泛论民国时期新疆财政的特点

2011-10-15王益平

昌吉学院学报 2011年4期

李帝王益平

(1.昌吉学院经济管理系新疆昌吉 831100；2.昌吉学院社会科学系新疆昌吉 831100)

民国时期的新疆财政是受时代限制的，其性质当然地属于中国半殖民地半封建时代的财政，具有半殖民地半封建时代国家财政的特点：关税、盐税等自主权完全丧失；军阀连年混战，军费不断增加，进一步加重了人民的负担；财政收支不平衡，连年赤字，造成物价飞涨，民不聊生。[1]同时，还具有较强的地方财政独立性，因为自民国成立以来，所谓中央财政、北京(政府)的财政仅仅是北京市的财政，南京(政府)的财政仅仅是南京市的财政而已。而且不仅形成中央(财政)维持中央各机关生计、地方(财政)维持地方各机关生计这种互相分立的局面，在中央财政中还出现各机关独立的倾向”。[2]

一、财政扩张力惊人，地方财政已达相当规模

民国时期新疆财政扩张力惊人，丝毫不亚于全国财政的扩张力度，地方财政已达相当规模。民国年间，为弥补财政不足，新省当局实行开源与节流并行的政策。开源之法，除了“无限制地滥印无准备金的纸币”[3]外，主要的措施就是增加赋税，如“重征厘税”[4]，还新增了名目繁多的捐杂摊派，这使得清末新疆的赋税制度发生了很大的变化，即新疆财政中赋税收入比重已大于协饷比重，有人认为赋税收入在财政支出中已占到89%[5]。清末有一种观点认为，如果清政府对新疆省的财政进行清理整顿，新疆的财政是无须“专倚协饷待哺于人”[6]的。这种观点在民国年间得到了印证：杨增新在不要中央一分钱的情况下，维持其十七年的军阀统治，其后金树仁、盛世才也能支撑其军阀政权，这都与地方财力已达相当规模有直接的关系。[7]

1929年-1937年新疆与全国收入、支出及累计增长率

类项年度新疆(单位:新疆币元)全国(单位:百万元)收入支出赤字收入支出赤字193156695634846501442989470558775217193254962874809863042602343619749130193343614007422800306140061469986193467228001098420042614006898861471935790350012074550417105074594119619361032800014522000419400081710732561937124025581732000049174428701167297平均增长率31.91%7.26%-32.56%33.61%-

附注：1.新疆收入、支出及赤字见本文附表一，其中1929-1932年收入与支出系根据前文表二、表三统计得出。

2.民国十八年至民国二十六年国民政府财政收入系指非借贷所得收入，不包括每一时期开始时的存款，单位为百万元。具体见(美)阿瑟·恩·杨格《1927至1937年中国财政经济》第38页。

3.此表平均增长率为几何平均增长率。

从上表可以看出，新疆财政收入与全国财政收入平均增长率基本一致，但支出方面，新疆远远低于全国水平。表中数据虽然有待于进一步考证，但财政支出方面，新疆低于全国增长水平是毋庸置疑的，这是因为该九年中新疆局势尽管混乱，但从全国来看，新疆的混乱局势与内地相比仅是“小巫见大巫”，由此可见政治局势对财政影响之深刻。

二、军事支出比重大，严重影响地方建设

民国时期较长时间内，由于全国政局不稳，新疆地方财政支出负担了本应由国家财政负担的军事、国防支出，军务费用占财政支出比重大，从而影响了财政对地方建设的支持力度。民国初年，各省巡防营均次第改编，惟独杨增新保存了新疆巡防营，除去局势动荡、维系旧有军心、地理环境与民族关系以及时机不成熟等原因外，很重要的一个原因就是经费不足，因为“增军则需大量财源，减军亦须大量财源”[8]。杨增新曾自诩“在新疆唱了十七年空城计”,在其统治初期由于面临伊犁革命军、哈密农民起义、南疆哥老会和北部的科布多事件，他招兵买马，扩充军队，一俟镇压了伊犁革命起义、哈密农民起义以及哥老会之后，就采取了“弱兵政策”；在统治后期，他非但没有整军经武的规划，反而把精力放在防止军队谋叛的问题上了。他放纵士兵吸食大烟，聚众赌博，甚至各营连的士兵春夏时节百分之九十都跑出去谋生，到了秋冬再归队或者另行招募，[9]虚兵冒饷“吃空额”是一个普遍的现象，军官则为了吃空饷，对士兵的自谋生计听之任之。士兵离开部队自谋生计也好，军官吃空饷贪污也好，只要他们不生异心，杨增新都听之任之。至1928年7月，新疆的军队号称三万，大约有一百四十多个营，实际上不过万人之多，军费却达三百万两左右，新疆的军队“军纪废弛，恶习深痼，老壮不一，衣履破烂，新疆人民呼为乞丐军”。[10]

杨增新的“弱兵政策”给新疆的军队、国防及内部管理造成了极为恶劣的影响。到了金树仁统治时期，由于全疆动乱，民国十七年至二十一年军务支出总计144 315 459元，占五年总支出151 610 692元的95.19%[11]；再如盛世才统治时期，民国二十六年至二十八年军事费支出占总支出的50.1%[12]，军事费用对新疆财政的压力可谓巨大。前文曾述及金树仁主政时期的财政收入与支出情况，财政支出“军费方面占百分之七十四，内务占百分之十二，财政交通各占百分之四，教育占百分之二，司法、外交、建设、建设党费合占百分之四”[13]。正是由于这样的压力，财政对公共事业的投入比例相当低，致使新疆地方建设极为落后。杨增新时期的市政建设，我们可以从瑞典人斯文赫定《长征记》中窥见一斑：“现在我们到了乌鲁木齐了，这中国人的迪化，威严的杨增新的都城……我于(民国十七年)二月二十九日……同已到的考察团员到省长那里去，……我们坐了一列蓝色小车——中国出赁的马车一经过街上的无底泥塘——在我们居留的期间，里面溺死了两匹马，就是小孩子也有丧命的”。[14]

盛世才统治新疆时期，一则统治时间相对较长，二则获得了苏联和中共党人的帮助，社会经济与文化获得了相对稳定的发展环境。但其统治前期的第一期三年计划期间，军事费和行政费两项合计占62.8%，保健、市政、教育三项为9.4%，尤其是市政费，少得可怜，仅为0.1%。[15]毛泽民入新后，健全了财政预决算制度，十分重视对经济建设、文教卫生事业的财政投入。比较表四和表六可以看出，军事费用从第一期三年计划中的50.1%下降到第二期三年计划的38.6%，而教育、工业、农业所占比重均增加了，张大军先生评价说：“此为社会进步之现象”[16]。

朱绍良、吴忠信时期，新疆的财政状况困难重重，最大的困难是“军用浩繁，财政困窘”[17]。据1944年10月底统计，本年不敷之款将达国币三十七亿七千余万元(合新币七亿五千万元)，外加一百二十五万美元。原来新疆本年度全年概算为新币四亿二千七百五十六万六千余元，截至九月底，因受战争影响，仅收得一亿五千九百七十七万二千余元，而支出则为新币八亿三千一百八十三万八千余元，其中大部分用于对阿山区作战经费。另外，还有向苏联支付头屯河农具制造厂建筑价款需美金四百二十万元等五项地方所无力承担的支出共新币五亿五千四百余万元，再加上本年十月至十二月三个月份军费尚需新币二亿元，共折合法币三十七亿七千余万元(折合新币七亿五千余万元)[18]。当时，由于社会动荡，生产下降，造成物价飞涨。据统计，“从1942年到1944年，大米、面粉、肉类等价格上涨五倍，菜油上涨四倍，生炭上涨十二倍，一般公务员的生活穷困到了极点”[19]。

三、受外国势力尤其是苏俄势力影响较大

新疆财政经济受外国势力尤其是苏俄势力影响较大。苏俄对新疆财政经济的掠夺集中表现在华俄道胜银行的设立上。1895年华俄道胜银行总行在圣彼得堡成立，成立不久沙俄政府就把它当作在华侵略的指挥部，新疆于1900年首先在喀什开设华俄道胜银行分行，随后在伊犁、塔城开设了分行，迪化分行则是在1919年才告成立的。华俄道胜银行在新疆的历史罪行主要有：利用贷款，支持俄商发展，摧残新疆民族工业；抬高卢布兑换比价，从中牟取暴利；进行政治性贷款，攫取各种特权。民国时期，道胜银行在新疆的活动更为猖狂，它“滥发纸币，操纵金融，垄断汇兑，挤垮票号，插足商业，巧取豪夺，敌视革命，干预政治，对新疆人民犯有不可饶恕的罪行。直到1927年秋天，道胜银行方才倒闭，结束了28年掠夺新疆的历史”[20]。

工业方面，民国时期关系国计民生的重工业乃至生活日用品都要从苏联购进。盛世才上台后虽然高喊建设新疆，发展工业生产，但并没有真实行，尽管办了新光电灯公司、印刷厂、肥皂厂、汽车修理厂等小型工厂，但作为国计民生的重工业乃至主要的民用轻工业并没有建立，所以，钢铁、小型机械、石油、汽车、农机具、布匹乃至日用百货，甚至家用瓷器、茶糖、烟、酒、火柴……都由苏联输入。1943年国民党进入新疆后，虽曾兴建今冶厂、硫酸厂、陶瓷厂、玻璃厂、血清厂、火柴厂和扩建八道湾煤矿等新式厂矿企业，但由于机械设备不配套、技术力量薄弱，特别是政局不稳，面临经济崩溃，因此这些厂矿时停时开，有的厂如冶金厂根本就没有开过工。历史事实证明，在腐朽的政治制度下，振兴实业不过是一句空话！本世纪(即二十世纪，笔者注)以来能够长期维持生产的，无非是那些不受或少受外资影响的几种传统手工业，如水磨、油坊、豆腐坊、粉坊、土陶器作坊、食品加工(糕点酱醋)、木工作坊、土特产加工而已。至于首当其冲的冶铁业早已消亡，所余的无非炉院、红炉。只有解放后，这些残剩的工厂和作坊才获得新生，原先的硫酸厂、陶瓷厂、玻璃厂、火柴厂等都一跃而为现代化工厂，不少作坊得到改造成为机械化工厂。[21]新疆各族人民所用的小铁锅，在1937年以前都是进口的，“群众称叫‘洋铁锅’。每口一尺二寸的小锅约值人民币十元左右，尚不易买到。因当时当地不能生产这种小铁锅，如果锅烂了就得补用，甚至每口锅补十几个补钉。当时市场上有专门补锅的行业。”[22]

再以贸易来看，自1850年俄商芝盛洋行开设为始，至1930年美商华美洋行开设为止，在迪化挂牌立户的俄商大洋行共有九家，连同德商、美商洋行，共为十三家，民国年间设立的有四家。这些洋行凭借“大国”洋行招牌，恣意掠夺，把国外粗劣滞销的日用品运到新疆，高价推销后，又从新疆人民手中廉价收购工业原料。以1911年开设的俄商大力洋行为例，利用新疆吐鲁番生产的棉花，在莫斯科开设棉纺织厂，每年回销到新疆的各色棉布，即获利一百万卢布之多。开设于1861年的俄商吉祥涌洋行和开设于1883年的俄商德盛洋行，还在迪化八户梁一带、菜园地一带(今自治区广播电台及延安路公园)开设大规模的洗毛场，两家雇佣廉价劳力五百余人，为他们清洗和加工出口羊毛，直至解放初期，人们还把现在的延安路公园称为“羊毛湖”。1917年俄国十月革命后，以列宁为首的苏联政府废除了对我国的各项不平等条约，新疆地方当局从1920年开始对外商征税，入口税额依货价百分之七点五计，出口税额依货价百分之五计征。至金树仁统治时期，外国洋行相继衰落，其中吉祥涌商行一直到盛世才时期才倒闭。[23]

四、苛捐杂税名目繁多，贪污腐败严重

统治阶级的搜刮贪污，乃是解放前新疆历史上相沿的传统。杨增新统治时期被认为是民国时期新疆“政简税清”的时代，但各种名目的苛捐杂税仍多至三十多种，“诸如官吏将每盒值几角或一元的蚕种，强迫以二、三元至五、六元的高价卖给农民。强迫发给农民棉花，无偿织成布后交官，官吏又以高价出卖。甚至低价强购农民的粮食，又高价卖给农民”，杨增新本人在《补过斋文牍》中也称“新疆远在万里，服官之人，亦自万里而来……一旦得官，……横征暴敛为全国所无。第得署一优缺，无不满载而归。不知者皆谓新疆富足，其实百姓之穷甲于他省。今新疆知事在任者多搜刮民财，卸任者多亏空公款……无非孳孳为利，饱则思飏”“而经费之实用者不过十分之一，乡约为滥派何止十分之九”“多一官，即多一扰”。[24]

宗教机构和维文会还要向农民征收宗教粮(即乌受尔，征产量的十分之一，以前全部由宗教机构征收，盛世才统治新疆后，改收半数由宗教机构征收，半数由维文会征收)、扎尕提(向农牧民年征收牲畜的四十分之一，向商人、手工业者年征收四十分之一的收入)……等。

国民党统治新疆时期，苛捐杂税名目繁多，“除了田赋外，国民党反动派的县政府与驻军征收的苛捐杂税有：征购粮、公债、股金、苜蓿、柴火、麦草、马料、木料脚价、马掌费、结婚税、遗产税、兵役、差役(人、牲畜与大车)……，一直到鸡和鸡蛋，无所不要。不但伪县府有权向农民随意向农民要东要西，伪乡、保长也可以随便向农民征收捐税，如：水利费、巡夜费、开普三(千户长与百户长的办公费)，以及千户长、百户长、狗腿子的鞋脚钱等。

苛捐杂税的名目是这样的繁多，向农民征收捐税的机构又是这样的庞杂。这许多捐税到了实际摊派给各家的时候，都是操纵在地主阶级及其代理人手中的，贪污与转嫁都极其方便，只要他们向农民要多少，农民就得出多少。由伪县政府出发，经过层层的贪污与转嫁，这些苛捐杂税的数字就像从高山顶上滚下的雪球一般，愈滚愈大，最后便落到了农民的身上。农民临到交纳的时候，在大斗大秤收进的情况下，又得受一笔敲诈，被派十秤粮食的，最少得交十一、二秤；该出百斤柴草的，最少得一百五、六十斤。同时每一项苛捐杂税，又往往是分成好多次来征收的，一年三百六十天中，农民永无宁日。这样一个无底的洞，农民的脂膏是永远也填不满它的。它将农民多年压在饥饿线上，也严重地戕害着农业生产，使农民在生产与生活上的一切计划都成为不可能。”[25]

民国时期的新疆财政自清末以后逐渐面临深层次的危机，新疆历任统治者为维护国家主权和政权稳定，采取各种措施扩张财政规模，这是自杨增新开始历任军阀能够在不依赖中央财政支持的情况下独自支撑新疆时局的重要原因。但这种扩张力并不是建立在发展地方经济基础上的，而是倚重苛捐杂税、滥发纸币以及外债等方面，导致新疆财政状况步步恶化，新疆官民矛盾尖锐，政局始终不稳。

民国时期由于全国政局不稳，较长时期内新疆地方财政支出负担了本应由国家财政负担的军事、国防费用，军务费用占财政支出比重过大，从而影响了财政对地方建设的支持力度，致使民国时期新疆交通运输、社会救济、文化教育等各方面建设的极端落后。民国时期新疆财政的发展变化充分说明，在处理国家财政与地方财政的关系时，应充分注意财权与事权的匹配。因为任何一种财政制度的变迁，其实质是财政活动中有关各种利益主体共同参与新的游戏规则下的利益格局的重新整合，中央和地方财政关系实质上是国家的整体利益与局部利益、社会普遍利益与地方特殊利益的分配比例关系问题。[26]

新中国成立以来，国家在交通、人才、专业技术和政策等多方面支援新疆，国家财政大力支持新疆地方建设，但时至今日，新疆地方财政仍处于较低水平，这不得不引起我们的反思和重视。新疆财政应重视地缘作用，充分发挥新疆在边境贸易中的优势，将财政扩张建立在大力发展经济的基础上，方可保证政局稳定。稳定的政治环境是财政工作顺利进行的基础，同时，财政也会对政治局势产生重要的影响，财政与政治、经济发展的关系是相互影响、相互制约的。财政建设应当注重社会公共事业投入，在推动地方经济建设的同时，应重点关注民生问题，必须把解决民生问题放在新疆财政经济工作的首位，改善百姓生活的质量，提高对政府的满意度，缓解贫富差距引发的社会矛盾，防止人才“孔雀东南飞”现象的出现和加剧。

参考文献：

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[10]新疆社会科学院历史研究所.新疆简史(第三册) [M].新疆人民出版社,1980:19-20.

[11]张大军.新疆风暴七十年(第五册) [M]. 台北兰溪出版社,1980年.根据第2886页至2891页统计表及统计数据计算得出.

[12]张大军.新疆风暴七十年(第七册)[M].台北兰溪出版社，1980年.根据第3810-3811页“盛世才统治时期第一期三年计划财政支付分类比较表”计算得出.