我国公务员权利保障制度的现状与发展趋势

○夏军

我国公务员权利保障制度的现状与发展趋势

○夏军

公务员权利保障是指为确保公务员权利最终实现和防止公务员权利受到侵害而采用的制度化设计。由于我国公务员制度起步较晚，因此，公务员权利的许多保障制度还不够成熟，还有许多需要完善和创新的地方。本文试就我国的公务员权利保障问题作初步的探讨，以期引起大家对公务员权利保障制度的关注，从而促进这一制度的发展与完善。

一、我国公务员权利保障制度的现状

根据我国公务员法的规定，公务员权利具体包括：获得履行职责应当具有的工作条件；非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分；获得工资报酬，享受福利、保险待遇；参加培训；对机关工作和领导人员提出批评和建议；提出申诉和控告；申请辞职；法律规定的其他权利等8类重大权利。其中就包含了职务保障权、身份保障权、经济（物质）利益权、保障请求权等权利。

（一）职务保障权

公务员职务保障权是指公务员依法履行职务受法律保护的权利。公务员作为国家行政机关行使行政职能的外部代理人，获得法定职权的条件来保障其行使国家行政职权，是实现执行国家公务的连续性与稳定性的需要。我国的《公务员法》第9条规定：“公务员依法履行职务的行为，受法律保护。”

（二）身份保障权

公务员的身份保障权是指公务员一经任用，非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分。各国公务员法无一例外，都规定了公务员的身份保障权。公务员法之所以规定公务员的身份保障权，是保持公务员队伍稳定和行政管理的连续性的需要，是保证公务员公正履行职责的需要，是现代社会发展日益复杂化、专业化的需要。

我国的《公务员法》第13条第（二）项规定：“非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分。”根据公务员法的规定，公务员身份保障权意味着：第一，公务员非因法定事由，不被免职、降职、辞退或者处分。所谓法定事由，是指公务员的行为确实触犯了国家的法律或者公务员的纪律，构成了被依法免职、降职、辞退或者处分的情形或者事由。公务员的免职情形一般有：转换职位；晋升或者降低职务；因身体健康状况不能坚持工作1年以上；退休等。公务员降职或处分的事由主要是违反了公务员的纪律，包括：散布有损国家声誉的言论，组织或参加旨在反对国家的集会、游行、示威等活动；玩忽职守，贻误工作；贪污、行贿、受贿、利用职务之便为自己和他人谋取私利；滥用职权，侵犯公民、法人或者其他组织的合法利益；参与或者支持色情、吸毒、赌博、迷信等活动；从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务等。公务员辞退的事由主要有：在年度考核中，连续两年被确定为不称职；不胜任现职工作，又不能接受其他安排；因所在机关调整、撤销、合并或者缩减编制员额需要调整工作，本人拒绝合理安排；不履行公务员义务，不遵守公务员纪律，经教育仍无转变，不适合继续在机关工作，又不宜给予开除处分；旷工或者因公外出，请假期满无正当理由逾期不归连续超过15天，或者1年内累积超过30天。第二，非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分。所谓法定程序是指国家规定的公务员被免职、降职、辞退或者处分所必须经历的法定过程。公务员违纪的，应当由处分机关决定对公务员违纪的情况进行调查，并将调查认定的事实及拟给予处分的依据告知公务员本人。公务员有权进行陈述和申辩。第三，只有对非因法定事由、非经法定程序的处理，公务员才可以拒绝接受。对于处理机关以确凿的事实，经过法定程序，依据法律和纪律等规定作出的有关免职、降职、辞退或者处分的决定，公务员必须接受。

（三）经济利益权

公务员经济权利（又称物质利益权利或财产性权利）保障是指公务员享有任职期间的劳动报酬、福利和保险以及退休后包括退休金在内的权利。（1）工资。工资权是公务员经济权利的主要内容。公务员工资属于劳动报酬，是国家对公务员劳动支付的报酬，是公务员维持生活的必要条件与保障，也是公务员在社会生活中的价值体现。我国的《公务员法》第73条规定：“国家建立公务员工资的正常增长机制。”第75条规定：“公务员的工资水平应当与国民经济发展相协调、与社会进步相适应。”（2）福利和保险。公务员的经济权利保障还包括享受福利保险和退休金权利的保障。我国的《公务员法》第76条规定：“公务员按照国家规定享受福利待遇。国家根据经济社会发展水平提高公务员的福利待遇。”第77条规定：“国家建立公务员保险制度，保障公务员在退休、患病、工伤、生育、失业等情况下获得帮助和补偿。”第79条规定：“公务员工资、福利、保险、退休金以及录用、培训、奖励、辞退等所需经费，应当列入财政预算，予以保障。”第79条规定：“任何机关不得违反国家规定自行更改公务员工资、福利、保险政策，擅自提高或者降低公务员的工资、福利、保险待遇。任何机关不得扣减或者拖欠公务员的工资。”我国《公务员法》的这些规定在现有条件下对公务员经济权利的保障是充分的。

（四）保障请求权

公务员保障请求权是指公务员权利受到侵害时享有通过法定行政申诉和司法诉讼途径维护合法权益的权利。申诉控告制度是大陆公务员权利救济保障的重要制度设计。我国公务员申诉控告制度内容包括复核法律制度、申诉法律制度和控告法律制度。复核法律制度：提起复核的主体是权益受到侵害的公务员，复核的客体是机关的人事处理决定，复核的受理机关是原处理机关。申诉法律制度：申诉的主体是权益受到侵害的公务员，申诉的客体是机关的人事处理决定。

我国的《公务员法》第90条规定：“公务员对涉及本人的下列人事处理不服的，可以自知道该人事处理之日起三十日内向原处理机关申请复核；对复核结果不服的，可以自接到复核决定之日起十五日内，按照规定向同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉；也可以不经复核，自知道该人事处理之日起三十日内直接提出申诉：（一）处分；（二）辞退或者取消录用；（三）降职；（四）定期考核定为不称职；（五）免职；（六）申请辞职、提前退休未予批准；（七）未按规定确定或者扣减工资、福利、保险待遇；（八）法律、法规规定可以申诉的其他情形。对省级以下机关作出的申诉处理决定不服的，可以向作出处理决定的上一级机关提出再申诉。行政机关公务员对处分不服向行政监察机关申诉的，按照我国《行政监察法》的规定办理。”

雾，有辐射雾、锋面雾、平流雾，秋冬好发辐射雾、锋面雾，春季好发平流雾，特别是每年二、三、四月份，平流雾是空气中水汽达到过饱和状态而形成的，浓、厚、持续时间长，不易消散，是平流雾特点。浓雾会导致能见度不良，甚至恶劣，对船舶航行安全够成不同程度的威胁。

二、我国公务员权利保障制度存在的问题

（一）公务员权利缺少社会保障机制

就我国公务员目前享受的社会保障而言，实际上是一种“国家保障”，而不是“社会保障”，因为它是由国家财政予以保障，而不是由社会保障基金予以保障的。这种“国家保障”制度的优点在于：在当前中国，它使得机关对社会各方面优秀人才具有强大的吸引力。由于公务员享有的工资福利保险兼具保障和激励的涵义，在社会保障制度不尽完善的情况下，也即工资福利保险不是每个社会成员普遍享受的情形下，公务员身份保障的稳定性和其享受的福利保险待遇成了公务员职业生涯上极具优势的制度设计。它吸引着各界社会精英加入公务员队伍。当前出现的“考公务员热”恰好也说明了这一点。这种“国家保障”制度的缺点在于：它在一定程度上进一步强化了“官本位”思想，使国家机关成为人才流动最困难的机构。由于公务员没有完全的社会保障，他们一旦离开机关，除养老保险外其他什么社会保障都没有了。在这种情况下，只有最优秀的人才敢于离开机关下海创业，多数人则难以分流出去。其结果使有些地方的行政机构改革反而成了淘汰精英的过程。

（二）申诉控告制度救济功能不明显

我国公务员申诉控告制度，对申诉控告的主体、客体、受理机关、程序等作了比较具体的规定，基本上具备了实在法律规则的特点。但是，由于它属于行政内部监督制度的一环，它在法律意识层面上并未得到公务员及整个社会的认同。正因为如此，据不完全统计，自申诉控告制度实施以来，各级人事部门共受理公务员申诉案件287件，其中撤销或者建议撤销原处理决定的占到20%。与我国目前公务员600多万人的总数相对比，其申诉案件数量是很少的。这说明公务员很少选择申诉控告的途径寻求救济。

（三）欠缺公务员权利保障的司法救济制度

作为我国公务员权利救济的根本制度——申诉控告制度——是行政机关的内部监督制度，其目的重在行政机关的内部如何纠错，而不是行政机关外部的司法救济制度。我国公务员制度深受“特别权力关系”理论的影响，强调服从义务，不太重视公务员权利的司法救济。

三、我国公务员权利保障制度的发展趋势

1.社会保障立法。尤其要制定社会保障基本法，以便使公务员社会保障有法可依。社会保障立法是保障人的基本权利的重要立法。社会保障体现的是有直接经济内容的人的生存权和发展权。我国正在建立的社会保障制度已经开始关注退休金的社会保障了，这是未来发展的方向。根据有关规定，公务员保险制度正在建设中。一般包括养老保险、伤残保险、疾病保险、失业保险等种类；公务员的福利待遇包括福利费、生活困难补助费、探亲制度、休假制度、年底双薪制度等。

2.健全公务员社会保险体系。公务员社会保险主要包括养老保险、失业保险、工伤保险、医疗保险和生育保险。目前，大陆公务员只享有退休金和公费医疗的社会保险待遇。

3.确立公务员社会保障责任分担机制。完善公务员社会保障制度，就要厘清公务员社会保障制度中历史的责任和现实的责任，政府、市场、社会、家庭、单位的责任，中央政府和地方政府的责任。国家公务员的保障应遵循国家、单位、个人共同负担的原则而发展。

（二）完善公务员权利的申诉控告制度

1.纠正对申诉控告制度认识的偏差。公务员的申诉控告，作为维护公务员合法权益的一种机制，具有“民告官”的性质。但在中国，由于长期受公法文化的熏陶及官本位思想的影响，缺少以私法文化为基础的权利本位的法律文化，因而使一些公务员在自己的权益遭受侵害时不敢提出申诉控告。同时，有些行政机关对公务员提出的申诉控告，不是积极支持，而是常常通过做思想工作，私下内部解决，以保平安。此外，也有一些受理机关，因为与作出原处理决定的机关有利害关系而对公务员的申诉控告持消极态度，导致公务员的申诉控告制度在实践中没能很好地施行。这些认识上的偏差都在一定程度上阻碍了申诉控告工作的有效开展。完善的办法就是要努力提高受理机关工作人员的法律素质和努力构建中国权利本位的法律文化。

2.扩大申诉的范围。我国公务员申诉的范围太窄。尽管与《公务员暂行条例》相比较，《公务员法》扩大了公务员申诉的范围。比如明确规定：试用期的公务员对取消录用资格可以申诉；公务员（尤其是占居领导岗位的公务员）对机关强令其提前退休的行为可以申诉。另外，公务员法还增加了公务员申诉的次数，即对省级以下机关作出的申诉处理决定不服的，可以向作出决定的上一级机关提出再申诉。但是，根据我国现有的法律法规，公务员对年度考核基本称职、职务任免、回避等人事处理决定以及停发工资、福利等方面的人事行为不服，不能提出申诉。而对年度考核不称职不服的，必须先经过复核程序，未经复核，不能提出申诉。完善的办法可通过扩大申诉的范围，可以通过立法规定公务员对涉及本人权益的任何人事处理决定不服都可以直接申诉。

3.制定申诉控告基本法。我国公务员申诉控告制度的内容规定过于笼统，而且散见于各行政法规、规章之中，甚至出现相互冲突的地方。由于没有一个全面统一的规定，这就可能导致受理机关在受理申诉控告案件时，往往因为处理标准不统一而互相指责，或互相推诿，或不予受理，妨碍申诉控告工作的顺利进行。完善的办法：可以将现有的《国家公务员申诉控告暂行规定》进一步完善并法律化，使之成为申诉控告制度的基本法。

4.将司法救济引入申诉控告制度之中。从表面上看，申诉控告制度为公务员提供了不少的救济途径，但事实上这种制度设计容易流于形式。其原因之一是，即使申诉控告有最终处理结果，可是监察机关对申诉控告作出的监察建议又不具有强制执行力，而只能由作出原处理决定的机关去执行。这无疑使本就难以实施的申诉控告制度进一步“雪上加霜”。完善的办法：可以将司法救济引入申诉控告制度，即在申诉控告基本法中增加：“对申诉控告最终处理结果不服的，可以在15日内向法院起诉”等条文。

（三）完善公务员权利的司法救济制度

公务员权利保障的司法救济是指公务员的权利被侵害时，依法定的方法和程序向特定的司法机关寻求帮助，来维护自己的权利制度。《世界人权宣言》第8条规定：任何人当宪法或法律所赋予他的基本权利遭受侵害时，有权由合格的国家法庭对这种侵害行为作有效的补救。这就是诉权，也被称为第一人权。相对于公务员的实体权利而言，诉权是公务员的一项程序性的权利。但它却是实体权利实现的保障。任何人的法定权利应当是能得到司法保障的权利，这是衡量一个国家法治化程度的标尺之一。鉴于《公务员法》已经规定了聘任制公务员权利保障的司法救济制度，可以预见，建立公务员权利保障的司法救济制度将是大陆公务员制度发展的必然趋势。

建立公务员权利保障的司法救济制度，应当从法律规范体系和司法体制两个方面，为公务员权利保障的司法救济提供基本法律依据和司法体制保障。

一是完善法律规范体系。可以从两个方面着手：其一，可以由宪法确立司法救济权。比如日本宪法第32条就有“任何人向法院申诉的权利，不得被剥夺”的规定；其二，可以修改《行政诉讼法》和《行政复议法》有关受案范围的规定，将“对申诉控告的处理决定不服的”直接纳入行政诉讼和行政复议的受案范围。这样可以直接为公务员权利保障开启司法救济之门。

二是完善司法体制。首先，要解决公务员权利保障司法救济的受理机关问题。如果从创新体制来解决受理机关的话，建议最好建立人事和财政独立于地方政府的行政法院。如果在现行的司法体制中解决受理机关的问题，应考虑基层法院更易于受地方行政权的干扰这一现实因素，建议以中级法院的行政审判庭为一审机关，高级法院行政审判庭为二审机关，而由国务院任命的公务员，其权利之司法救济法院为最高人民法院。其次，要解决行政救济和司法救济的衔接问题。比如是否以公务员权利保障的申诉控告这一行政救济为前置程序等。最后，要解决判决的执行问题。如果法院的裁决最终仍交由行政机关执行的话，其必将有如目前申诉控告的一些处理结果交由原处理机关去执行一样，必然导致难以彻底执行。

总之，我国公务员权利是由法律、法规规定或认可的，是全面的、普遍的和真实的，是由法律和制度加以保障和实施的。随着经济社会的发展和人类文明的进步，我国公务员权利将进一步提高，公务员权利保障制度将进一步完善，公务员权利的享有和保障将更加切实而有效。

（作者单位 湖北省委党校）

（责任编辑 崔光胜）