政府主导视野下提升职业教育地位的策略探析

潘光荣，苗素莲

（广东技术师范学院，广东 广州 510665）

政府主导视野下提升职业教育地位的策略探析

潘光荣，苗素莲

（广东技术师范学院，广东 广州 510665）

相对经济发展对职业教育的强烈需求和职业教育在我国教育体系中的地位而言，职业教育在我国仍处于弱势地位。世界职业教育发展的经验表明：政府主导是职业教育快速发展的前提和保障。以政府为主导，完善职业教育的法律、法规和政策配套制度；理顺职业教育管理体制，健全监督机制；加强宣传和推广，营造有利于职业教育发展的社会氛围，进而提升职业教育的地位。

政府主导；职业教育地位；策略

世界职业教育发展的经验表明：政府主导是职业教育快速发展的前提和保障；从世界职业教育发展的规律看，市场需求是职业教育发展的根本动力。职业教育的发展会逐渐从政府导向转向市场导向。然而众所周知，任何事物的发展都是一个循序渐进的过程。在我国，相对经济发展的强烈需求和普通教育的优势地位而言，职业教育仍处于弱势地位，这决定了不可能完全由市场主导职业教育的发展，应在政府和市场之间寻找一个平衡点，以政府为主导，借助市场力量来调节职业教育的发展。本文主要从政府主导的视角探讨提升我国职业教育地位的策略。

一、健全职业教育的法律、法规，完善配套政策或制度

从世界职业教育发展的经验来看，完善的法律、法规和政策配套制度，是职业教育发展的有力保障。近年来，国家对职业教育的法制化建设做出了积极的努力，但主要是宏观的多，微观的少；务虚的多，务实的相对较少。在《职业教育法》修订和《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》出台之际，应加快职业教育法制化建设的步伐，完善相应的配套政策或制度。

（一）修订《职业教育法》，完善配套法规

《职业教育法》作为规范职业教育发展的法规，由于其外部环境已发生改变，修改和完善其内容势在必行。我国计划经济向市场经济转型、世界经济一体化、知识化经济的需求，中等教育义务化、高等教育大众化、教育终身化的需求，农村剩余劳动力转移、城镇化建设、和谐社会构建的需求，等等，都对职业教育的发展提出了新的要求，这些客观外界因素的变化要求《职业教育法》做出主观的回应。

任何事物的发展都是内外因素共同作用的结果。现有的《职业教育法》本身也存在缺陷。我国《职业教育法》共五章四十条，内容过于宏观、笼统、单薄，缺乏可操作性和实用性。全文使用了29个“应当”,却只用了6个“必须”，体现出刚性规范和约束少，倡导性要求多，只有假定和处理，而无法律后果。另外，也缺乏国家法律层面的实施细则与配套法（如，职校教师和培训员的资格、职校实训和培训场所的标准、校企合作实施的办法等方面都无法可依，无章可循）。因此，有必要完善《职业教育法》，并制定一系列相关的国家级专题法、单行法等进行配套和辅助，加之，地方制定的《职业教育法》实施办法或专题法，形成一个完整的《职业教育法》的配套法律体系。

（二）健全职业教育发展的配套政策或制度

《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010-2020年）中指出，完善职业教育支持政策。逐步实行中等职业教育免费制度，完善家庭经济困难学生资助政策；积极推进学历证书和职业资格证书“双证书”制度；完善就业准入制度，执行“先培训、后就业”、“先培训、后上岗”的规定。《规划纲要》中提到的中等职业教育免费制度、家庭经济困难学生资助制度、双证书制度、就业准入制度等，都是与职业教育发展密切相关的制度。除此之外，还有招生政策、财政投入政策、校企合作制度、学分互认制度等，都是保障职业教育发展的配套政策或制度。

1.财政投入政策。世界银行研究表明，职业学校生均经费为同级普通教育的2.53倍，实验实习设备设施的成本更高。[1]但目前，我国的职业教育的投入严重不足，并未享受到与普通教育同等的地位，更谈不上是普通教育的3倍。建议采取三个措施：第一，《职业教育法》或某项财政投入政策或法规应明确规定投入职业教育的经费（每年根据职业教育的发展规模），以及与普通教育的投入比例；第二，拓宽职业教育的财政投入渠道，建立以政府为主，兼容企业、社会团体、私人、外资等多方参与的职业教育投资体系；第三，把职业教育的财政投入执行状况，纳入政府的政绩考核之中。处于社会转型期的中国，由于政治体制改革没有跟上，经济发展水平几乎成了对各级政府领导进行政绩考核的唯一硬指标，忽视了作为软指标的教育(特别是职业教育)发展，我国教育经费投入占GDP 4%的目标至今未实现就是政府重视不足的结果。

2.资助学生政策。2007年《国务院关于建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》出台，其中关于“中职助学金每生每年的标准为1500元，国家连续资助两年，90%的中职在校生受惠。”的规定，大大增强了职业教育的吸引力。但在实施中仍存在一些问题。建议采取三个措施。第一，建立全方位的国家资助政策体系。这个体系包括：学费减免制度、助学贷款或延期支付学费制度、国家助学金制度、优秀学生奖学金制度、以学生参加顶岗实习为核心的半工半读助学制度以及多种形式的社会资助制度。通过资助体系即可以解决职校学费偏高，令贫困学生望而却步的问题，也在无形中增加了职业学校的吸引力，有利于吸引生源；第二，应改善运行机制，减少审批程序，使资金及时到位。资助资金到账可采取灵活形式，或直接充抵学费，或由家长代领，或由班主任代管；第三，中央与地方的资金配备比例应因地制宜，不搞“一刀切”，切实提高资助资金的使用效率。

3.就业准入制度。我国高职毕业生可获得一张注有“高职”标识的大专文凭，但依此不能报考要求具有本科及以上学历的政府公务员，不能报考需要“教师资格证书”的中小学教师，甚至有的地方在选调优秀大学毕业生到基层工作条件说明里特别注明：毕业生范围不包括委培生、定向生和高职生等。[2]类似于此的歧视性就业政策比比皆是。尽管《劳动法》、《职业教育法》及《就业促进法》等明确提出要实行就业准入，当前各职校也普遍开展了等级不同的职业资格证书教育，然而在推行就业准入制度的问题上，我国既缺少一部完整的就业准入法律，也没有一个推行就业准入的总体规划，更没有建立起一个各相关职能部门协调的机制。[3]以至于在和其他求职群体（包括本科生、甚至农民工）的竞争中，职校生几乎丧失了他们的优势。建议采取四个措施：第一，针对目前的相关政策和行政法规大多重原则、抽象、缺乏操作性等问题，需制定一部完整的、可操作性强的就业准入法规，通过立法确保就业准入制度的权威性；第二，为了克服就业准入制度实施的随意性、盲目性，真正落实和推行就业准入制度。各级政府及劳动部门要对推行就业准入制度有一个总体规划，逐级形成执行细则，细则要因地制宜，具有可操作性和灵活性；第三，由于就业准入制度的推行涉及到劳动、人事、教育、行业及企业等众多部门，因此，需要在政府的主导下理顺和协调好各相关部门的管理职能，明确各部门的职责，防止职责划分的叠加和空缺，预防“擦边球”和“踢皮球”现象的发生，加大推行就业准入制度的力度；第四，基于高职的培养目标，可以在公务员、中小学教师等这些具有吸引力的职位中创设高职生对口的应用型职位。

4.劳动保障制度。由于存在区域经济发展的差异性，中西部地区或东部经济落后地区的职校毕业生，大多数到经济发达地区如长三角或珠三角等地区实习和就业，成为名副其实的“打工一族”，当地企业粗放型的用工制度使学生的劳动权利难以得到保障，再加上离乡背井的漂泊感，致使就业人员的流动性大、职业发展的可持续性差。建议采取两个措施：第一，国家应加快建立技术工人跨地区就业的劳动保障制度，保障外地技术工人与本地技术工人享有同等的待遇，找到归属感，进而保证职业发展的可持续性；第二，国家应鼓励小企业的创立和发展。尤其是人力资源丰富的中西部地区更应当鼓励当地的小企业吸纳当地职校毕业生，或者提供职校毕业生创业基金，鼓励毕业生利用职业技能优势自主创业，尽量使职校毕业生就地消化，服务于区域经济发展。

5.招生政策。招生难是职业院校普遍存在的一个问题。尽管教育部发布的《关于做好2007年中等职业学校招生工作的通知》和2008年度职业教育与成人教育工作会议暨中等职业学校招生工作会议都曾明确提出：“各初中学校不得通过向中等职业学校推荐生源收取费用。各中等职业学校不得以任何形式实行有偿招生，对违反国家有关规定乱收费的给予相应惩罚，构成犯罪的，由司法部门追究其刑事责任。”但实践中，由于职校生源不足，加之，招生部门等相关部门监管不力，违规招生仍屡有发生。建议采取两个措施：第一，加强政府和学校的招生服务功能。信息闭塞和信息渠道不畅为不规范招生提供了可乘之机。要想从源头上杜绝，打破招生的人为壁垒，需要建立信息直接化制度。建议教育行政部门在初中或高中毕业班免费发放教育手册，让职业院校的招生信息直接到达学生，减少招生中间环节，或安排学生直接参观有意向的学校，通过学生、家长与职业学校的零距离接触，既可以真实地反映学校的实力，使学校招生信息更加透明化，也有助于学生根据自己的实际情况有针对性地选择学校和专业；第二，改革和创新职校招生程序。改变职校招生批次最后的被动局面，在开展部分职校独立招生的同时，也可实行文、理、工三科分流，工科大学可以直接招收工科类学生。这既可以提高职校生源的质量，也可以消除社会对职校生的歧视。

6.校企合作制度。世界职业教育的发展经验已表明，校企合作的质量关系到职业教育发展的优劣。而在我国，企业的参与程度不高已成为制约职业教育发展的重要原因。建议采取两个措施：第一，可以在《职业教育法》中明确规定企业有责任接收职校学生进行顶岗实习，并对接收实习的企业的资格做硬性指标规定，对学生实习的时间、实习准则、对口性程度以及工资福利待遇做明确的规定，保证学生实习的质量。或者专门就职校生实习制定法规，规定上述相关内容；第二，国家应出台校企合作的奖励政策，企业接收教师、学生实习或为学校提供实训设备即应享受税收减免、政府补贴、授予荣誉等优惠政策。例如：国家的税法里可以增加一个“职教税”税种，量化企业的利益，即企业接受职校生实习，可获得的收入回报。正所谓“无利不早起”，企业的营利性质，决定了利润驱动的可行性。

7.学分互认制度。从“大职教观”角度来说，我国现有的职业教育体系如下图所示。可以看到，各层级之间只是纵向的联系，同层次的横向之间根本没有联系，更没有跨层级或跨形式的交叉。这说明我国职业教育渠道单一，不同类型的职业教育之间及与其他类型的教育之间缺乏沟通和衔接。这既不利于对职业教育进行统筹规划和管理，也不利于实现教育资源的共享，只会加剧职业教育需求扩大和职业教育资源不足的矛盾，削弱职业教育的吸引力。建议采取两个措施：第一，加强职业教育与其他类型的教育的沟通（包括职业教育内部不同层次的教育以及不同形式的教育之间的沟通），建立四通八达的教育“立交桥”。教育“立交桥”的实现，需要国家宏观政策的调控，对中职、高职学校的培养目标、教学计划、教学大纲、课程进行整体设计、统筹安排，加强中职、高职教育衔接，使中职毕业生有更多机会进入高等学校学习；第二，建立学分互认制度。教育“立交桥”的实现，既需要国家宏观教育政策的调控，也需要微观教育政策的支持。学分互认制度，就是搭建“立交桥”的微观政策之一。职业教育发达的国家，学分互认制度已经很成熟。尽管我国也在各普通高校，甚至是职业学校中实行了学分制，但由于重视程度不足以及管理的欠缺，学分制在我国并不盛行，大多数只是流于形式，无实质性的作用。建议国家出台学分互认标准或实施办法，各学校也把学分制度纳入学校的学生管理系统之中，让学分成为不同类型的职业教育之间甚至是不同类型的教育之间的“通行证”。

我国现有职业教育体系示意图[4]

二、理顺职业教育管理体制，健全职业教育监督体制

职业教育的管理混乱是一个世界性难题，不仅存在于职业教育发展中国家，在职业教育发达的国家，如，德国、日本等也经历了逐步梳理和完善的过程。职业教育管理，是指国家权力机构对职业教育事业所进行的组织、管理和领导；“体制”，乃“国家机关、企业、事业单位等的组织制度”[5]。职业教育管理体制的顺畅，将使职业教育的发展事半功倍。

（一）理顺职业教育的管理体制

尽管我国从2004年开始建立了职业教育工作部际联席会议制度，由教育部、发改委、财政部、人事部、劳动保障部、农业部、扶贫办等七部委办组成，统筹协调全国职业教育工作，各地也相应地建立了职业教育工作联席会议制度。但几年来的实践证明，这种“不刻制印章，不正式行文”的联席会议制度没有真正地起到统筹协调职业教育工作的作用。基于我国政治体制的特点，建议采取四个措施：第一，采取自上而下的改革方式，以职业教育联席会议制度为平台，制定相关政策并成文实施，查漏补缺，逐步完善现有的职业教育联席会议制度。从中央到地方，可以在各级政府的相关部门（包括教育、发展改革、财政、人力资源和社会保障等部门）内建立职业教育协调机构或指定专职人员，研究与本部门有关且需要跨部门协调的职业教育问题，定期向联席会议汇报，最终由联席会议决定这些问题的解决办法；第二，为了切实发挥职业教育联席会议制度的作用，可以从中央到地方把统筹职业教育工作作为各级行政领导的工作职责，并作为考核其政绩的重要指标；第三，在加强职业教育联席会议统筹协调的同时，也要明确各部门的管理职责，分工合作同时进行。教育部门负责教学计划、教学大纲的制定和教学工作的实施；人力资源和社会劳动保障部门负责对职业资格证书与就业准入制度实施的宏观管理；计划部门负责抓好人才需求预测和发展规划；财政部门负责按有关规定落实职业教育经费；人事部门负责抓好师资队伍建设和学生就业工作；各行业主管部门也要发挥职能作用，在经费、实习、师资、设备等方面提供条件和帮助；第四，可以考虑先开展机构重组试点，选某个地区或某小片区域进行，分阶段总结工作经验，制定相关的政策和法规，逐步推进。因为职业教育管理的组织机构重组及职能调整会牵一发而动全身，会触及某些部门和集团的利益而遇到阻碍。

（二）健全职业教育的监督体制

世界职业教育发展的经验证明，职业教育发展好的国家都实施严格的监督。如，法国的全国教育审议会，德国的联邦及各州教育计划委员会，美国的联邦职业教育审议会，英国的中央教育审议会等都对职业教育的政策、法规及措施的实施效果，从正规化、社会化的角度进行全面、及时、有效的监督与调节。但迄今为止，我国既无名副其实的监督机构，也未构建职业教育监督体制。近年来，尽管国家出台了很多促进职业教育发展的政策、法规及文件，但实施的效果并不明显，其中监督机构和体制的欠缺是职业教育发展事倍功半的一个重要原因。

为了加强职业教育政策执行的效度，取得事半功倍的效果，急需建立专门的职业教育监督机构，构建完善的职业教育监督体制。建议采取四个措施：第一，建立全国职业教育审议会，充分发挥政府的监督作用。政府可以通过借鉴发达国家的成功经验，结合我国的实际状况，制定符合职业教育发展的政策法规监督体系，建立起一套包括立法监督、司法监督、行政监督在内的职业教育监督系统，充分发挥政府的监督作用；第二，建立专门的社会评估机构，充分发挥社会团体的监督作用。以政府监督为主，辅以社会监督，发挥职业教育协会、人民代表大会和政协、专职评估或研究机构、行业协会及其他一些社会团体的监督作用。在全国范围内形成政府、社会团体和社会各阶层共同监督的职业教育监督体系，从而保障职业教育政策、法规等执行的效度，促进职业教育更好更快地发展。

三、加强宣传和推广，营造有利于职业教育发展的社会氛围

“他山之石，可以攻玉”，总结一些地方性或区域性成功的实践探索经验，并因地制宜地加以推广，有利于加快职业教育的发展。

（一）宣传职业教育的作用和国家发展职业教育的政策

政府应在职业教育的宣传工作中承担主要责任。因为政府掌握着社会舆论机器，而随着传媒时代和信息化时代的到来，大众传媒在人们的生活中扮演着越来越重要的角色，成为人们信息来源的主要渠道。

由于我国长期以来存在重学历、轻技能、鄙薄职业教育的陈腐落后观念，职业教育在社会上的认可程度并不高。加上宣传工作不到位，广大学生、家长对职业教育的认识存在严重偏差，相当一部分适合接受职业教育的初高中毕业生不愿意报考职业学校。为扭转职业教育发展的被动局面，各级政府要利用广播、电视、报刊、网络等媒体力量，切实加强对宣传工作的领导，精心策划，认真组织。大力宣传职业教育在推动经济发展、维持社会稳定、转移农村剩余劳动力、普及高中教育、贯彻终身教育、实现人的全面发展等方面的重要作用；大力宣传国家和省委省政府大力发展职业教育的方针政策；大力宣传职业教育国家助学金制度、贫困家庭和涉农专业免费制度、普通高校对口单独招生制度；大力宣传职业教育人才培养特色、就业前景和就业优势，让人们对职业教育有一个正确的认识，逐步消除对职业教育的偏见。

（二）宣传和推广职业教育的成功典范

尽管我国职业教育起步较晚，但通过学习借鉴和自我探索，近年来，也出现了很多成功的职业教育发展典范。它们勇于改革创新，成功地解决了职业教育发展中的很多难题。如上海职教集团化办学，很好地处理了政府与教育、学校与企业、高职和中职的关系；天津模式以行业企业办学为主，50%以上的中职和85%以上的高职都由行业企业举办，学校的资产和人事由行业部门管理，教育部门加强教育专业方面的管理；新疆加强省级对职业教育的统筹，成立职业教育领导小组办公室，与自治区的就业办公室合署办公，改变由教育部门孤独地管、孤独地办或者以教育部门为主来管、来办的状况；广东探索新的办学模式与人才培养模式，有佛山市顺德区试点“零学费入学、零距离上岗”职教人才培养模式，探索“招工与招生对接融合，课堂与生产对接融合”，有深圳宝安的“企业校区”、东莞的“企业课堂”“车间进校”、江门的“名校办民校”，还有中山小榄建斌职校“股份制”校企合作模式、惠州“四环互动”模式、中山火炬职业技术学院“火炬模式”，等等。这些成功典范，值得全国各地学习和借鉴。

（三）组织和领导好职业学校的宣传工作

职业学校是直接面向学生、家长的招生单位，是职业教育的最基层单位，它们的宣传更具有针对性、实效性和说服力。各市县教育局可利用广播、电视、网络、报纸、板报、专栏、彩页等各种媒体重点宣传本区域内职业教育改革与发展的新动态，加强对本地的鲜活经验、特色亮点、人物风采的报道；要统一印发招生简章，免费为初高中毕业生发放《职业学校招生指南》，宣传职业教育发展成果、各职业学校的基本情况及办学成效；县职教中心和各中职学校可在本乡镇的交通要道两旁或行政村所在地刷写宣传职业教育的标语，标语要内容准确，符合政策、符合实际，防止歧义；各职校开展校园开放日活动，邀请家长和初高中应界毕业生到职教中心参观、听课等，展示学校办学特色和办学条件；各职校深入初高中学校，通过举办报告会、制作影像宣传材料等多种形式，宣传职业学校的办学成果和办学特色；各市县和职教杂志社组织开展职业教育征文、评奖活动，鼓励广大教育工作者和职业学校师生积极撰稿，总结经验，推广典型，尤其是优秀毕业生创业的典型事例。

政府不仅要对社会广泛宣传，同时，更要加大对相关单位进行宣传和引导的力度，通过对学校领导、教师的宣传，改变他们对职业教育的偏颇认识，进而影响学生和家长。特别是在农村，学生家长因获得信息的渠道较窄，会更多听从学校的建议，选择子女的求学方向；通过针对企业负责人的宣传，让他们意识到企业要和职业学校共同合作，才能够使教育和生产顺利接轨，才能培养出合格的技术工人，企业不能等着技术工人上门，而应该寻找途径深入到职业教育当中，参与职业教育的运作。

[1]赵志群.对我国制造业职业教育创新与发展的战略思考与对策建议[J].中国职业技术教育,2008(4):10.

[2]关宝蓉.中外职业教育比较[J].今日南国,2009(11):40.

[3]雷世平，董仁忠.就业准入制度推进中存在的问题剖析[J].中国职业技术教育,2003(24):57.

[4]董仁忠.“大职教观”视野中的职业教育制度变革研究[D].上海：华东师范大学，2008：17.

[5]中国社会科学院语言研究所词典编辑室.现代汉语词典(修订本)[M].北京:商务印书馆,1999:124.

[6]国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）[Z].2010-07-29.

Strategies on Promoting the Status of the Vocational Education from the Perspective of Government Leadership

Pan Guang-rong,Miao Su-lian
（Guangdong Polytechnic Normal University,Guangzhou 510665，China）

Compared with the needs of economic development and vocational education’s status in our education system,vocational education is still in a vulnerable position in our country.The experience of the world’s vocational education tells us,the government leadership is the premise and protection for rapid development of vocational education.With the government leadership,To promote the status of vocational education though the following three ways,namely,Improve the vocational laws,regulations and policies；Straighten out the management system of vocational education and build the supervision system；strengthen publicity and promotion,create a good environment for vocational education.

status of the vocational education;government leading;strategies

G710

A

1674-7747（2011）07-0030-06

潘光荣，女，2008级硕士研究生，主要研究方向为职业教育管理；苗素莲，女，副教授，硕士生导师，主要研究方向为高等教育和职业教育管理。

[责任编辑 金莲顺]