基于项目型结构的国家审计组织管理模式创新研究

李素英， 王 琳， 薛 楠

(石家庄铁道大学经济管理学院，河北 石家庄 050043)

一、 引言

国家审计作为一种具有独立性强、强制性大、权威性高、综合性广等特征的现代国家经济监督制度，在我国走过了将近三十多年的历程。全国各级审计机关在党中央、国务院和地方各级党委、政府的领导下，不断发展和完善具有中国特色的审计监督制度，取得了显著成绩[1]。但同时还应看到，在市场经济和信息化条件下，审计任务日益繁重、审计领域逐渐拓宽、审计对象发生多样化等一系列变化，要求现行国家审计组织管理模式必须与其同步发展，才能适应形势的发展并有效发挥其经济监督职能。因此，探究创新国家审计组织管理模式、健全国家财政审计大格局、建立完善的内部控制，有助于有效发挥审计“免疫系统”功能，提高审计效率、提升审计成果，保证实现国家审计总体目标。

二、 国家审计组织管理模式现状及存在的问题

(一)现行国家审计机关组织机构的弊端

1.审计部门设置过细、审计资源分配不平衡

由国家审计署机构组织结构示意图(见图1)可以看出，当前国家审计署设置了包括办公厅、法规司、财政审计司、金融审计司、行政事业审计司等13个内设机构，另外还有相当数量、规模的直属事业单位、派出审计局及驻地方特派员办事处，内部机构分工过细，弱化了审计机关的审计效果与效率[2]。审计机关审计项目时，通常由一个业务部门对整个审计过程全权负责，容易产生垄断项目界限意识，出现审计项目过紧或过松现象，整体审计资源分配不合理。同时，审计领域逐渐拓宽，审计项目逐渐呈现跨行业趋势，独立型的事业部制的审计组织结构已不适合市场经济和信息化条件下的跨行业、跨领域的审计项目。

2.缺乏完善的审计信息与成果共享平台，审计沟通不及时

审计机关组织管理基本呈现直线型，不利于各审计处的工作配合与业务交流，审计资源很难充分利用，审计信息与成果传输不及时，降低了审计效率，严重影响了审计资源优化配置的实施效果。

图1 国家审计署机构组织

(二)现行国家审计业务组织管理流程方式呈现“单一化”、“规范化”

当前国家审计项目既包括传统型的审计项目，如固定资产投资审计、财务收支审计、专项审计等项目，又包括服务型审计项目，如经济责任审计、绩效审计等项目[3]。在市场经济和信息化条件下，审计领域逐渐拓宽，“单一化”的审计目标 、“规范化”的流程设计与业务部门的管理方式已不再满足审计变化需求的发展。同时，审计业务部门之间缺乏有效的内部权力监督与制约机制，导致审计立案盲目化、计划管理随意化、审计结论非公正化。

三、 项目型结构形式的国家审计组织管理模式创新研究

(一)审计组织管理模式之变——项目型结构组织管理模式创新

项目型组织是管理学上的一个概念，即指一切工作都围绕项目进行，通过项目创造价值并达到自身战略目标的组织结构[4]。项目型组织管理不同于我们日常所指的项目部，它是指一种专门的组织结构，没有机械的划分职能部门和组织层级，因而避免了决策缓慢、采取行动迟缓的问题。在项目型组织中，每个审计部门或审计项目服务于部门或项目团队，帮助减弱或取消组织层级和项目壁垒，确保团队取得完成部门或项目的总体目标所需的各种资源。有助于保证实现国家审计总体目标，提高审计效率、提升审计成果、健全国家财政审计大格局。项目型结构强调将审计项目管理、审计知识管理、审计流程管理三种管理方法进行有机结合，从而使整合效果远远大于单独进行项目管理、知识管理或流程管理的实际效果，建立权责清晰的项目管理体系，同时快速的获取所需的信息和实战经验知识，避免重复项目劳动，以提高工作效率、增强工作效果。

(二)基于项目型结构的国家审计机关组织模式

1.审计基本管理机构根据项目类别设置临时职能部门

在项目型结构形式下，审计机构设立办公室、机关党委、监察室、法规处、人事处等基本管理部门。审计机构的基本部门根据上级审计机关委派项目、本级政府特指项目以及本机构需要审计项目涉及的范围设置财政审计处、经济责任审计处、固定资产投资审计处、金融审计处等临时职能部门，在一定程度上缓解目前审计部门设置过细、审计资源分配不平衡的矛盾。

2.合理优化配置审计人力、物力资源

审计基本管理部门按照审计人员的能力和项目的需要分配至财政审计处、经济责任审计处、固定资产投资审计处、金融审计处等临时职能部门，打破当前内部科、室间明显的部门界限，形成了有效的审计信息与成果共享平台，实现审计人员、设备的统筹调用，实现人力、物力资源的最佳组合，最大限度地发挥审计机构的综合优势。

3.审计基本管理部门和临时职能部门“双重控制”

具有项目能力、经验和技巧的审计人员分派到相应的临时审计部门工作，实现人力、物力资源的最佳组合后，经济责任审计处、固定资产投资审计处、金融审计处等临时职能部门在审计基本管理部门监督下进行项目进度、质量管理、预算监控管理及部门内设备和人力资源调配、绩效和质量审核，形成基本管理部门与临时审计部门双重、有效的内部权力监督与制约机制。项目型结构国家审计机关组织模式示意图如图2所示。

图2 项目型结构国家审计机关组织模式

(三)基于项目型结构的国家审计业务组织管理方式

将项目型组织“1+1+1”的理念(“项目管理+流程管理+知识管理”)融入到审计业务组织(根据项目类别设置的例如财政审计处、经济责任审计处、固定资产投资审计处等临时职能部门的组织)管理方式，即强调将审计项目管理、审计知识管理、审计流程管理三种管理方法进行有机的结合，而不是简单的叠加，从而产生1+1+1>3的应用效果。通过针对不同类型项目的任务分解构建项目树状结构，同时融入审计知识管理的理念，从而使审计项目型业务组织建立起稳定的可持续、可积累的审计业务框架。

1.审计项目管理全面化

审计项目管理作为审计项目型组织的业务运作核心，可实现例如绩效审计组、经济责任审计组、专项资金审计组等业务项目组的启动、规划、实施、控制、验收等审计业务周期过程中的计划、进度、成本、资源、风险等的管理。

2.审计流程管理动态化

可根据不同审计项目过程业务流转要求设计工作流程表及流转方式，并在审计项目实际执行过程中启动动态审计业务流程。同时，利用各审计项目活动之间存在的关联关系对各流程主要控制点进行检查。

3.审计知识管理过程化

创建审计项目任务、审计项目流程、审计项目文档定义项目过程标准化模版，实现审计项目任务、审计工作流程、审计项目文档管理的统一，从而建立审计信息与成果共享平台。同时，可按照审计项目、审计项目阶段、审计项目类型等动态提取相关的审计知识资料生成审计知识数据库，以进行审计项目知识的聚类展示，从而以简化信息检索过程，提高审计知识获取的便利性。

审计项目实施完成后，可将实际实施的审计项目导入到组织经验知识库中进行完善与改进，从而形成新的审计项目信息模板，完善审计信息与成果共享平台，以便增加信息共享平台的时效性。如果有行业相关类似的审计项目建立时，系统应根据从审计信息与成果共享平台获取相似信息，对审计经验、审计知识进行再次利用。审计业务项目型管理体系示意图如图3所示。

图3 审计业务项目型管理体系

四、 项目型结构形式的国家审计组织管理模式优势分析

在市场经济和信息化条件下，审计任务日益繁重、审计领域逐渐拓宽、审计对象发生多样化等一系列变化的情况下，项目型结构形式的国家审计组织管理模式的优越性主要体现在以下两方面：

一是项目型组织结构不设立正式的职能部门和项目组，完成了某一部门或项目工作的审计人员可以直接带着他们的特有能力、经验和技巧转到另一个审计部门或项目组工作，某一临时审计处(组)进行具体工作时，运用项目型组织“1+1+1”的理念(“项目管理+流程管理+知识管理”)融入到审计业务组织管理方式，从而产生1+1+1>3的应用效果。

二是形成了一个有效的审计信息与成果共享平台，创建了有效的内部权力监督与制约机制，有效解决了目前国家审计组织管理模式存在的问题，实现了人力资源的最佳组合、最大限度地发挥审计机关的综合优势。