再造。

数据整合管理；政府统计网络；流程再造

中国政府统计仍然保留着若干计划经济体制的特点，并且滞后于中国经济体制改革步伐和用户需求的变化，生产效率不高。政府统计的生产机构、生产方式以及管理模式都迫切需要改革[1]。本文拟站在统计信息网络角度，以技术领域为核心，综合考虑制度领域及管理领域的制度变革和管理模式创新，提出统计网络的流程再造，以提高统计数据生产和传递的效率。

1 统计网络流程现状及存在主要问题

政府统计是生产和发布统计信息产品、提供统计服务的一种高度复杂的经济系统，也是一种信息生产系统。我国政府统计系统由政府综合统计和政府部门统计两大体系组成，实行双轨运行，造成了我国统计生产方式呈现分散型的特点。首先表现为政府统计业务机构的设置分散，不能与统计业务流程相对应。我国主要以国民经济行业或专业统计来设立机构部门，导致各级机构相对独立，封闭运作，自成体系的按照统计业务流程，完成从制度设计、数据采集、数据分析应用到信息发布各环节的工作[2]。

政府统计管理以统一领导，分级管理为特征，国务院设立国家统计局，负责组织领导和协调全国统计工作。各级地方政府、各部门和企事业组织，根据统计任务的需要设置统计机构和统计人员。

政府统计信息化建设，是从20世纪80年代开始，以微机起步，人机接合，从小到大，一路走来，顺利完成了“八五”、“九五”、“十五”统计信息工程建设任务，至今已成为具有大型普查、专项调查及日常统计数据采集加工处理、数据发布及各种专业应用系统，网站系统，办公自动化系统等较为庞大的统计信息化综合应用系统。已经拥有连接国家-省-地市的统计信息主干网，网络数据传输已成为统计部门信息采集与交换的主要方式。全面实现了统计数据处理计算机化、数据传输网络化、信息交流网站化，极大地促进了统计改革、创新和发展。

就目前的信息化现状来看，硬件和网络的建设已经取得了令人瞩目的成绩，但统计应用系统的建设却相对滞后，主要表现为统计信息化管理相对薄弱，统计应用系统仍然存在着低水平重复开发，统计软件和应用秩序较乱，统计数据资源的采集、管理、服务共享机制仍不健全；长效机制没有建立，运行维护经费与实际工作需要存在较大差距；对统计信息化建设缺乏统一整体规划，业务规范和工作流程还存在不合理的地方，使得统计应用系统的建设缺乏通用性、连续性、一致性。

在这样的管理体制及信息系统设置状态下，各级地方统计机构在报表制度和统计标准执行、调查对象管理等方面有一定的自主性，同时又受制于同级政府和上级统计部门的双重领导，受制于各级政府部门的行政干预[3]。由此产生的若干问题是：

第一，制度设计分散，各专业部门各自设计统计指标规范统计标准，使得不同部门间难以协调统一。比较突出的表现是：（1）多头设计、分别布置的统计报表不适应全球经济一体化的现代企业经营方向多元化和经济组织形式的复杂多变。（2）专业设计分散、统计衔接不够严密，专业之间缺乏统一标准，一致性差，易造成信息的交叉、重叠、疏漏和不配套等现象。（3）统计指标过于陈旧，很多不符合现代经济发展的指标没有删除，而对于服务业、能源等新兴行业的统计指标严重滞后，甚至存在统计盲区。指标体系缺乏完整性，指令性指标多、具有地方特色的指标少；沿用历史性指标多、创新性指标少。

第二，数据采集分散，表现在各级统计机构对数据采集的管理不统一、不规范。如统计机构内部各部门多头向调查对象（企业或社会部门）采集统计数据、实施统计管理的现象，不仅会增加调查对象和基层统计单位的统计负担，还会造成统计调查内容重复，调查指标同义不同名或同名不同义，降低数据质量。虽然各地都各自开发有网上直报和在线采集处理系统，甚至某些省内就有2、3个，但很少有形成行业统一认可的系统，结果反而导致数据采集系统的多和乱，使统计基层部门苦于应付纷杂的采集系统。同时由于不同系统的兼容性问题，使得信息处于分割孤立状态，也会导致同一数据的重复采集，造成信息浪费和信息技术的重复使用，最终形成高成本低效率的恶性循环。

第三，数据分析应用分散和应用水平低。由于制度设计的分散、数据采集的分散，必然造成大量数据处理与存储的分散，各专业间数据结构和数据格式标准各异，导致各专业数据处于割裂状态，无法高效地进行数据挖掘及分析应用。首先体现为我国政府统计工作的思想认识存在弊端，一贯重数据采集处理轻数据管理分析，仍然处于数据分析应用的低端水平。再者缺乏统计网络流程的规范和相对稳定的信息技术标准，使得各地之间、各地和国家之间的统计信息建设不同步。因此我国各级统计机构应用系统只能自成体系，自建标准，其结果是数据结构不一致，应用软件之间数据不能方便地进行整合，国家统计局就难以对海量数据统一集中处理，也不能统一进行数据挖掘和更深入分析。

第四，信息发布缺乏规范，难以形成统计数据发布标准化体系。目前，我国政府统计数据发布工作中存在着统计数据发布管理不规范、统计数据发布不能充分满足社会各界需要、统计数据管理和发布的自动化和智能化不足以及统计知识推广普及不充分等问题，制约了统计数据发布工作的开展。国际货币基金组织倡导的数据公布通用系统（GDDS）和数据公布特殊标准（SDDS），对各国公布数据的范围、频率和及时性，公布数据的质量，公布数据的完整性以及公众获取数据的方便性四个方面作出规定。我国虽然已经加入了GDDS，但与发达国家的统计数据发布标准化体系还有一定差距，缺乏健全的统计数据发布法律规范，还没有做到统计数据发布时间标准化、发布渠道标准化、发布程序标准化三个方面。

第五，统计网络难以自成体系，实行不受外部干预的内部管理。其一，政府统计部门作为政府机构组成部分必然要受制于相关政府的领导；其二，政府官员的政绩又直接取决于统计数据的高低；其三，政府统计部门经费来源单一，主要靠政府财政拨款。因此我国政府统计活动易于受到来自外部的人为干扰，难以自成体系。

从统计信息建设角度看，要解决这些问题，需要有数据整合管理的思想，还要有适应整合需要的信息系统结构。实际上，数据整合管理的思路也是符合统计下一步改革的设想的：中国统计学会成立30周年纪念大会暨第十五次全国统计科学讨论会上透露，中国统计管理体制改革的近期目标是适度调整专业分工,避免过多交叉；远期目标是尽快实行全国统计系统的垂直管理。

2 统计数据整合的内容

2.1 数据整合管理核心内容

数据整合管理的核心内容是指在健全完善的政府统计体制基础上，借助现代信息技术实现政府统计网络流程中的统一规划设计、统一数据采集和统一分析应用。因此数据整合不仅是对政府统计信息系统技术架构的一个改造，更是对落后的政府统计体制的改进、对传统的政府统计管理理念、流程管理模式的彻底再造，是政府统计改革的新途径，是着眼于提高统计生产效率的一种先进的政府统计综合模型。

2.2 数据整合管理体系组成

2.2.1 设计标准化

制度设计要遵循统一的标准，这是技术层面实现数据整合必不可少的重要前提。我国目前的统计体制落后，成为实现政府统计网络流程再造的瓶颈。因此必须首先从制度设计入手，建立一套标准统一的数据调查、整理、报送的工作制度和工作规范，统一流程作业的各项操作标准，通过实现制度领域的数据整合管理，为政府统计网络流程的技术改造提供科学系统的制度保证和统一规范的管理模式。

2.2.2 技术标准化

以现代信息技术支撑的国家统计信息系统，能全面实现统计工作的网络化，统计信息技术已经从辅助性工作渗透到统计业务的方方面面，深刻变革着政府统计工作流程，可见信息技术正在成为先进统计生产力的集中代表，正成为推动改革的有力工具，能真正实现统计业务流程中各环节数据的统一集中，因此基于技术领域的整合成为数据整合管理的关键内容，而技术标准化又成为技术领域数据整合的核心部分。所谓技术标准化是指在统一规划设计的前提下，通过信息技术建成国家统一的集数据报送、数据管理、数据分析等于一体的统计数据交换平台，能够以统一的直报软件，规范网上集中数据上报；能够以统一的元数据库标准，实现网络化数据处理，能够以分布式网络、资源共享，实现信息统一管理，能够以技术标准化为依托利用现代信息技术提高政府统计生产效率。

2.2.3 管理标准化

制度领域设计标准化是实现数据整合管理的必要前提和重要保证；技术领域标准化是实现数据整合管理的技术依托和具体手段；而管理领域标准化是数据整合管理最终得以实现的必要条件和良好持续发展的关键因素。因为仅建立起数据整合的框架结构，而没有现代化的管理理念和创新的管理模式，这样的数据整合管理就会缺少重要的支撑，不能支持统计网络流程良好持续地运行。必须改革目前的政府统计管理模式，彻底改变我国政府统计“条块结合”的分散混乱的管理现状，明确不同统计机构的管理权限，以管理标准化真正实现管理领域数据整合；以标准化的管理制度真正实现对统计网络流程的科学统一管理。

3 统计网络流程再造途径

3.1 政府统计网络制度变革

（1）预先建立强有力的协调管理机构，负责统一、协调综合统计部门、专业统计部门之间的标准、调查、信息分离、数据发布及相关科学研究、人才培养等等方面。只有在这一机构的统一管理下，才有可能统一统计标准、规范，包括统一基层提供数据的标准及方式等等；统一系统设置和软件开发；解决体系建立后的运行维护与协调工作；这是政府统计创新中最重要的环节。统计制度变革将涉及修改统计法律法规、创立新的统计组织和现有组织结构再造、统计资源的重新配置、统计网络再造、统计管理模式创新等等许多方面。

（2）就制度领域、技术领域和管理领域综合考虑，按照统计业务、工作流程设置统计机构，也就是将相同的统计业务工作集中在一个部门完成，一方面集中专业资源，节约成本，加强统计生产的集约性；另一方面，各部门呈现上下衔接递进式的流程作业，工作范围和职责划分明确，因此必须打破过去以专业为主的闭循环，再造以流程为主的大循环，建议打破部门、行业、科室、级别等局限,按照统计业务流程分别设立从制度设计到数据采集到数据评估审核到数据加工整理到数据应用分析的职能中心。

（3）建立新型“分类套表”统计报表制度。现行的“一套表”制度作为国家统计制度改革的重要举措，以打破统计报表按专业自成体系、互补衔接、重复交叉的状况；改变传统的统计信息生产方式，促使各专业协同作战，全面使用计算机“超级汇总，集中处理”统计数据。但由于我国经济管理体制等客观原因，目前的“一套表”还不完全是真正意义上的一套表，同样是分专业布置、分别采集审核、分别汇总处理，尤其是到了基层统计单位，由于分专业设置统计机构，各部门又不得不将“一套表”拆开，分专业布置，基层单位又分专业填报，各专业之间仍然互不衔接，报表形式上是“一套”，实际上是各干各的，仅仅是各种报表在数据处理程序上的简单汇集而已。要使数据采集工作有一个全新的变化，则必须要建立新型“分类套表”统计报表制度，所谓“套表”体现在将需要向同类调查对象采集的全部统计内容集中统一的布置,以消除不同统计机构对同一基层调查单位的重复布置、重复统计，实现统计调查“统一布置、集中搜集”的指导思想；所谓“分类”体现在按不同的专业特点分别规定统计范围，不在统计范围上搞“一刀切”，形成按国民经济行业划分的统计报表制度。新型的分类套表制度既能避免指标重复和多头布置，从制度设计上实现统计数据的集中采集，减轻调查单位的统计负担，又可以针对不同类型对象建立集中套表，根据各自专业特点灵活设置，按调查对象实际情况“量身定做”统计调查内容。

3.2 政府统计网络系统技术改造

3.2.1 技术改造的核心架构

（1）建立动态统一的元数据库

从广义角度讲元数据是关于数据的结构、内容和来源的数据，是说明和解释数据的数据[4]。因此元数据本身也是数据，可像其它数据一样存贮在数据库中，通过构建元数据库系统，把统计涉及到的各类基本信息纳入管理范畴。使得统计基本信息做到统一管理、统一维护，规范现有的统计内部管理体系，为整个统计数据生产流程各个环节提供制度标准、技术标准和管理标准。因此从狭义角度讲，即根据数据整合管理的体系结构，应分别建立相应的制度元数据、技术元数据和管理元数据，通过元数据属性结构描述，对制度设计、数据采集、数据评估、数据分析应用等生产流程进行统一规划、集中控制和定义解释，从而实现标准化管理。制度元数据库的主要功能是规范指标、目录、报表、规则、调查对象等，建立以元数据库为标准设计的新型统计调查制度；技术元数据库则制定有关数据来源、目标定义以及转换规则，通过规则引擎实现数据的描述一致性、结构一致性和存取一致性；管理元数据库明确了统计流程中各层级的管理内容、管理权限和规章制度，建立不同级别的标准化统计管理制度。此外系统还可以动态地扩展和维护统计元数据库，实时优化元数据库，且以元数据为纽带，保持不同历史时期的统计数据的内在联系，实现统计数据的共享，为数据仓库、数据挖掘技术的应用以及开展统计分析、统计预测等后续应用奠定基础。

（2）建立统一的数据采集处理平台

统计业务处理系统的有效运行必须以统一的数据采集处理平台为基础，该平台广泛采用统计直报的方式构建灵活快速的统计数据采集体系，对基层统计数据进行方便、灵活、高效的采集、审核、汇总，此外还具备临时性调查数据采集、处理、存储等功能。平台的建设采用B/S(Browse/Server)方式与C/S(Client/Server)方式相结合的三层架构模式（WEB服务器+应用服务器+数据库服务器），实现与统计名录库系统的动态接口，以保证本平台中各专业的字典库都要能从统一的名录库中生成。通过引用元数据标准和元数据库体系来驱动统计业务流程，将统计报表设计、数据采集、数据审核评估、数据加工处理系列的统计业务集于一个“平台”完成，使数据采集平台逐步由 “网上直报”的单一功能发展成可支撑全部采集处理业务的集成功能,从而构成一个面向所有统计调查对象、基层信息采集者、政府机构和信息需求机构的统一的业务处理平台。B/S结构将业务处理程序与业务展示程序分离开来，处理程序放在服务器端，展示程序开发统一的浏览器软件安装在客户端，减轻客户端负担，既方便数据传输，扩充报送用户数量，又充分体现收集数据的门户开放性，因此B/S结构适用于公开性的数据采集。C/S结构将全部业务处理程序与业务展示程序集中放置在客户端，仅将需共享处理的数据放在服务器端，一方面提高了数据传输的安全性；另一方面客户端通过应用系统具有事务处理和进行复杂数据运算的强大功能。因此 C/S结构适用于数据的定义和系统内部的数据交换。将这两种模式紧密结合,数据传输即快捷又准确。

（3）建立分布式网络实时数据仓库

将分布式网络技术与数据仓库实时技术相结合，采用客户端浏览器、Web服务器、Application服务器的三层体系结构B/S/S，基于Web技术和ODS操作性数据存储技术，在后台建立分布式网络实时数据仓库，即时数据的查询和分析，可通过ODS技术动态的对数据进行更新和查询；而历史数据的挖掘分析，可根据不同的分析需求建立不同主题的多维数据库，支持用户进行数据的切片、旋转、上卷和下钻等操作，实现对多维数据库的联机分析处理（OLAP）、数据挖掘[5]。数据仓库的核心结构如图1所示。

3.2.2 新技术架构下的网络流程图

基于以上技术改造核心架构，新的政府统计网络流程如图2所示。

3.2.3 技术改造的相对性

以上技术改造实则是为统计网络流程的整合提供了一个数据大集中环境，但是大集中只是手段不是目的，信息技术本身并不能解决统计业务和管理中存在的问题，而只是从IT架构上提供了一个可操作的强大平台。对于网络遍及全国的统计机构来说，在增加了信息实时交互、信息共享的同时，灵活性不足、统一管理的风险和技术风险增大等问题也相应存在，任何一个支点上发生的故障都会影响到全国网络，这样的风险是不可小觑的。因此基于技术改造的数据整合管理应该是相对的。为此，首先要最大程度地保障统计数据的安全，优化数据资源；其次中央要赋予各级地方统计机构一定的操作控制权限，允许地方各级省级机构根据自身特点，构建一些外挂的系统平台和统一的数据接口，提供满足本地区经济发展的个性化服务。

3.3 政府统计网络管理模式创新

（1）政府统计质量管理标准化体系

基于IT技术治理政府统计管理，必须颁布一套政府统计质量管理标准化体系。这些年我国政府统计的信息化水平也在不断提高，尤其是一些发达地区，网络环境和硬件环境都达到了先进水平，但统计数据的真实性仍然备受质疑，撇去地方官员对统计数据的干扰不谈，缺乏质量管理理念和管理标准规范成为重要的影响因素。因此必须建立一套与国际接轨的政府统计质量管理标准化体系，强化数据生产的每一个环节，为每一道生产工序提供相关质量标准和管理守则，做到统计产品生产过程的质量管理定量化和标准化，并逐步实现政府统计全面质量管理由“规范化”向“标准化”的跨越，提高我国政府统计数据质量水平。

（2）纵向管理与横向管理相结合

对于新型的政府统计网络流程，必须打破以前“统一领导，分级负责，条块结合”的混乱的政府统计管理模式，而采取纵向流程管理与横向权限管理相结合的全新的政府统计管理模式。所谓纵向流程管理就是按照数据生产的全流程从制度设计到数据采集到数据应用分析到信息发布采用一条龙作业管理，上下工序紧密衔接，前道工序保障后道工序顺利开展，后道工序又是前道工序的延续和统一，从而协调生产线上统计数据的可比性和一致性，提高统计网络的综合协调能力；所谓横向权限管理就是将一条龙纵向流程的每一环节展开，按照不同的权限层级进行管理，使各级统计机构的工作人员能够各司其职，各负其责，明确流程中每一项任务的责任人，可根据用户的不同权限享有不同密级，实现不同内容、不同时间的信息共享，避免越权行事或擅离职守造成的管理混乱，加强对统计网络流程的全面科学管理。

以数据整合管理为目标的政府统计网络流程再造，是一项系统工程，需要进行更加充分的理论研究和改革实验，需要统筹规划，统一安排。本文对此只做了初步的探讨，还有许多有待研究和澄清的问题。

[1]林勇.基于博弈变动分析的政府统计帕累托改进研究[J].财经研究,2009,(1).

[2]皮垂燕.我国统计数据质量存在的问题及政策取向[J].经济师，2007，（7）.

[3]Carsten A,Holz.China's Statistical System in Transition:Challenges,Data Problems,and Institutional Innovations[J].Review of Income and Wealth，2004，50（3）.

[4]薛薇.基于信息技术的统计信息系统[M].北京：中国人民大学出版社，2006.

[5]杜栋.现代统计信息系统理论与实践[M].北京：清华大学出版社，2004.

C829.23;C816

A

1002－6487（2011）11－0008-04

国家自然科学基金资助项目（70963011）

杨美沂（1979-），女，安徽来安人，硕士，讲师，研究方向：管理决策、统计信息化。

林 勇（1959-），男，四川成都人，硕士，教授，研究方向：统计创新、人力资源管理测量。

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