关于南京市社区福利服务的调查与思考*

中共南京市委党校课题组

关于南京市社区福利服务的调查与思考*

中共南京市委党校课题组

社区福利服务是当前和谐社区建设的重要部分,近年来南京市社区服务的快速发展、理念更新和供给方式转变推动了社区福利服务的发展。同时,社区福利服务的发展也面临着服务能力与社区需求的矛盾、公益性取向与市场化运作的矛盾以及福利服务行政任务化与社会化的矛盾。我们认为社区福利服务是社区服务发展的方向,必须实现五个方面的转变:从“扶危济困”到“增进福祉”的目标转变;从“弱势群体”到“全体居民”的对象转变;从“公共服务”到“社会化服务”的方式转变;从“自上而下”到“自下而上”的机制转变;从“划桨人”到“掌舵人”的政府角色转变。

南京市;社区服务;社区福利服务

社区福利服务是社区服务的重要组成部分。一般说来,社区福利服务是指针对特殊群体和贫困群体的扶危济困,包括老年人服务、残疾人服务、优抚对象服务、贫困家庭服务等。随着社会的发展和变革,居民对社区层面的福利服务的需求迅速增加,社区福利服务的地位和作用日益突显。我们认为,我市在成熟的社区服务体系和丰富的社区服务资源的基础上,积极探索以增进全体居民福利为指向,满足社区居民多层次、多样化物质文化精神需求的福利服务,既是社区服务发展的必然结果,又是落实科学发展观、改善民生的重要举措。现将我们就此进行的调查与思考报告如下。

一、建立与完善社区福利服务体系与运作机制的意义

1993年,民政部联合国务院所属的13个部委颁布的《关于加快发展社区服务业的意见》,对社区服务作了明确的界定:“社区服务业是在政府倡导下,为满足社会成员多种需求,以街道、镇、居委会和社区组织为依托、具有社会福利性的居民服务业。”该文件认为,社区服务业由社区福利服务业、便民利民服务业和职工社会保险管理服务业组成。2006年,我市出台了《2006年社区服务业指导意见》,指出“区、街要建立社区服务中心,开展多种公益性、福利性的服务项目”,“完善社区服务体系,社区福利性服务、便民利民和就业服务活动开展良好”。社区福利服务应该满足社区居民多层次、多样化的物质文化精神需求,通过引导居民迫切需要的服务项目进入社区提供有偿服务,提高社区居民的生活便利性和舒适度,也是社区福利服务的一种体现。因此,衡量社区福利服务的标准应当是其能否解决社区居民的生活问题和提高居民生活质量。

(一)加强社区福利服务是社区居民迫切的现实需求

2009年末全市户籍总人口为629.77万人,常住人口771.31万人,享受城乡居民最低生活保障的有14.64万人,国家抚恤、补助各类优抚的对象1.03万人。我市也是全国较早进入老龄化的城市之一,人口老龄化趋势加快,老年人口已经超过了90万人。人口增加、流动人口增多、老年人口增加、空巢家庭、独居老人家庭等一系列人口和家庭结构的变化客观上要求社区能够提供多样的福利服务。社区福利服务不是局限在特定领域或群体中,而是以每个公民在社会生活过程中都能够而且必须接受到的社会福利,其目标不单是为了解决社会成员的基本生活或解除社会成员的后顾之忧,而是在于促使社会成员生活质量不断提高;不仅是为了解决社会成员的物质生活问题,更重要的是为了保证社会成员的教育、文化、健康、生活环境等方面的需求,以提高民众的生活质量。

(二)促进社区福利服务是和谐社区建设的需要

和谐社区建设包括公平正义的分配,团结友爱的邻里,整洁优美的环境,友好和谐的关系,诚信文明和社区服务等。当前,南京的社区建设正处在深化内涵、强化功能、打造特色的新阶段,推进社区福利服务的发展具有重要意义。对居民开展的服务是否面向全体成员,服务主体是否多元,服务功能是否完善,服务质量和管理水平是否较高,服务体系是否建立,居民是否困有所助、需有所应,是否满足了居民群众的生活需求,都是检验社区和谐的重要指标。在社区工作层面整合资源、增进福利、提高社区成员归属感、认同感、依赖感和幸福指数的福利性服务,是改善民生、构建和谐社区的重要基石。

(三)完善社区福利服务是社会福利体制改革的方向

随着单位制的解体,社区成为我国社会福利重要的承载平台,社区福利服务不仅仅是针对弱势群体的社会救济,更重要的是通过社区福利服务让全体居民分享社会发展的成果,提高生活质量,增进社会福利。一般说来,我国社会福利制度由企事业单位提供的职工集体福利、民政部门主管的特殊福利和街道、居委会举办的社区福利服务三方面构成。[1]单位职工集体福利的弱化和特殊福利中政府职能的变化,势必要加强社区组织和社区福利服务在社区福利体系中的地位和作用,而且以社区为基础的福利服务也是世界各主要国家福利服务输送的主流模式,符合世界潮流。

(四)社区福利服务体系是社会保障制度的重要补充

在理论上,郑功成教授曾经指出社会保障体系包括三个层次:经济保障、服务保障和精神保障,[2]社区福利服务本身也可以看作是社会保障体系的一部分。在实践上,社会保障制度在微观实施层面主要是通过社区服务传递的,如最低生活保障制度的申请和审核、就业登记等,可以说社区福利服务是社会保障制度贯彻实施的重要保证。实际上,社区福利服务也是实现了社会保障的功能,各种层次和类别的服务构成的社区福利服务体系成为社会保障体系的重要补充。社会保障制度是国家层面的方针政策,难以根据每个个体的实际需求来制定,社区福利服务体系恰恰是各社区根据自己的实际需求提供的一种保障,二者相结合能够达到“刚柔并济”的效果。

二、南京市社区福利服务发展的特点与面临的矛盾

(一)南京市社区福利服务发展的特点

社区福利服务是社区服务的组成部分,一般不将其作为一个独立的体系进行研究分析,因此,社区福利服务发展的最大特点就是包含在社区服务之中,在社区服务的发展中不断发展。

1.社区服务的快速发展推动了社区福利服务的发展

南京市社区服务从1986年起步,大致经历了80年代“小型、便民、分散、实用”的起步阶段,90年代“规模化、系列化、社会化、产业化”的发展阶段,到2006年以后“公共服务为主要内容、系列服务为基本形式、网络服务为重要手段、民间组织为有效途径”的深化发展三个阶段。到2009年末,建立城镇各类社区服务设施2154处,区县街道级社区服务中心53个,[3]初步形成了以市场和居民需求为导向,以福利性和公益性为主要特点,以区、街社区服务中心和社区公共服务站服务为互补,城乡统筹、持续发展的社区服务体系。社区服务的大发展,包括服务设施的完善、服务队伍的专业化、资金投入的增加等积极因素推动了社区福利服务也在不断发展。

2.社区服务的理念更新促进了社区福利服务的繁荣

社区服务坚持福利性和公益性的特征毋庸置疑,但是究竟什么是“福利”,随着社会的发展理解也有所不同。过去“福利”往往是体现于社会救济,针对弱势群体,提供最基本的物质服务,现在“福利”不仅仅关注物质方面的基本需要,而是包括生活各个方面的需求。南京市在社区服务的理念上也突破了传统的扶危济困,探索更高层次的服务需求,如锁金村街道提出的“幸福指数”,包括居民安宁幸福感、生活幸福感、康居幸福感、学习幸福感、友爱幸福感、身心幸福感等十个方面。服务理念的更新也带来了服务内容、方式、层次和类别的变化发展,文化教育、心理健康等专业服务、精神服务逐步进入到社区中。社区服务的“福利性”不断增强,促进了社区福利服务的繁荣。

3.社区服务供给方式的转变拓宽了社区福利服务的领域

社区服务最初主要是通过行政化手段供给服务和一些比较随意、零散的小规模服务,现在社区服务的供给向标准化、品牌化、项目化、信息化、网络化方向发展,社区服务更加规范和普遍。2006年,南京作为全国唯一的“社区服务指南”系列国家标准(草案)验证城市,通过社区良好标准化范例,推动全国社区服务的规范化。同时,南京市社区服务在发展中将有自己知识产权主导的服务品牌、信息,形成具有行业特点的产业链,发展规模,形成了“96180”和万家帮生活服务热线、邻里节、慈善超市、爱心互助社等福利服务工作品牌。2010年万家帮社区服务品牌与南京6868城市呼叫中心相互嫁接,进一步提升了“万家帮”社区服务品牌效应,为居民生活提供更优质服务。

(二)南京市社区福利服务发展面临的矛盾

南京市社区福利服务已经取得了一定成就,但对社区福利服务的发展理念、发展思路还不清楚,也遇到了很多不可避免的问题,主要表现为四个方面的矛盾。

1.社区福利服务能力与社区需求的矛盾

据有关统计,目前我南京有近30%(260万)的外来人口,有工作的人中56%是自由职业者,有140万的民政工作对象,有94万的老年人口,有15万的低保人群,还有34万的下岗失业人员,社区福利服务需求量大,内容十分广泛。尽管社区福利服务在不断发展,仍然远远滞后于居民日益增长的社区服务需要。一方面是由于社区需求快速增长,另一方面则是由于社区服务功能不健全。如果说以前社区福利服务存在着地区差别,当前则是在同一城市中,社会分层体系中不同位置的社区人群将会对社区福利服务提出不同的要求。每个社区都有其特定的人口、地域、文化背景,社区存在的问题不尽相同,社区居民的需求不尽相同,满足这些需求的条件也不尽相同。伴随着社会利益的分化和社会群体的分化,社区中的阶层划分格局越来越明显,不同阶层之间在需求层次、支付能力和服务的提供者层次上,都存在着很大的不同。

社区福利服务功能不健全是由多种原因造成的,如缺乏持续性的政策支持、缺乏稳定的资金来源、缺乏专业社区工作人员、硬件基础设施较差等等。以社区办公服务用房为例,按照国家和省的规定,每个社区办公服务用房面积不低于每百户20平方米,而南京市仅有五分之一社区达标,平均每个社区少于170平方米,明显低于国家和省的标准,与杭州、宁波、苏州等城市每百户30平方米的建设标准相比,差距更大。

2.公益性取向与市场化运作的矛盾

社区服务提出之初并没有进行明确的内容界定和属性界定,有时将社区服务纳入社会保障体系,强调其福利性;有时又纳入服务业范畴,强调其经济效益性。社区服务的“一仆二主”导致了社区服务中有些基本理论问题不清,诸如社区服务的定性问题、事业产业双重性问题、服务与市场的关系问题等等的界限不明确,也为社区福利服务的发展埋下了矛盾的伏笔,在实践中带来了很多的问题。社区福利服务应该满足社区居民多层次、多样化的物质文化精神需求,通过引导居民迫切需要的服务项目进入社区提供有偿服务,提高社区居民的生活便利性和舒适度。在实际运作中,由于不同群体的需求的差异性,社区福利服务也始终是三种成分并存,即福利性、公益性的无偿服务,部分公益性的低偿服务和营利性的有偿服务同时存在,甚至是在同一个服务项目中共存。社区福利服务完全公益化不具备现实条件,一方面当前社区的人力、财力、物力资源不足以支撑,另一方面完全公益化的服务必然导致服务质量的下降。社区福利服务完全市场化运作也不可行,因为在社会转型期确实有相当部分的社区成员,特别是特困人群需要无偿或低偿的基本保障性质的服务,也无法体现福利性的根本宗旨。因此,如何通过市场化运作的方式达到公益性的目的,寻求在公平与效率之间的协调机制是亟需解决的问题。

3.社区福利服务行政任务化与社会化的矛盾

从调研的情况来看,将社区福利服务作为一项行政任务的现象相当突出,与社区服务社会化的发展目标有很大差距。将社区福利服务作为一项行政任务推进,能够获得政府的资源投入,快速推动社区服务的发展,但不利于社区资源的开发,不利于社区参与源动力的形成,容易造成社区对政府的高度依赖,一旦政府资源投入不足,社区服务也就失去了内在的发展动力。如果没有社会力量的广泛参与,居民的自我服务未能在社区服务中构成主体部分,社区服务只能算是民政服务的扩大化,而谈不上实质上的转型。以各级社区服务中心的建设为例,社区服务中心往往是被当作基层政府的一个部门来对待的,中心的负责人几乎都曾经是基层政府的官员,由上级任命到社区服务中心任职,并仍保留事业单位编制身份或者公务员编制身份,享受着相应的行政级别的待遇。这样一来,社区服务中心的行为显然主要是对政府负责而不是对社区居民负责,因而缺乏根据居民实际需求合理设置服务项目、提高服务设施利用率、提高服务机构运营效率的动力。政府通过行政命令和行政指标自上而下推进社区服务,甚至包揽了许多本应由民间组织承担的工作,如社区文化活动、志愿者活动等,这种行政化、政治化的动员方式,不利于培养居民的自发参与意识,不利于自我管理、自我服务和志愿精神的形成。

三、推进我市社区福利服务的发展必须实现五个转变

(一)从“扶危济困”到“增进福祉”的目标转变

与社会保障的发展一样,从最初的社会救助开始,到社会保险,再到公共福利,人们对社会保障的理念和目标不断更新,社区福利服务也是如此。社区福利服务最初的定位是满足居民最基本的需求,主要是弱势群体的基本“生存问题”,随着社会发展水平的提高,社区福利服务也应当将增进全体居民的福祉作为目标,关注“生活问题”,提高居民生活质量。

社区福利服务的目标是增进全体居民的福利,以人性化、个性化服务为特点,以满足居民发展和享受需要而并非保障生存需要为行动指南。因此,从服务对象来说,社区福利服务体系包括了全体的社区成员;从服务方式来说,包括物质帮助、生活照料和精神慰藉等多种模式;从服务的收费情况来说,包括无偿服务、低偿服务和少量有偿服务;从服务的供给主体来说,包括政府提供的服务、市场提供的营利性服务、志愿者服务和邻里互助服务等。

(二)从“弱势群体”到“全体居民”的对象转变

获得社区福利服务是社区居民的一项权利,社区福利服务对象不再是特殊群体和贫困群体,应当是全体居民。2006年国务院《关于加强和改进社区服务工作的意见》提出社区服务的基本原则是“以人为本”,着眼于居民多层次、多样化的物质文化需求,特别是对居民最关心、最需要、通过努力又可以解决的问题及时提供服务,为社区居民排忧解难。

社区福利服务对象的转变,要求我们必须根据社区的实际需求来建立和完善社会福利服务体系,大致都必须包括三个层次:帮扶服务、生活服务和安居服务。帮扶服务主要是解决社区成员的基本生活的服务,包括社会救助、就业培训服务、残疾人服务等等。生活服务主要是解决生活上的日常问题,包括社区卫生服务、社区治安服务、社区照顾(社区养老、社区托幼、社区庇护所等)等等。安居服务主要是为了提高社区成员的生活便利性和舒适性,包括社区环境建设、社区文体科教服务、社区便民利民服务等等。社区福利服务体系的建设和完善是一个循序渐进的过程,也是根据社区实际情况的变化不断发展的过程。帮扶服务、生活服务和安居服务也是社区服务体系的一部分,但在发展中要更加注重其福利性,尤其是生活服务和安居服务,政府要加大投入,并给予适当的引导和扶持,提高社区福利服务的水平,增进社区居民福祉。

(三)从“公共服务”到“社会化服务”的方式转变

社区福利服务的“福利性”要求政府在其中扮演着重要的角色,同时社区福利服务又是政府、家庭、市场三者互动的输送体系,其健康运行必须整合多方资源社会化运作。家庭面临着扶幼养老心有余而力不足,政府对社会福利的支持缺乏经济的力度和政策的力度,而市场还没有形成成熟的福利市场和交换规则,政府、家庭、市场三方谁都不可能独立承担越来越膨胀的福利需求。

调查研究中发现,当前我市提供的社区福利服务中基本上是完全由政府提供的公共服务,社会化服务较少。社区福利服务的福利性并不排斥它所具有的经营服务的内容,低偿服务和有偿服务的发展空间更为广阔,通过经营服务创造的经济效益反过来也能确保福利服务的实施和社会效益的实现。因此,除群众基本生活需要又无力接受市场价格的以及具有特殊社会政治意义的项目必须由政府提供,其余可以通过政策扶持、资金支持等方式实现社会化服务。

(四)从“自上而下”到“自下而上”的机制转变

社区福利服务是社会保障体系的补充,其最大的特点是体现了社区居民的直接需求和潜在需求,是一种“自下而上”的福利,而不是“自上而下”的保障。需求是一切服务的出发点和落脚点,有了需求,得到了满足,服务才算达到目的。与国家提供的社会保障刚性化相比,社区福利服务必须立足于社区特点,面向社区需求,依托社区资源,因地制宜地开展具有各自特色的服务。社区福利服务是一个“发现需求——评审立项——寻找资源——解决问题——项目评估——意见反馈”的完整流程,从群众的需求中来,再回到群众的满意中去。除了必须的基本服务项目,在每个项目实施之前,社区必须通过走家入户、召开舆情分析会,将群众普遍反映的热点、难点问题作为社区福利服务项目分级进行立项。立项的同时,从收益群体的人数、群众的参与率、满意度等方面,对项目实施的预期目标进行分析,以确保目标的可行性,避免服务“剃头担子一头热”。

(五)从“划桨人”到“掌舵人”的政府角色转变

提供社区福利服务是政府的责任,但并不意味着必须由政府亲自运作服务项目,政府角色必须由“划桨人”转变为“掌舵人”。我们必须把福利服务的基础放在社区,吸收民间力量,发挥邻里互助的传统。事实上,我们的文化里不缺社会互助互爱的传统,只是现在缺少合理的制度将其转化为实际的力量。政府作为“掌舵者”有三项基本任务:一是制定优惠政策,为社区福利服务创造良好的外部环境;二是加大宣传力度,为社区福利服务创造良好的社会氛围。三是加强行业管理,为社区福利服务发展创造规范秩序。

政府在推进社区福利服务的过程中,投入不仅仅是资金,更多的是政策引导投入。政府投入的方式主要有以下几种:一是政府直接提供社区福利服务,直接投入资金、场地以及人力资源,主要是无偿服务系列。二是政府购买服务,建立社区福利服务专项经费资金,通过项目经费拨付形式,向民间组织或企事业单位购买各种公益性、福利性服务。三是政策扶持,包括放宽市场准入要求、实施财税优惠、强化金融扶持、保障土地供应、规范价格和收费、培养引进人才、鼓励自主创业和吸纳就业等。四是政府投资项目,对于具有一定规模的服务设施和重大开发项目,先请有关机构做项目方案,进行经济核算,论证项目的社会效益,以及实施项目的管理能力,最后由政府决策是否予以投资以及投资的份额。我们应当借鉴发达国家对社会团体的支持方式,逐步将政府对社团下拨“事业费”、“人头费”改变为提供“项目经费”,通过项目经费把竞争机制引入到社团的管理过程,并且运用项目经费这个杠杆来有效地控制社团的服务内容和质量。

[1]蔡宜旦,孙凌寒.对重构社区福利服务体系的思考[J].山西青年管理干部学院学报,2001,(1).

[2]郑功成.社会保障学[J].北京:中国劳动社会保障出版社,2005,(8).

[3]南京市统计局.南京市2009年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].http://wenku.baidu.com/view/5703ac1755270722192ef702.html.

(责任编辑:铭 尘)

C916

A

1672-1071(2011)01-0103-05

2011-01-11

课题负责人:曾向阳,课题组成员:周进萍、甘文华、马运军、李菁怡、孙景坛,执笔人:周进萍。