缴费基数核定何以成为筹资难点——基于邵阳市医保缴费基数政策及执行情况分析

文/钟钢林 邓淇夫

缴费基数核定何以成为筹资难点
——基于邵阳市医保缴费基数政策及执行情况分析

文/钟钢林 邓淇夫

参保单位和参保个人缴纳的医疗保险费是医疗保险基金的主要来源。2010年，邵阳市本级基本医疗保险基金收入达到1.73亿元，其中参保单位和参保个人缴费1.69亿元，占全部收入的97%以上。

医疗保险费收入规模主要取决于缴费基数和费率两个因素。在费率确定的情况下，缴费基数就成为影响基金收入规模和筹资到位率的决定性因素。

一、国家有关缴费基数的规定

早在1951年，《中华人民共和国劳动保险条例》规定，企业缴纳劳动保险费的基数为企业上月份工资总额。由于当时个人不缴费，所以没有对个人缴费基数作出规定。

二十世纪八九十年代以后，我国对原有的劳动保险制度进行了改革，逐步建立了企业职工基本养老保险制度、失业保险制度、基本医疗保险制度、工伤保险制度和生育保险制度。社会保险缴费基数是以上五项保险缴费基数的统称。其中养老、医疗、失业保险费用实行用人单位和参保个人共同负担、共同缴费的办法，不仅有单位缴费基数，还有个人缴费基数。工伤和生育保险不实行个人缴费，只有单位缴费基数。

根据《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（国发[1998]44号）， 基本医疗保险参保职工以个人工资收入作为个人缴费基数，以职工工资总额作为单位缴费基数。

原劳动保障部《关于城镇灵活就业人员参加基本医疗保险的指导意见》（劳社厅发[2003]10号）规定：灵活就业人员参加基本医疗保险，缴费基数可参照当地上一年职工平均工资核定。

二、邵阳市缴费基数的规定

一是适用于绝大多数参保单位及其职工的基本规定。具体内容是：用人单位按照上年度本单位职工月平均工资作为单位缴费基数，用人单位职工年平均工资总额高于本市上年度职工年平均工资总额300%以上部分不作为缴费基数；低于本市上年度职工年平均工资总额60%的，以本市上年度职工年平均工资总额的60%作为缴费基数。职工个人按上年度本人月平均工资收入作为个人缴费基数。

二是适用于特殊就业方式人群的规定。随着经济结构调整和就业方式的日趋多元化，各种就业形式不断出现。邵阳市在扩面征缴中针对特殊就业形式、不同就业状态人员的缴费基数作出相应规定。分为以下几种类型：

新就业人员（包括新招职工、失业后再就业人员）以当月实际收入为基数；进入再就业服务中心的下岗职工，以下岗期间领取的相关待遇作为基数，但最低不低于本市上年度职工月平均工资；与原单位保留劳动关系的离岗职工，以本单位在岗职工平均工资为基数，最低不低于本市上年度职工月平均工资；市直机关事业单位编外聘用司机等工勤人员和编外代理人员、劳务输出人员缴费基数为上年度本市在职职工人均工资。

从以上具体规定可以看出，邵阳市对缴费基数政策作了细化，特别是对下岗、离岗职工和机关事业单位编外聘用人员等特殊人群作出了补充性规定。

三、现行缴费基数政策存在的问题

从上述分析不难看出，国家和邵阳市的缴费基数政策规定是明确的，具有较强的操作性。但也存在着以下问题：

一是企业之间社会保险负担不公平。尽管在同一地区，不同企业执行相同的缴费政策，但由于不同所有制性质的参保单位账务处理基础不同，在工资性收入的确定和计算方面存在着明显差异。部分企业内部分配不规范，企业之间收入工资化、工资货币化程度不同，职工全部收入进工资的，单位和个人的缴费基数就大一些；职工的相当一部分收入体现为非货币收入的，单位和个人的缴费基数就相应小一些，使得政策执行结果不一致。

二是缺乏缴费激励机制和对瞒报漏报的制约机制。一直以来，社会保险费主要靠缴费单位自觉缴纳，缴多缴少取决于单位申报数额，待遇基本不受影响。实践证明，这种主要凭道德缴费的办法显然大失约束力。相当一部分用人单位为了达到少缴的目的，故意瞒报缴费基数。随着市场机制的建立，与业绩、效益挂钩的浮动工资收入，如奖金、加班加点工资、补贴、津贴以及销售提成、发包工资等，占工资总额的比例越来越大，有的甚至占到50%以上。由于基本工资部分比较稳定，实行按月发薪，故一些单位只把基本工资作为缴费基数申报，而其余部分则隐瞒不报。邵阳市医疗保险经办机构在历年缴费基数稽核工作中，查出有瞒报漏报问题的企业数量有时占到稽核总数的80%以上。

三是公共财政责任尚需加强。

应有效承担公共财政责任，妥善处理改革进程中出现的历史责任问题，为困难企业职工、下岗失业人员建立稳定持续的参保资助机制。而有些财政部门不但拖欠困难单位财政补贴，而且让医保基金承担一部分困难单位缴费责任，构成对广大参保人员利益的侵占。此外，财政还应当对医保政策中的“视同缴费年限”问题承担相应的财政责任。“视同缴费”实际上是对医疗保险基金的历史拖欠，这种欠账同样应由政府财政承担相应责任，否则将对现有参保人的利益构成损害。

四、原因分析及建议

一是现行工资总额计算政策与社会经济发展不相适应。工资总额作为一个统计指标，是指各单位在一定时期内直接支付给本单位全部职工的劳动报酬总额。工资总额的计算原则应以直接支付给职工的全部劳动报酬为根据，各单位支付给职工的劳动报酬以及其他根据有关规定支付的工资，不论是否计入成本，不论是否列入计征奖金税项目，也不论是以货币形式支付还是以实物形式支付，均应列入工资总额的计算范围。国家统计局1990年《关于工资总额组成的规定》以及1991年《<关于工资总额组成的规定>若干具体范围的解释》，对工资总额的组成，工资总额的计算，计时工资、奖金、津贴等工资组成部分的具体范围以及工资总额不包括的项目范围等等，作出了详细规定。这一政策在计划经济条件下基本上是可行的。因为当时国家对企业分配控制十分严格，国有企业的分配方式相对比较规范，其工资项目及额度基本上是清晰可核定的。改革开放以来，企业分配制度和分配方式发生巨大变化。首先，从企业内部分配管理看，目前分配方式日趋多样化，如相当一部分企业实行模糊工资、浮动工资、企业负责人年薪制、股权分红等多样化的分配形式，出现了职工收入结构的多样性、浮动性、不确定性和隐蔽性等新特点，管理和核定难度在加大。其次，从社会管理层面看，虽然我国目前已经实行了个人存款实名制，但社会成员的个人收入状况透明度依然很低，个人信用制度也未建立，实际工资收入很难掌握，实际操作中缴费基数往往只能按基本工资收入进行核定。多样化的收入结构、隐蔽性的分配方式，使得按国家统计口径计算出来的工资总额不同程度地失去了作为核定缴费基数的真实性。同时，有些统计指标与实际情况难以匹配，有的指标解释起来比较模糊，界限无法确定。现行社会保险缴费基数计算方法是计划经济时期以国有、集体企业为统筹单位建立的，是以统计口径的工资作为缴费基数核定对象，难以适应所有制及收入结构的多样化。

二是核定缴费基数的配套条件不具备。核实缴费基数，起码需要以下几个方面的配套条件：分配制度比较规范，职工收入完全货币化、工资化；收入渠道单一、可控、可核查；用人单位财务会计制度比较健全、规范、真实；社会保险经办机构建立专业化的稽核工作队伍；具备比较完善的法律支持体系等。而目前上述条件尚不完全具备。

针对上述问题和实践，解决缴费基数不实的难题应从以下几方面下功夫：

首先，研究制定适应市场经济要求的工资总额计算政策。缴费基数政策，既要能反映市场经济条件下企业内部分配越来越活的实际，又要确保基金收入不出现大幅下降，还要防止任意扩大缴费基数的现象。建立规范的缴费基数政策，根本办法还在于深化工资分配制度改革，推进货币化，促进工资分配的透明、公开，包括推行银行代发工资等新的发放形式，减少直接现金发放；建立严格的收入稽核体系，确保职工的全部收入均能做到可量化，可核查。邵阳市在国家尚未出台新的工资总额计算政策的情况下，主管部门和经办机构从实际出发，本着先易后难的原则，实行了渐进式的“一多三扩一推行”的计算办法，即根据大多数参保单位已经形成的分配方式和发放形式，先把奖金、节日补贴、津贴这三项工资性收入扩进来，同时积极动员企业推行社会化发放。由于奖金、节日补贴、津贴这三项收入相对显性化，再加上工资的社会化发放也能在一定程度上减轻企业的事务性负担，这个办法实行后还是得到了企业的认可。前述查出的80%的瞒报漏报企业基本上都按规定补缴了应缴的数额。同时，企业在申报缴费基数时仅仅申报基本工资的现象也大为减少。当然，缴费基数政策是社会保险的一项重要政策，仅靠统筹地区的分散决策显然缺乏力度和稳定性。因此，实行缴费基数政策的顶层设计显得尤其必要。

其次，加大征缴力度，形成瞒报必查、漏报必究、少缴必补的机制。

在目前经办机构人手少、稽核力量不足的情况下，邵阳市主管部门和经办机构通过创新机制，初步走出了一条“三结合”的稽核路子，即重点稽核与普遍稽核相结合，多种形式的舆论宣传与稽核相结合，社会举报与专门稽核相结合。“三结合”机制利用了社会力量，形成了有利的社会氛围，参保单位普遍感到瞒报漏报有人管，自我约束意识逐步增强。从2010年的情况看，瞒报漏报现象大大减少，仅占被查企业的9%，下降了70%以上。笔者认为，加大稽核力度，从根本上说还必须加强稽核队伍建设，按照参保人数和参保单位数配置经办力量，为稽核到位提供强有力的组织保障。那种不顾实际经办能力，不考虑可操作性，简单要求缴费基数的确定实时化，即按当月收入确定缴费基数，是不切实际的。

第三，提升立法层次与建立诚信机制相结合，坚持两手都要硬。医疗保险制度是依法强制实施的一种社会保障制度。特别是在基金筹集方面，尤其需要依法强制实施，应该依照《社会保险法》的规定，在制定相关的实施条例时细化缴费基数、违法违规处罚办法等方面的规定。同时，通过诚信机制建设，加大失信者的失信成本，使失信者认识到失信的严重危害，形成不敢失信和守信光荣的氛围。在这方面，邵阳市经办机构采取了“三先一后”的人性化做法：先普遍宣传诚实守信对企业发展的意义和失信的危害，先表彰诚实守信的先进典型，先实行失信预警机制、坚持预防为主；对屡有失信的再进行处罚。“三先一后”体现了以调动积极因素为主，有利于营造参保单位与经办机构和谐办社保的氛围，受到企业的普遍欢迎。

（作者单位：湖南省邵阳市医疗和生育基金管理处）